“吃空餉”治理背景下高校人事檔案管理對策研究*

曹健慧，張玉娟，胡春明，李占坡，趙敏華

(河北科技師范學(xué)院a．人事處b．檔案室，河北秦皇島066004)

全國治理“吃空餉”的范圍逐漸擴大，力度不斷加大，根據(jù)《人民日報》報道，截至2014年9月25日，全國共清理清退“吃空餉”人數(shù)為162 629 人，其中河北省以55 793 人“高居”榜首［1］。從行業(yè)范圍來看，高?！俺钥震A”的現(xiàn)象比較明顯。2013年9月，河北省省委、省政府決定，成立河北省“吃空餉”專項治理領(lǐng)導(dǎo)小組，并聯(lián)合多個重要部門，成立督導(dǎo)組，在全省范圍內(nèi)開展“吃空餉”專項治理工作。筆者通過調(diào)查了解到，河北省內(nèi)高校內(nèi)部“吃空餉”人員大部分屬于流動人員，由于無法聯(lián)系到這些人，高校只能將這些人員的人事檔案“束之高閣”，漸漸“無人問津”，成為“死檔”。對高校人事檔案管理進行研究，有助于增強高校人事檔案的利用率，為社會各方面提供最大價值的服務(wù)。

一、現(xiàn)象:“吃空餉”所揭示的高校人事檔案管理問題

(一)管理體系欠完善

人事檔案是高校比較特殊的一類檔案資源，根據(jù)《高等學(xué)校檔案管理辦法》(以下簡稱《辦法》)有關(guān)歸檔材料范圍所劃定的11 大類，其中行政類指明了應(yīng)包括上級機關(guān)與學(xué)校關(guān)于人事管理、行政管理的材料，且《辦法》還明確指出了高校建立檔案館的三大條件，即校史50年以上、在校生1 萬人以上、以及所保管的檔案、資料3 萬卷(長度300 延長米)以上［1］。實際上，由于資金、人員、技術(shù)、場所等條件的限制，有些學(xué)校將人事檔案集中在檔案館統(tǒng)一保管，有些學(xué)校則將人事檔案存放于人事部門保管，即便是集中保存于檔案館的人事檔案資料也并不能全面反映高校人才配備情況。因此，在“吃空餉”治理過程中，高校暴露出嚴(yán)重的人員管理問題。事實上檔案館只有保管人事檔案的權(quán)力，沒有人員的任免權(quán)與支配權(quán)，在這種情況下，高校檔案館和組織人事部門的行政管理權(quán)限問題顯現(xiàn)出來。可以說，高校行政管理體系的構(gòu)建與各職能部門的定位直接影響到作為子系統(tǒng)存在的高校檔案館的生存與發(fā)展。

(二)管理法規(guī)不健全

現(xiàn)存法律法規(guī)沒有專門的高校人事檔案管理方面的規(guī)章條例與辦法，大多根據(jù)《干部檔案工作條例》(以下簡稱《條例》)與《人事檔案管理辦法》進行管理與操作，上述《條例》與《辦法》在全國范圍內(nèi)普遍適用，各高校根據(jù)自身的實際情況具體制定細(xì)節(jié)上的管理辦法，換言之，干部人事檔案管理工作的規(guī)章制度既有綜合性的也有單項的?！稐l例》對干部人事檔案管理的工作性質(zhì)、任務(wù)、特點、體制即管理內(nèi)容等做了統(tǒng)一的規(guī)定，其附件對干部人事檔案卷宗與轉(zhuǎn)遞做了統(tǒng)一的規(guī)定［2］。另外，《干部檔案整理工作細(xì)則》與《干部檔案材料收集、歸檔的暫行規(guī)定》也從干部人事檔案的要求標(biāo)準(zhǔn)、分類整理、收集歸檔等方面做出了詳細(xì)的指導(dǎo)。雖然各類規(guī)章制度從管理至細(xì)節(jié)都做出了明確的規(guī)范，但涉及權(quán)責(zé)與監(jiān)督等執(zhí)行力方面的法律法規(guī)內(nèi)容不是很多。鑒于高校檔案資源的組成比較復(fù)雜，包括高校歷史沿革、機構(gòu)職能和人員變動的情況，造成人事檔案管理處在夾縫中，即使有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)卻不能完全執(zhí)行，有條例可依卻不能完全遵循的局面。

(三)檔案功能的弱化

人事檔案貫穿于每個人的出生至成長到死亡的整個過程，記錄著每個人的生活軌跡與人生經(jīng)歷，其重要性不言而喻，然而在實際生活工作中，人事檔案被束之高閣無人問津的情況比比皆是，非到用時才會想起個人檔案。人事檔案長期被保存在檔案部門或人事部門，當(dāng)事人查閱相對復(fù)雜，鑒于上述兩方面的原因，人事檔案發(fā)揮的效用較弱。具體表現(xiàn)在兩個方面:無檔與重檔現(xiàn)象;檔案造假現(xiàn)象。高校是人才聚集地，也是人才流動較為頻繁的單位，因此也成為暗藏“吃空餉”人群的隱患地帶，人才的流動所引發(fā)的“棄檔”現(xiàn)象不斷增加，導(dǎo)致了有人無檔、有檔無人等情況，造成檔案積壓，并對其轉(zhuǎn)遞與銷毀工作帶來了一定的困難，耗費人力與物力。此外，在人才流動的背后同時充斥著檔案造假的問題，在個人拋棄舊檔案、重建新檔案以適應(yīng)新單位的需求過程中，或是對原有檔案資料進行更改、履歷造假、經(jīng)歷造假等已是司空見慣，將原本代表個人經(jīng)歷的檔案變成了隨意更改的材料，人事檔案形同虛設(shè)，大大地弱化了人事檔案應(yīng)有的功能。

(四)管理手段較傳統(tǒng)

即便是綜合檔案館所保管的檔案資料也存在著管理方式比較傳統(tǒng)的現(xiàn)象，更何況是人事檔案?，F(xiàn)階段人事檔案很難做到電子化與同步化，管理手段落后，無法適應(yīng)市場經(jīng)濟背景下的人才管理戰(zhàn)略。所謂電子化，即被熟知的人事檔案信息化，一種方式是將人事檔案以目錄的方式錄入到數(shù)據(jù)庫，方便檢索與查找;另一種方式是將人事檔案全文掃描，便于利用，現(xiàn)實的情況則仍以紙質(zhì)檔案管理為主，目錄錄入為輔，能做到全文掃描的單位并不多見。同步化，意在說明人事檔案的收集整理應(yīng)與人員變更相呼應(yīng)，及時更新人員的履歷變化，同時做好人事檔案的轉(zhuǎn)遞工作。實際上，由于人事檔案管理人員的非專業(yè)化、職業(yè)素養(yǎng)等原因，導(dǎo)致人事檔案更新滯后、檔案錯亂等現(xiàn)象屢見不鮮，檔案轉(zhuǎn)遞銜接欠妥也是管理手段落后的另一表現(xiàn)。

二、本質(zhì):“吃空餉”所透視的高校人事檔案管理成因

“吃空餉”的主體人員大部分是高學(xué)歷、高職稱人員，這類人員因為各種主客觀原因，寧愿“棄檔”去另外的單位工作，造成這類高層次人才的人事檔案被“束之高閣”，也給人事檔案信息的連續(xù)性和完整性帶來巨大危害。

(一)行政管理的原因

高校雖然是以教育為目的的事業(yè)單位，但仍然不能擺脫行政管理的束縛，就體制內(nèi)的人事管理制度而言，更是給“吃空餉”以機會。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟從某種程度上影響著人事制度，以編制為核心管理要素，利用現(xiàn)有權(quán)力供養(yǎng)著諸多在編不在崗、已故未注銷、已調(diào)出仍發(fā)工資等人員。行政管理的漏洞直接反映出了“職”與“權(quán)”的問題，通過特權(quán)謀取私利，安置家屬，在高校里是較為常見的現(xiàn)象?？梢?，由于權(quán)力的控制，出現(xiàn)部分職位人檔不符或用人不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，這類人群檔案的真實性難以保證，且由于權(quán)力的打壓，導(dǎo)致這種公開的現(xiàn)象很難實現(xiàn)公平的管理。可以說，扭曲的行政效應(yīng)是人事檔案無法依照應(yīng)有的管理體系與管理方法進行操作的原因之一，對高校人事檔案管理帶來了一定的影響。

(二)檔案管理的原因

如前文所述，高校人事檔案處在人事部門與檔案部門的夾縫中，即便由檔案部門保管的檔案，其擁有的也只是保管權(quán)，并無人事任免權(quán)與人事檔案的控制權(quán)，換言之，高校檔案館僅是檔案的一個儲藏庫，即使發(fā)現(xiàn)問題，也不主動提出或是提出后不受重視。高校中類似于圖書館與檔案館這類被人視為以保管為主的單位，其管理職能和管理理念相對保守。然而，這并不能說明現(xiàn)存人事檔案的問題與檔案館的管理毫無關(guān)系，相反，作為檔案保管單位應(yīng)思考如何在這樣的環(huán)境下做好檔案管理工作。長期以來，檔案管理被動封閉、管理手段落后，高校檔案館服務(wù)于本校，人事檔案如無需要便很少被人關(guān)注，上述客觀原因為高校檔案工作者的主觀懶惰帶來了貌似“合理”的理由，就其所管理的人事檔案而言，信息不完整、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、更新滯后、用檔手續(xù)繁瑣，致使對于個人而言原本極其重要的檔案被當(dāng)事人所忽視，“棄檔”、“重復(fù)檔”的現(xiàn)象隨之發(fā)生。

(三)人的意識的原因

人事檔案的相關(guān)方有三個主體，即負(fù)責(zé)人事任免的行政主體，負(fù)責(zé)人事檔案保管的管理主體，人事檔案的當(dāng)事人。首先，作為人事任免的行政主體，其關(guān)注的重點在于個人的能力或者其背后的關(guān)系，檔案僅是作為其參考的一項材料，對于檔案的齊全完整、是否統(tǒng)一、如何保管并不十分關(guān)心。其次，作為檔案管理主體的檔案部門重復(fù)著機械性的工作，負(fù)責(zé)按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、管理方法對已歸檔的人事檔案進行分類保管，有人需要時便找出相應(yīng)案卷為其服務(wù)，忽視其管理與服務(wù)的后期效果。再次，作為人事檔案的當(dāng)事人，幾乎沒有查閱個人檔案的權(quán)力與機會，長此以往，“檔案無用”的思想成為其棄檔的主要原因。檔案意識的薄弱是導(dǎo)致人事檔案弄虛作假、失真失效的主要原因，只有從根本上樹立檔案意識，才能有效控制人事檔案引發(fā)的不良影響。

(四)社會需求的原因

市場經(jīng)濟體制下，各單位對于人才的需求與日俱增，導(dǎo)致了人才的大量流動。高校作為人才的輸出地，同時也聚集了大量的人力資源，成為人才流動的中心，對流動人員人事檔案的管理也提出了新的要求。當(dāng)原單位不能滿足個人需求時，個人的發(fā)展受到了限制便會選擇離開，此時原單位若以扣留檔案為由進行阻止，個人將會采取“棄檔”的方式，到了新單位重新建立檔案，也就是所謂的“重復(fù)檔”，這種做法對人事檔案管理帶來了一定的阻礙，無法保證個人檔案信息的連續(xù)性［3］。對于編制外合同制人員的檔案，大多放在人才流動中心，由于保管單位只負(fù)責(zé)保管，用人單位則重視人才的管理，靜態(tài)的管理導(dǎo)致這部分檔案信息不完整、檔案信息更新不及時，在人才流動的過程中，更是會出現(xiàn)部分檔案丟失等現(xiàn)象［4］。合同聘用是近幾年高校用人的普遍趨勢，對于人事檔案應(yīng)如何對接應(yīng)給予高度的重視。

三、規(guī)劃:“吃空餉”所引發(fā)的高校人事檔案管理對策

(一)加強各部門間的溝通

通過從現(xiàn)象到本質(zhì)的分析可以發(fā)現(xiàn)，高校人事檔案管理存在的問題并非某一部門可以獨自解決，其中包括行政層、管理層、基層工作人員的共同作用，也包括不同用人單位之間的檔案轉(zhuǎn)遞與協(xié)調(diào)，同時還包括三大主體間的檔案利用。因此，加強機構(gòu)內(nèi)部各職能部門的溝通、加強用人單位與人才中心的溝通、加強不同用人單位之間的溝通是非常必要的。那么，對于不同主體、不同部門之間應(yīng)如何進行有效溝通與實際操作呢?首先，協(xié)調(diào)同一機構(gòu)不同部門的用人機制與人事檔案管理機制，對用人計劃進行宏觀規(guī)劃、微觀管理，統(tǒng)一人才入口，與此同時，做好新進人才檔案資料的完整歸檔。其次，協(xié)調(diào)不同用人單位之間的人事檔案的轉(zhuǎn)遞，及時更新、補充人事檔案資料，保證每份人事檔案的連續(xù)性。再次，協(xié)調(diào)單位與人才中心的關(guān)系，在合同制聘用的趨勢下，做好流動人才檔案的妥善管理，確保人事檔案真實可靠、齊全完整。

(二)完善制度體系化建設(shè)

事實上，雖然沒有獨立的高校人事檔案管理相關(guān)規(guī)范制度，如前所述的相關(guān)規(guī)章制度以及管理辦法，也只是從宏觀上對高校人事檔案管理做了詳細(xì)的說明，但是不同高校除遵循人事檔案管理相關(guān)制度外，可結(jié)合各高校自身的特性，制定相應(yīng)的高校人事檔案管理規(guī)章制度。除此之外，制定有關(guān)人事檔案借閱利用、登記、保密等相關(guān)工作制度也可對推行高校人事檔案的管理起到一定的科學(xué)指導(dǎo)作用。總而言之，完善高校人事檔案制度體系應(yīng)從執(zhí)行力、監(jiān)管與誠信三個方面入手。即使有了完備的操作規(guī)劃卻仍然難以發(fā)揮人事檔案應(yīng)有的作用，且出現(xiàn)諸多管理漏洞，原因在于缺少執(zhí)行力方面的規(guī)章制度。因此，應(yīng)考慮不同職能部門、不同主體的責(zé)任與義務(wù)，對責(zé)任的劃分與獎懲應(yīng)做好合理的規(guī)劃。另外，人事檔案工作的監(jiān)管可以說是最為薄弱的環(huán)節(jié)，從用人到對其檔案的管理處于非完全透明的狀態(tài)，若非有特殊情況發(fā)生，人事檔案的諸多問題始終不受重視。鑒于檔案的重要性以及人事檔案的特殊性，誠信立檔、管檔、用檔是人事檔案管理的必要前提，也只有做到每一步驟的誠實守信才能從真正意義上保證一個人一生的檔案材料的真實可信性。

(三)應(yīng)用現(xiàn)代化技術(shù)手段

相對于高校其他行政管理、教學(xué)管理、教育管理而言，人事檔案管理始終處于劣勢地位，其受用范圍不過是高校內(nèi)部，若是將大量的資金投入到信息化建設(shè)中，又是否會造成一種資源浪費呢?因此，人事檔案的信息化管理需要辯證看待，一方面，建立數(shù)字化的管理平臺、統(tǒng)一人事檔案數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)勢在必行，高校應(yīng)該改變傳統(tǒng)的人事檔案管理辦法，運用計算機網(wǎng)絡(luò)及安全手段，使人事檔案信息電子化，真實、有效、快捷地服務(wù)于高校的人事管理工作，促進高校各項工作的和諧發(fā)展［5］。另一方面，也要合理優(yōu)化資源，通過與其他部門共建共享硬件資源以節(jié)省信息化所需的經(jīng)費，同時利用網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢，建立人事檔案信息庫，這不僅有利于資源的合理優(yōu)化與分配，更提高了人事檔案在管理、轉(zhuǎn)遞、更新、銷毀等各項工作的效率，在可控制范圍內(nèi)實現(xiàn)資源共享。

(四)轉(zhuǎn)變檔案意識和觀念

一方面，隨著現(xiàn)代社會的快節(jié)奏步伐和人才流動的加劇，需要轉(zhuǎn)變觀念，改變以往“人檔捆綁”的用人機制，建立社會機構(gòu)管理流動人員檔案，使人事檔案信息發(fā)揮最大利用價值。另一方面，傳統(tǒng)模式下的人事檔案得不到應(yīng)有的重視與利用，各主體需增強對人事檔案的意識與觀念，加強人事檔案的重視程度，加強人事檔案的管理與利用，發(fā)揮其應(yīng)有的價值。可以通過教育培訓(xùn)等方式，提高當(dāng)事人對自身檔案的保護與維權(quán)意識;培養(yǎng)人事檔案管理主體掌握各方面操作技能的本領(lǐng)，熟知高校人員的分配和變化情況，做好人事檔案保管工作;提高行政主體對人事檔案的重視程度，宏觀規(guī)劃并管理高校人事檔案。

以河北省為例，通過“吃空餉”專項治理，暴露出高校的人事檔案管理體制比較落后，造成歷史問題堆積、人事檔案成為“廢紙”等困境，給高校組織人事工作帶來巨大阻力。關(guān)于高校人事檔案管理的系統(tǒng)研究還是很薄弱的，其理論的探討還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實踐的要求。隨著檔案事業(yè)發(fā)展的要求和高校人事檔案在實際工作中的弊端顯現(xiàn)，加強對高校人事檔案管理體制改革勢在必行，只有改革才能使高校流動人員的人事檔案“起死回生”，使人事檔案信息在社會各項工作中發(fā)揮更大的作用。

［1］動真碰硬收實效 建章立制防回潮［EB/OL］．［2014－10－06］．http://paper．people．com．cn/rmrb/ html/2014－10/06/nw．D110000renmrb_20141006_2－01．htm．

［2］中華人民共和國教育部，國家檔案局．第27 號令:高等學(xué)校檔案管理辦法［EB/OL］．［2015－02－20］．http://www．moe．gov．cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_2431/200809/39043．html．

［3］中共中央組織部，國家檔案局．干部檔案工作條例［EB/OL］．［2015－03－02］．http://www．ntda．gov．cn/wjzxqw/W1030003012．htm

［4］趙咪咪，張麗媛．人才流動環(huán)境下高校人事檔案信息化管理之我見［J］．人力資源管理，2013(7):209．

［5］羅俊．編外合同制用人對高校人事檔案管理的影響［J］．蘭臺世界，2013，7(中):70－71．

［6］武志芳．論高校人事檔案管理面臨的新問題與改革路徑［J］．中國行政管理，2013(6):99－102．