中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政的基本要求與著力點論析

柳禮泉，黃 瑤

(湖南大學(xué)，湖南 長沙 410082)

憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是治國安邦的總章程，具有最高的法律效力。2014年10月黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”[1]，進一步強化了作為國家根本法的憲法在我們黨依法執(zhí)政中的重要作用。在新的形勢下，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責(zé)，必須依據(jù)憲法治國理政，堅持依憲執(zhí)政是我黨全面落實依法治國方略的根本所在。

一、依憲執(zhí)政的重要意義

所謂依憲執(zhí)政，就是中國共產(chǎn)黨依據(jù)憲法規(guī)范、憲法原則和憲法精神治國理政。其實質(zhì)是側(cè)重于處理黨與國家政權(quán)的關(guān)系，要求執(zhí)政黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)執(zhí)掌和運用國家權(quán)力。[2]依憲執(zhí)政既是中國共產(chǎn)黨面對國內(nèi)國外復(fù)雜局勢新挑戰(zhàn)的主動選擇，也是實現(xiàn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的必然要求，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對執(zhí)政內(nèi)容、執(zhí)政經(jīng)驗和執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識的不斷深化，其重要意義主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，依憲執(zhí)政有助于全面落實依法治國基本方略。依憲執(zhí)政是依法治國的核心問題，由于我國憲法以法律的形式確認(rèn)了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，其他所有法律都必須以憲法為規(guī)范和價值依據(jù)，任何法律與憲法相抵觸都是無效的。只有依據(jù)憲法建立的政治制度來治理國家，才能保證社會主義法律體系能夠約束國家機關(guān)、社會組織和個人權(quán)力。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，又領(lǐng)導(dǎo)人民遵守和實施憲法法律，是社會主義民主法治建設(shè)的題中應(yīng)有之義，如果沒有中國共產(chǎn)黨的依憲執(zhí)政，任何法治都可能不復(fù)存在。

第二，依憲執(zhí)政有助于提高黨執(zhí)政能力和執(zhí)政水平。執(zhí)政方式科學(xué)與否直接關(guān)系到黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的高低。新中國成立幾十年來，我們黨在領(lǐng)導(dǎo)社會主義革命和建設(shè)中長期依靠政策和行政手段治理國家，這在某個特定的歷史時期具有一定合理性，但也帶來諸多弊端。黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，強調(diào)“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式”。2004年9月在首都各界紀(jì)念全國人民代表大會成立50 周年大會上，時任中共中央總書記胡錦濤進一步明確指出“依法治國首先要依憲治國，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政”。從鮮明地提出依法執(zhí)政到鮮明地提出依憲執(zhí)政，表明黨對執(zhí)政方式的認(rèn)識進一步深化，標(biāo)志著法治國家建設(shè)與政治文明建設(shè)在深入。

第三，依憲執(zhí)政有助于實現(xiàn)公民基本權(quán)利保障法治化。憲法是以人的基本價值和尊嚴(yán)為基礎(chǔ)的，我國憲法和法律規(guī)定了公民享有的廣泛權(quán)利，憲法中“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章，就規(guī)定了包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)、宗教信仰自由、人身自由權(quán)等在內(nèi)的一系列基本權(quán)利。中國共產(chǎn)黨“全心全意為人民服務(wù)”的價值追求和憲法所追求的人權(quán)保障的基本價值是一致的，依憲執(zhí)政，就是要更好地尊重和保障公民權(quán)利，維護和實現(xiàn)最廣大人民的根本利益。古今中外的歷史和實踐都證明，只有依據(jù)憲法法律治國理政，公民權(quán)利才能得到最有效的保障；只有確保憲法法律權(quán)威神圣不可侵犯，才能確保公民權(quán)利神圣不可侵犯。

二、中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政的基本要求

依憲執(zhí)政理念的提出，是黨治國理論的重大發(fā)展，凝聚著黨為建設(shè)社會主義法治國家所作的努力。依憲執(zhí)政，要求黨的執(zhí)政地位由憲法確定、黨的執(zhí)政理念應(yīng)凸顯憲法至上、黨的執(zhí)政行為不能超越憲法法律，黨應(yīng)該推動憲法與時俱進。

(一)黨的執(zhí)政地位由憲法確定

從法學(xué)的視角來看，政黨執(zhí)政地位的合法性就是指其執(zhí)政是否有憲法或者法律依據(jù)，只要一個政黨地位由憲法確立，其執(zhí)政就具有合法性。[3]首先，憲法是黨執(zhí)掌政權(quán)的最高依據(jù)。我國現(xiàn)行憲法確認(rèn)我國是人民民主專政的社會主義國家，人民當(dāng)家作主，國家的一切權(quán)力屬于人民。因此，中國共產(chǎn)黨的政權(quán)一定來源于人民，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政必須以最廣大人民群眾的根本利益為旨?xì)w。其次，憲法明確規(guī)定了黨的執(zhí)政地位?，F(xiàn)行憲法序言規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位：“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下……把我國建設(shè)成為富強、民主、文明的社會主義國家”；對中國的政黨制度做出了明確規(guī)定，強調(diào)“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。”第三，憲法還明確提到了政黨保證憲法實施的職責(zé)。憲法序言中規(guī)定“各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，必須以憲法為根本活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)?！盵4]由此可見，我國憲法確立了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，規(guī)定了中國共產(chǎn)黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)執(zhí)掌和運用國家權(quán)力。

(二)黨的執(zhí)政理念應(yīng)凸顯憲法至上

憲法至上是法律至上的核心。法治的一個重要含義便是法律至上，而法律至上的核心在于憲法至上，這是由憲法的內(nèi)容、性質(zhì)、地位、作用及特征所決定的。執(zhí)政理念是執(zhí)政黨圍繞執(zhí)政目標(biāo)所確立的基本理論原則和行為準(zhǔn)則。[3]黨的執(zhí)政理念應(yīng)該凸顯憲法至上。第一，要體現(xiàn)對憲法權(quán)威的尊重和維護。憲法是黨執(zhí)政地位和執(zhí)政活動最具權(quán)威性的根本依據(jù)，黨的執(zhí)政行為必須表現(xiàn)為依憲辦事。憲法至上要求黨員干部樹立憲法信仰，模范地遵守憲法和法律，在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)活動，為全社會樹立遵守憲法的光輝榜樣。第二，要使權(quán)力受到憲法的約束。黨的十八大以來，在全國部分地區(qū)查處的系統(tǒng)性、塌方式腐敗案件啟示我們，只有從體制機制設(shè)計上加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，才能從根本上懲治和預(yù)防腐敗。習(xí)近平總書記強調(diào)，“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”。依憲執(zhí)政的實質(zhì)就是要使權(quán)力處于憲法之下，受到憲法的約束，使憲法具有至高無上的法律地位。

(三)黨的執(zhí)政行為不能超越憲法法律

黨是法治的領(lǐng)導(dǎo)者，更是法治的踐行者、示范者。黨依憲執(zhí)政不僅意味著要高度尊重憲法，更意味著要循法而行、據(jù)法追責(zé)。1957年反右以后，特別是由于“文化大革命”十年浩劫，使我國社會主義法制遭到嚴(yán)重破壞。黨的十一屆三中全會以來，黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體深刻總結(jié)了新中國成立以來黨執(zhí)政的經(jīng)驗教訓(xùn)，并將“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”這一深刻認(rèn)識，寫入黨在十二大修改的黨章中。之后又在黨領(lǐng)導(dǎo)制定的“八二憲法”中規(guī)定“政黨必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則”，將這一深刻認(rèn)識上升到國家憲法原則的高度。[4]強調(diào)黨的執(zhí)政行為不能超越憲法法律，其核心要義是反對黨在法律領(lǐng)域的特權(quán)。黨的十八屆四中全會《決定》明確規(guī)定，“任何組織和個人都必須遵守憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責(zé)或義務(wù)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)?！盵1]

(四)黨應(yīng)該推動憲法與時俱進

憲法不是從來就有的，它只是一定歷史階段的產(chǎn)物，具有歷史性。由于社會實踐總是處于不斷的發(fā)展變化之中，這就決定了憲法與社會實踐之間的矛盾和沖突是永恒的。[2]實踐永無止境，創(chuàng)新永無止境，只有與時俱進的憲法才更具權(quán)威性?！鞍硕椃ā鳖C布實施后，隨著我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷推進，黨確定的很多方針政策都通過修改憲法的方式按照法定程序變成了國家意志，現(xiàn)行憲法的31 條修正案，都是黨解放思想、開拓創(chuàng)新的產(chǎn)物，都是黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)中國特色社會主義偉大實踐的科學(xué)總結(jié)和經(jīng)驗概括?！鞍硕椃ā狈謩e在1988年、1993年、1999年、2004年經(jīng)歷了四次修正，這使我國憲法更加符合深化改革開放、實行社會主義市場經(jīng)濟、建設(shè)社會主義民主政治的時代特征，保證了憲法能夠始終充滿生機和活力，適應(yīng)社會發(fā)展的需要。由此可見，黨依憲執(zhí)政，不僅要求黨要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，又要求黨負(fù)有推動憲法與時俱進，使憲法符合時代需要的重大責(zé)任。

三、中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政的主要著力點

現(xiàn)階段，要推進依憲執(zhí)政，必須把握四個著力點，即堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證憲法法律有效實施，保障公民合法權(quán)利，提高領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識。

(一)核心：堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

中國特色社會主義法治最基本的特征，就是旗幟鮮明地堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是否堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是區(qū)分我國依憲執(zhí)政與西方憲政的本質(zhì)區(qū)別。我們所說的依憲執(zhí)政是在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)這個基本原則的前提下，通過尊重憲法權(quán)威、推進憲法實施、加強憲法監(jiān)督來實現(xiàn)黨治國理政的各項目標(biāo)。只有在黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，人民當(dāng)家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進。離開了黨的領(lǐng)導(dǎo)，社會主義法治建設(shè)就會偏離正軌，國家就會成為一盤散沙，蘇聯(lián)東歐等社會主義國家取消憲法中關(guān)于共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的規(guī)定，最終導(dǎo)致亡黨亡國的慘痛教訓(xùn)就是前車之鑒。推進依憲執(zhí)政，必須進一步改革和完善黨的工作機構(gòu)和工作機制，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及各人民團體的關(guān)系。要加強和改進黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，從制度和法律上保證黨的路線方針政策得到貫徹落實，支持人大依法履行國家權(quán)力機關(guān)職能，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志。[5]要支持和保證政府履行法定職責(zé)、依法行政。要支持政協(xié)圍繞團結(jié)和民主兩大主題，履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，更好地開展協(xié)商民主。要確保國家審判機關(guān)和檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，推動以保證司法公正為目標(biāo)的司法體制改革。進一步加強和改進群團工作。

(二)重點：保證憲法法律有效實施

憲法的生命力在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施。再好的憲法，如果不能真正得到切實有效的貫徹執(zhí)行，那么憲法所確認(rèn)的各項制度，只能是虛幻的空中樓閣而已。[6]要保證憲法法律的有效實施，必須做到以下幾點：一是要大力開展經(jīng)?；?、制度化的全民憲法宣傳教育活動。十八屆四中全會《決定》提出將每年12月4日定為國家憲法日，這是推進憲法宣傳教育、弘揚憲法精神的重要舉措。習(xí)近平總書記明確指出，“要以設(shè)立國家憲法日為契機，深入開展憲法宣傳教育，大力弘揚憲法精神，切實增強憲法意識。”從宣傳的措施看，要充分利用各種媒體普及憲法知識，闡釋憲法精神，傳播憲法理念，要把憲法教育納入國民教育的全過程，從青少年抓起，從小培養(yǎng)憲法意識。二是要完善憲法監(jiān)督制度。全國人大及其常委會和國家有關(guān)監(jiān)督機關(guān)要擔(dān)負(fù)起憲法和法律監(jiān)督職責(zé)，堅決糾正違憲違法行為。地方各級人大及其常委會要保證憲法法律在本行政區(qū)內(nèi)得到遵守和執(zhí)行。三是要健全憲法解釋程序機制。強化全國人大及其常委會憲法解釋功能，以增強憲法的可操作性和適應(yīng)性。四是要建立規(guī)范性文件備案審查機制。加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。[7]

(三)基礎(chǔ)：保障公民合法權(quán)利

尊重和保障公民權(quán)利，是我國社會主義法治的基本原由，推進依憲執(zhí)政，需要更加注重人權(quán)保障與發(fā)揚民主，正如胡錦濤總書記2006年6月29日在主持政治局集體學(xué)習(xí)時所說，科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，核心是要為人民執(zhí)好政、掌好權(quán)。改革開放以來特別是近年來，我國保障公民權(quán)利的法律制度建設(shè)取得重要進展。比如，2004年把“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，鄭重宣告尊重和保障人權(quán)在我國的政治地位和法律地位，但同時也要看到，由于歷史和現(xiàn)實諸多原因，我們保障公民權(quán)利的法律制度體系還不健全，在執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)中漠視甚至侵害公民權(quán)利的現(xiàn)象依然存在。因此，必須加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實。必須加強司法人員隊伍建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范司法人員行為，保證各類司法活動不受權(quán)力、金錢、人情、關(guān)系等法外因素干擾，讓人民群眾在每一個執(zhí)法活動和司法案件中都感受到公平正義。

(四)關(guān)鍵：提高領(lǐng)導(dǎo)干部憲法意識

各級領(lǐng)導(dǎo)干部在遵守和維護憲法中具有重要引領(lǐng)和示范作用，在推進依法治國方面肩負(fù)著重要責(zé)任，堅持依憲執(zhí)政，必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。依憲執(zhí)政作為黨的執(zhí)政理念，需要通過各級領(lǐng)導(dǎo)干部的自覺行動才能付諸實施。然而，依憲執(zhí)政的意識不會自發(fā)產(chǎn)生，作為一種內(nèi)在的信念力量，需要培育和磨礪。一要建立健全各級領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)憲法法律的制度。把憲法法律作為黨委(黨組)中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，作為領(lǐng)導(dǎo)干部教育的重要方面，列為黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會主義學(xué)院必修課，把憲法法律教育納入各級干部教育培訓(xùn)規(guī)劃，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部上崗前的憲法知識培訓(xùn)。二是要建立憲法宣誓制度。憲法宣誓，是指國家公職人員就職時依法公開承諾忠于和遵守國家憲法。這是世界上大多數(shù)有成文憲法的國家所采取的一種制度，在142 個有成文憲法的國家中，規(guī)定某些國家公職人員必須宣誓擁護或效忠憲法的有97 個，占總數(shù)的68.3%，[7]通過憲法宣誓，引導(dǎo)各級領(lǐng)導(dǎo)干部掌握憲法基本知識，切實樹立忠于憲法、維護憲法的自覺意識，帶頭遵守憲法法律，帶頭依法辦事。三是建立完善的考核制度。要把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系。要堅持正確的選人用人導(dǎo)向，把遵守憲法的情況作為考核干部的重要內(nèi)容，努力造就一支宏大的具有法治素養(yǎng)和法治意識的干部隊伍。

[1]中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2014.

[2]宋海春，于泓.依憲執(zhí)政：以憲法思想的與時俱進為先導(dǎo)[J].東北師大學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2011，(2)

[3]韓大元.中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政論析[J].中共中央黨校學(xué)報，2014，(6).

[4]宋海春.依憲執(zhí)政與黨的憲法理念的更新研究[M].長春：吉林人民出版社，2011.

[5]肖北庚.湖南省“六五”普法2012 讀本[M].?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2012.

[6]殷嘯虎.論依憲執(zhí)政的內(nèi)涵及其完善[J].東方法學(xué)，2008，(5).

[7]黨的十八屆四中全會《決定》學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問[M].北京：學(xué)習(xí)出版社、黨建讀物出版社，2014.

[8]依法治國七講(圖解版)[M].北京：人民出版社，2014.