省級地方財政支持社會救助現(xiàn)狀論析
——以河南省為例*

□ 尹曙光

（河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開封 475001）

省級地方財政支持社會救助現(xiàn)狀論析
——以河南省為例*

□ 尹曙光

（河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開封 475001）

社會救助制度的作用是解除困難群體的生存危機，是人們最后的安全網(wǎng)和保障線。它不僅體現(xiàn)著政府的公共責(zé)任和社會的道德良心，占據(jù)優(yōu)先基礎(chǔ)性地位，而且需要國家財政提供相應(yīng)的制度安排。文章以河南省為例，對省級地方財政對社會救助支持的地位、財政政策的支持、財政資金的支持以及對補充社會救助的支持現(xiàn)狀進行解讀，以期梳理兩者之間的關(guān)聯(lián)度，為理順省級財政對社會救助的支持消除障礙。

省級財政；社會救助；財政支持

社會救助制度在現(xiàn)代社會保障體系中發(fā)揮著十分重要的保障作用，對受保障對象來說，它是最基本更是最后的安全網(wǎng)和保障線。自21世紀(jì)以來，河南省社會救助制度有了很大發(fā)展。然而根據(jù)該省的實際情況來看，其社會救助能力仍然不能完全滿足省內(nèi)各地區(qū)保障對象的需要；河南省的城鄉(xiāng)社會救助制度與其他發(fā)達省份的救助水平相比，仍然有相當(dāng)大的差距。由于社會救助的資金主要來源于財政，因此，河南省的社會救助制度需要進一步的改革和完善離不開財政的大力支持。本文主要圍繞省級地方財政在社會救助中的地位、對社會救助在財政政策支持、財政資金的支持以及財政對其它補充救助項目的支持。

一 省級地方財政在社會救助中的重要地位

社會救助是國家和社會對由于受各種因素的影響導(dǎo)致難以維持最低生活水平的公民提供接濟和服務(wù)。社會救助在我國被視為政府的當(dāng)然責(zé)任或義務(wù)，因此公共財政在社會救助資金的籌集和監(jiān)管方面，占有不可替代的主導(dǎo)地位，社會救助資金籌資和監(jiān)管也是公共財政活動的重要方面，而省級財政尤為重要。近年來河南省財政廳重視社會救助工作，逐年增加社會救助資金方面的支出。2012年，河南省財政廳共撥付了981315余萬元用于社會救助工作（見表1），保障了那些處于生活最底線的群眾的生活需要。

1、提供救助資金。社會救助活動的開展，其豐厚、穩(wěn)定的資金基礎(chǔ)是首要條件。就河南省來說，政府財政支持一直是該省社會救助工作開展關(guān)鍵。特別是從地方救助資金籌集方面來看，省級地方財政撥款是市縣級社會救助資金主要籌集渠道。改革開放以來，河南省財政廳及各級政府在社會救助工作中投入的款物總量日益增加，也為各項救助政策的實施提供了重要的財力支撐。

2、財政轉(zhuǎn)移支付。由于受我國分稅制改革的影響，財力主要集中在上級財政部門。省級財政收入相對較高，縣鄉(xiāng)財政稍微困難，從而導(dǎo)致地區(qū)間的政府財力均衡化程度比較低。根據(jù)此種情況，河南省針對社會救助工作實施省、市、縣（區(qū)）救助資金梯次轉(zhuǎn)移支付的管理結(jié)構(gòu)，即河南省級財政廳不斷向市縣級轉(zhuǎn)移部分救助資金，從而彌補市縣級財政支付能力不足的問題，以此保證河南省各地方的社會救助政策能貫徹落實。

二 社會救助財政政策支持現(xiàn)狀

（一）教育培訓(xùn)救助

2012年河南省民政廳和財政廳通過雨露計劃培訓(xùn)20．3萬人，培訓(xùn)貧困農(nóng)民使其掌握一技之長。整個培訓(xùn)救助活動中，河南省共投入9000萬元，并且通過貼息，扶持265個龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社，輻射帶動300個貧困村、39．65萬貧困人口脫貧。同時通過科技扶貧、到戶項目財政資金投入等渠道，使20多萬人直接受益，戶均增收6000元以上［1］。

（二）城鄉(xiāng)醫(yī)療救助

2012年，河南省財政廳為落實《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”期間深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃暨實施方案的通知》［2］，聯(lián)合民政部等深入貫徹《關(guān)于開展重特大疾病醫(yī)療救助試點工作的意見》精神，逐年提高城鄉(xiāng)醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)，以此來促進城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的建設(shè)和完善，同時認真探索建立重特大疾病保障機制，認真解決城鄉(xiāng)困難群眾患重特大疾病無錢醫(yī)治的問題。

（三）農(nóng)村扶貧開發(fā)

河南省農(nóng)村扶貧實施辦法是該省民政廳和財政廳等單位通過資金、技術(shù)輸入等方式對具有相應(yīng)的生產(chǎn)經(jīng)營能力的農(nóng)村貧困戶和貧困地區(qū)進行支持和幫助，從而改變該地區(qū)貧困面貌的一項新型社會救助制度。扶貧是采用救濟和扶助生產(chǎn)相結(jié)合的方式來使貧困地區(qū)最終脫貧，農(nóng)村扶貧的主要對象包括貧困地區(qū)和貧困戶?！?012年，河南省省級專項財政投入資金43634萬元，比2011年翻了一番。河南省始終堅持把扶貧開發(fā)與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相結(jié)合，并建設(shè)搬遷扶貧安置社區(qū)（新村）97個，對1085個貧困村實施整村推進扶貧開發(fā)”［3］。

（四）健全城鄉(xiāng)臨時救助制度

2011年河南省民政廳聯(lián)合河南省財政廳建立健全城鄉(xiāng)困難群眾臨時救助制度，進一步完善城鄉(xiāng)社會救助體系，努力解決城市和農(nóng)村困難群眾的突發(fā)性、臨時性生活困難。為更好地開展和管理臨時救助工作，河南省財政廳要求各地區(qū)財政機構(gòu)要加強對臨時救助資金的使用、管理和監(jiān)督，并規(guī)定臨時救助資金應(yīng)納入社會保障基金財政專戶，并進行分帳核算；救助資金進行專項管理，?？顚Ｓ?，年度結(jié)余資金轉(zhuǎn)下年使用，不得平衡預(yù)算或挪作他用等，以此來確保河南省各項社會救助政策落到實處，使該省各地區(qū)困難群眾的基本生活得到有效保障。

三 社會救助財政資金支持現(xiàn)狀

（一）提高城鄉(xiāng)低保和五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、加快資金撥付進度

河南省財政廳為了適應(yīng)物價上漲帶來的影響，保障收入低的民眾的生活，于2012年協(xié)助河南省民政廳，適當(dāng)提高該省城鄉(xiāng)低保和五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。并同時做好各項救助資金的預(yù)算編制工作，切實將各項救助資金提前足額列入預(yù)算，以此確保救助資金按時足額發(fā)放。在實施過程中各地區(qū)財政部門不斷加快資金撥付進度，避免因為財政資金不到位而影響救助金的發(fā)放。據(jù)相關(guān)文件顯示，從2012年1月起，河南省城鄉(xiāng)低保月最低補助水平分別提高20元和15元，其中城鎮(zhèn)低保對象人均月補助水平由2011年的160元提高到不低于180元，農(nóng)村低保對象人均月補助水平由2011年的72元提高到不低于87元［4］。城鄉(xiāng)低保新增加補助部分資金，全部由財政廳和各級財政機構(gòu)負擔(dān)?！案鞯剞r(nóng)村五保對象集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由2011年的每人每年不低于2240元提高到每人每年不低于2480元，分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由2011年的每人每年不低于1320元提高到每人每年不低于1500元。提高標(biāo)準(zhǔn)部分省財政補助50%”。因此，2012年全省財政用于與人民群眾日常生活密切相關(guān)的民生支出資金為2815億元，占河南省總財政支出的66．3%，其中用于“十項重點民生工程”的資金超過700億元。因此2012年河南省城鄉(xiāng)低保補助標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)撫對象、困難群眾保障標(biāo)準(zhǔn)得到大幅度的提高，社會救助保障面得到擴大，基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保。

（二）完善城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度

河南省城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度（以下簡稱“城鎮(zhèn)低保”）1993年開始試點。經(jīng)過近幾年的大力發(fā)展，城鎮(zhèn)低保制度已基本確立。雖然制度本身以及制度在實施中還有這樣或那樣的問題，但城鎮(zhèn)低保仍是河南省當(dāng)今社會救助制度的主體。城鎮(zhèn)低保的對象主要包括共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的非農(nóng)業(yè)戶口的城鎮(zhèn)居民。資料顯示，截至2011年底，河南省城鎮(zhèn)居民達到4255萬人、141．9萬戶城鎮(zhèn)家庭得到了最低生活保障。從覆蓋面的角度來看，也基本達到了“應(yīng)保盡?！钡膰乙髽?biāo)準(zhǔn)［6］。

（三）擴大農(nóng)村扶貧開發(fā)資金投入

目前河南省農(nóng)村特困戶救助制度已經(jīng)初步建立，此制度主要包括部分地方正在試點的農(nóng)村居民最低生活保障制度和農(nóng)村特困戶救助制度。河南省政府2005年向各地下發(fā)了《關(guān)于進一步完善農(nóng)村特困戶救助制度的意見》，該文件對河南省農(nóng)村特困戶救助制度進行了多項修改，并于該年8月1日起正式施行新政策的規(guī)定?！兑庖姟诽岢隽耸罐r(nóng)村特困戶救助工作更加規(guī)范化、制度化的要求。河南省農(nóng)村特困戶救助制度的保障對象主要包括農(nóng)村因病因殘喪失勞動力、鰥寡孤獨，或者因災(zāi)害等造成家庭生活常年困難的農(nóng)戶。截至2012年底，河南省共投入各類扶貧開發(fā)資金60多億元，并通過扶貧信貸貼息，引導(dǎo)金融部門投入扶貧項目資金34億元，幫助全省113萬農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

四 省級地方財政對其它補充社會救助項目的支持

補充社會救助是對我國特困群體的一種短期的或者專門的救助項目。它主要包括災(zāi)害救助和醫(yī)療救助。

（一）災(zāi)害救助

災(zāi)害救助工作所包含的內(nèi)容十分廣泛，但災(zāi)害救助最關(guān)鍵的是對災(zāi)民的吃穿住醫(yī)及恢復(fù)生產(chǎn)等方面的救助。2012年河南省政府辦公廳印發(fā)《河南省自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，專門規(guī)范全省突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急救助行為，合理配置救災(zāi)資源，迅速處置突發(fā)自然災(zāi)害事件，保障災(zāi)區(qū)人民群眾的基本生活。2011年，河南省各級政府救災(zāi)資金支出共計42181萬元。

（二）醫(yī)療救助

從2002年開始，河南省民政廳、衛(wèi)生廳、財政廳開始著手分農(nóng)村和城市兩塊建立醫(yī)療救助制度，目前該制度還在進一步的完善當(dāng)中。

城市醫(yī)療救助。城市醫(yī)療救助的救助對象主要包括城市“三無”人員、低保對象和患大病而造成生活貧困難以維持基本生活的家庭。2005年，河南省39個試點縣（市、區(qū)）開始開展城市醫(yī)療救助試點工作。2006年開始全面建立城市醫(yī)療救助制度，目前該制度也在不斷的建設(shè)和完善當(dāng)中。

農(nóng)村醫(yī)療救助。河南省為了貫徹和落實《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”期間深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃暨實施方案的通知》（國發(fā)〔2012〕11號）精神，協(xié)助民政廳和衛(wèi)生廳完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，策劃建立重特大疾病保障機制，緩解城鄉(xiāng)患重特大疾病的困難群眾無錢醫(yī)治的問題，河南省于2012年擴大農(nóng)村困難群眾重特大疾病醫(yī)療救助試點工作。大病醫(yī)療救助所需資金從各級籌集的醫(yī)療救助資金中解決。財政廳幫助各試點地區(qū)加大醫(yī)療救助資金投入，省級財政在分配醫(yī)療救助資金時，對開展大病醫(yī)療救助的試點地區(qū)給予適當(dāng)傾斜。由于河南省屬于農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口相對較多，因此長期以來河南省對農(nóng)村醫(yī)療救助的支持力度遠遠大于城市。

縱觀以河南省為代表的省級財政對社會救助的支持境況來看，仍然存在省級財政對社會救助的補貼缺乏常態(tài)化，各級財政財權(quán)、事權(quán)劃分不明確；省級地方財政對社會救助的支出結(jié)構(gòu)和支出額度不夠合理，財政支出呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元化格局，財政支出額度較低；社會救助財政支持的監(jiān)督制約機制不健全，社會救助制度的法律法規(guī)不夠完善等。

［1］李卉．河南社會保障體系的發(fā)展現(xiàn)狀及對策分析［J］．安陽工學(xué)院學(xué)報，2012，（1）．

［2］白偉光．當(dāng)前救助管理工作中存在的突出問題及改進意見［J］．中國民政，2013，（2）．

［3］龔文海．農(nóng)村計劃生育社會保障制度創(chuàng)新的思考——基于河南省的調(diào)查，南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報，2009，（1）．

［4］劉暢．加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的分析與對策——以鄭州市為例［J］．湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)學(xué)報，2013，（2）．

F812．7

A

1008－4614－（2015）02－0031－03

* ［基金項目］本文系河南大學(xué)研究生科研創(chuàng)新專項資助項目——河南省社會保障財政政策支持體系優(yōu)化研究（Y1327098）的階段性成果。

2015－3－24

尹曙光（1988—），女，河南臨穎人，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生。