地鐵大規(guī)模發(fā)展階段的資金平衡問(wèn)題研究

佘才高 朱 斌 賀紅軍 湯 薇

(1.南京地鐵集團(tuán)有限公司 南京 210008； 2.東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 南京 210096)

地鐵大規(guī)模發(fā)展階段的資金平衡問(wèn)題研究

佘才高1朱 斌1賀紅軍1湯 薇2

(1.南京地鐵集團(tuán)有限公司 南京 210008； 2.東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 南京 210096)

在目前地鐵的大規(guī)模發(fā)展階段，地鐵公司迫切需要解決的是巨大建設(shè)資金來(lái)源、運(yùn)營(yíng)資金平衡等問(wèn)題。通過(guò)分析軌道交通項(xiàng)目及地鐵企業(yè)發(fā)展的規(guī)律，提出具體建議：該階段資金平衡的思路應(yīng)從項(xiàng)目和公司兩個(gè)層面考慮，科學(xué)設(shè)計(jì)政府補(bǔ)償方案，使地鐵收益最大化，明確地鐵投資責(zé)任。對(duì)南京地鐵案例進(jìn)行剖析，歸納出南京地鐵大規(guī)模發(fā)展階段資金平衡的模式，最后提出地鐵可持續(xù)發(fā)展應(yīng)從更高層系統(tǒng)優(yōu)化的觀點(diǎn)。

城市軌道交通；大規(guī)模發(fā)展階段；資金平衡

1 研究背景

2013年末，中國(guó)累計(jì)有19個(gè)城市建成投運(yùn)城軌線路87條，運(yùn)營(yíng)里程2 539 km。2013年實(shí)際新增2個(gè)運(yùn)營(yíng)城市、16條運(yùn)營(yíng)線路、395 km運(yùn)營(yíng)里程。未來(lái)10年，中國(guó)軌道交通市場(chǎng)將建7 395 km地鐵線，總價(jià)值達(dá) 3萬(wàn)8 000億元，截至2020年，中國(guó)將有33個(gè)城市配有177條地鐵線[1]。

從地鐵發(fā)展逐步成熟的一些城市的實(shí)踐來(lái)看，地鐵公司發(fā)展的各階段特點(diǎn)和面臨的問(wèn)題都不同。地鐵公司進(jìn)入大規(guī)模發(fā)展階段的資金平衡，是多項(xiàng)目建設(shè)和多線路運(yùn)營(yíng)的公司層的資金平衡問(wèn)題；同時(shí)，隨著城市地鐵的發(fā)展，建設(shè)線路具有從SOD(客流導(dǎo)向發(fā)展)向TOD(交通引導(dǎo)發(fā)展)[8]變化的趨勢(shì)，這對(duì)地鐵項(xiàng)目本身以及地鐵公司的資金平衡將產(chǎn)生巨大的影響。

本文研究地鐵項(xiàng)目資金平衡和地鐵公司發(fā)展的一般規(guī)律，以南京地鐵為例，研究地鐵公司在其快速成長(zhǎng)期，即多條線路同時(shí)建設(shè)和多條線路同時(shí)運(yùn)營(yíng)時(shí)期的資金平衡問(wèn)題。

2 地鐵項(xiàng)目和地鐵公司發(fā)展的一般規(guī)律

解決地鐵項(xiàng)目和地鐵公司的資金平衡問(wèn)題，首先要從其一般規(guī)律的研究出發(fā)。

2.1 地鐵項(xiàng)目的外溢收益

地鐵項(xiàng)目有關(guān)的收益和成本結(jié)構(gòu)如圖1所示[7]。

收益包括直接收益和外溢收益：票價(jià)收益Bp；新增資源獲得收益Bz；上蓋物業(yè)增值收益[9]Bw；TOD開(kāi)發(fā)增值[10]收益Btod；財(cái)政稅收增加貢獻(xiàn)Bc；其他經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益Bq。地鐵項(xiàng)目支出包括：運(yùn)營(yíng)成本Cy；土建費(fèi)用Cj；安裝工程費(fèi)用Ca；設(shè)備費(fèi)用Cs；其他建設(shè)費(fèi)用Cq。

(1)

圖1 地鐵項(xiàng)目成本收益結(jié)構(gòu)

平衡準(zhǔn)則：B/C≥1。

式中：B/C——項(xiàng)目的收益成本比；

Bt——項(xiàng)目第t年的收益,(t=0,1,2,…,n)

i——基準(zhǔn)折現(xiàn)率;

Ct——項(xiàng)目第t年的成本,(t=0,1,2,…,n)；

n——項(xiàng)目的壽命年限或計(jì)算年限。

在地鐵項(xiàng)目規(guī)劃和方案論證中，需要通過(guò)系統(tǒng)優(yōu)化，使B/C>1，項(xiàng)目具有可行性。

地鐵票價(jià)的制定非常復(fù)雜，涉及的影響因素有：政府政策、客流量、乘客心理定價(jià)、運(yùn)營(yíng)成本、競(jìng)爭(zhēng)狀況(如常規(guī)公交和出租車(chē)的定價(jià))、居民收入水平、兄弟城市地鐵票價(jià)狀況。鑒于地鐵公益性和福利性特征，世界上大多數(shù)政府對(duì)地鐵票價(jià)都有限制，不可能完全按投資回報(bào)的方式定價(jià)，這就造成了政策性的虧損，需要以其他方式的收入來(lái)彌補(bǔ)。在圖1中，除了票價(jià)收益是直接運(yùn)營(yíng)的收入以外，其他收益都是地鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的外溢收益。

2.2 地鐵公司發(fā)展規(guī)律從北京、上海、廣州、深圳等地鐵發(fā)展歷程以及運(yùn)營(yíng)和資源開(kāi)發(fā)模式來(lái)看，地鐵公司的發(fā)展具有如下特征：

1) 地鐵公司的發(fā)展大致可分為初創(chuàng)期、過(guò)渡期、成長(zhǎng)期、成熟期。不同時(shí)期，地鐵公司的工作重心、資產(chǎn)資源條件、公司人員規(guī)模等不同，適用的管理模式也不一樣。在此過(guò)程中，各城市地鐵均不斷調(diào)整組織架構(gòu)和管理模式。

2) 隨著線路建設(shè)的發(fā)展，地鐵的規(guī)劃和建設(shè)從客流導(dǎo)向(SOD)逐步發(fā)展為交通引導(dǎo)發(fā)展模式(TOD)。SOD先期建設(shè)的線路客流量大，增加線路后的客流量也增加迅速。TOD特點(diǎn)是先有地鐵，后有規(guī)劃建成區(qū)，因此規(guī)劃線路運(yùn)營(yíng)后，初期客流量達(dá)不到設(shè)計(jì)指標(biāo)，對(duì)運(yùn)營(yíng)資金平衡的壓力增加。其客流增加速度與周邊規(guī)劃的科學(xué)性和發(fā)展的速度密切相關(guān)。

各地地鐵在其發(fā)展過(guò)程中，總結(jié)出實(shí)現(xiàn)資金平衡的寶貴經(jīng)驗(yàn)，如：“軌道+物業(yè)”的發(fā)展模式，對(duì)地鐵建設(shè)的反哺；建設(shè)期的資金籌措采用各種項(xiàng)目融資模式；線路網(wǎng)絡(luò)化之后分線路運(yùn)營(yíng)的運(yùn)營(yíng)模式；資源開(kāi)發(fā)整合運(yùn)作，連鎖化、品牌化；物業(yè)開(kāi)發(fā)與資源開(kāi)發(fā)分開(kāi)的專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作；運(yùn)營(yíng)和資源開(kāi)發(fā)組織架構(gòu)。這些經(jīng)驗(yàn)，與各地經(jīng)濟(jì)情況和建設(shè)背景、地鐵公司發(fā)展的周期階段、線路本身的特點(diǎn)等因素密切相關(guān)。

3 資金平衡問(wèn)題與解決思路

地鐵大規(guī)模發(fā)展時(shí)期的資金平衡需要解決2個(gè)層面的平衡：第一層面以項(xiàng)目為平衡主體，主要解決項(xiàng)目資本金到位問(wèn)題、項(xiàng)目建設(shè)融資可行性研究問(wèn)題、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)缺口補(bǔ)償問(wèn)題、項(xiàng)目建設(shè)貸款付息還本問(wèn)題；

第二層面以公司為平衡主體，主要把外部資源的產(chǎn)權(quán)歸屬于地鐵集團(tuán)，實(shí)現(xiàn)資本化融資，重點(diǎn)解決土地和上蓋物業(yè)的產(chǎn)權(quán)歸屬及把相關(guān)資源進(jìn)行權(quán)證化融資的問(wèn)題，使地鐵公司能可持續(xù)運(yùn)作和發(fā)展。

而這2個(gè)層面上2個(gè)主體的資金平衡，均需要政府補(bǔ)貼，彌補(bǔ)項(xiàng)目虧損，實(shí)現(xiàn)公司還本付息。 地鐵項(xiàng)目收支平衡和地鐵公司可持續(xù)發(fā)展的政府補(bǔ)償政策需要論證，按照系統(tǒng)和科學(xué)的原則設(shè)計(jì)的補(bǔ)償政策，才具有合理性。

3.1 政府合理補(bǔ)償?shù)馁Y金平衡政府合理補(bǔ)償?shù)罔F項(xiàng)目的途徑可以分為直接平衡和間接平衡，可以根據(jù)外溢收益的特點(diǎn)，綜合使用。

1) 財(cái)政直接平衡，即政府直接以資金補(bǔ)貼的方式對(duì)地鐵的外部性予以矯正。對(duì)于地鐵的收益外部性，可以通過(guò)制定相關(guān)政策，將地鐵對(duì)沿線各種經(jīng)濟(jì)體的增值收益歸集起來(lái)，統(tǒng)一納入財(cái)政部門(mén)設(shè)立的地鐵專(zhuān)項(xiàng)基金，再以補(bǔ)貼形式轉(zhuǎn)移撥付給地鐵。

2) 財(cái)政間接平衡，將沿線部分資源的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)直接授予地鐵投資者，則不存在交易費(fèi)用問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)地鐵外部效應(yīng)的內(nèi)部化，此即所謂間接轉(zhuǎn)移支付，這在經(jīng)濟(jì)學(xué)中也稱(chēng)為企業(yè)合并。具體來(lái)說(shuō)，可以授予地鐵投資者沿線土地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)、沿線地下空間開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)、其他沿線資源開(kāi)發(fā)權(quán)等。另外，沿線已經(jīng)無(wú)法收回的土地和空間的外溢收益，也可以采用從其房地產(chǎn)商開(kāi)發(fā)收益中收取由于地鐵建設(shè)而產(chǎn)生的增值，這種轉(zhuǎn)移支付，需要進(jìn)行詳細(xì)研究。

3.2 突出的資金問(wèn)題無(wú)論采取哪種組織形式和補(bǔ)償方式，地鐵的大規(guī)?？焖侔l(fā)展時(shí)期，是其資金平衡最困難的時(shí)期，將面臨以下問(wèn)題：

1) 多條線路的建設(shè)需要大規(guī)模的資金量，融資額巨大，帶來(lái)后期還本付息壓力；

2) 城市地鐵發(fā)展到大規(guī)模發(fā)展時(shí)期，由于更多線路具有TOD特點(diǎn)，客流不足造成建成后的運(yùn)營(yíng)虧損嚴(yán)重；

3) 大規(guī)模建成之前的線路運(yùn)營(yíng)達(dá)到一定期限，線路和車(chē)輛的維修更新需要大量資金；

4) 多條線路運(yùn)營(yíng)，需要大規(guī)模有經(jīng)驗(yàn)的人力資源，由于多城市地鐵建設(shè)運(yùn)營(yíng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)人力資源的流動(dòng)和工資水平的提高，造成地鐵運(yùn)營(yíng)成本加大。

如果以上問(wèn)題得不到合理的解決，并且如果該時(shí)期之前的線路還遺留了很多不能平衡的資金問(wèn)題，將對(duì)地鐵未來(lái)發(fā)展非常不利，無(wú)法可持續(xù)。

3.3 解決資金平衡問(wèn)題的建議根據(jù)地鐵項(xiàng)目成本收益的結(jié)構(gòu)，以及資金平衡原理，要解決大規(guī)模發(fā)展階段的資金平衡問(wèn)題，建議從以下幾方面入手。

1) 認(rèn)識(shí)地鐵項(xiàng)目的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性特點(diǎn)，科學(xué)設(shè)計(jì)地鐵項(xiàng)目政策補(bǔ)償方案。無(wú)論采用直接平衡或間接平衡，項(xiàng)目的補(bǔ)償措施必須到位，否則將增加項(xiàng)目融資成本，未來(lái)形成還本付息的困難。在此問(wèn)題上，國(guó)家已經(jīng)規(guī)定資本金必須超過(guò)投資額的25%，從而避免還本付息問(wèn)題。各城市在大規(guī)模建設(shè)地鐵問(wèn)題上，要考慮量力而行，選擇正確的建設(shè)時(shí)序。

2) 城市、地鐵、上蓋物業(yè)和TOD的立體空間協(xié)同規(guī)劃，使地鐵建設(shè)帶來(lái)的收益最大化。采用TOD交通引導(dǎo)規(guī)劃，將城市發(fā)展與地鐵發(fā)展同步化，相互促進(jìn)發(fā)展。對(duì)原城市規(guī)劃和土地使用規(guī)劃進(jìn)行必要的修改和優(yōu)化。特別是地鐵沿線的偏遠(yuǎn)土地，要綜合利用，實(shí)現(xiàn)商業(yè)、住宅和公共設(shè)施多功能開(kāi)發(fā)，并對(duì)地下空間的利用進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃并立法規(guī)范。

3) 堅(jiān)持投資體制改革提出的“誰(shuí)投資，誰(shuí)決策，誰(shuí)受益，誰(shuí)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”原則，明確投資責(zé)任。地鐵建設(shè)帶來(lái)周邊商業(yè)和房地產(chǎn)的發(fā)展，是地鐵收益的外溢。按照這一原則，受益的區(qū)縣承擔(dān)相關(guān)建設(shè)資金，是非常合理的，也為市一級(jí)財(cái)政減輕壓力。

4 南京地鐵的資金平衡模式

根據(jù)南京軌道交通線網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃，在十二五期間，南京新建8條軌道交通線路，工程概(估)算總投資1 289億元，已有線路的還本付息問(wèn)題也需要予以重視。建立有效可持續(xù)發(fā)展的融資償債機(jī)制成為地鐵籌資工作最為關(guān)鍵的工作。

目前南京地鐵已逐步形成開(kāi)發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)銜接，通過(guò)政府補(bǔ)償達(dá)到收支平衡的可持續(xù)發(fā)展模式，如圖2所示。

圖2 南京地鐵收支平衡滾動(dòng)發(fā)展模式

4.1 原理與特點(diǎn)

1) 由于地鐵網(wǎng)絡(luò)形成，交叉的客流和站點(diǎn)成為無(wú)法分割的資源，從測(cè)算角度看，也無(wú)法進(jìn)行各線路的分解。因此，地鐵的運(yùn)營(yíng)和資源開(kāi)發(fā)，應(yīng)該是在公司網(wǎng)絡(luò)層面的平衡。而項(xiàng)目資金平衡的缺口，也需要整個(gè)網(wǎng)絡(luò)總體測(cè)算。

2) 對(duì)政府補(bǔ)償而言，采用地鐵網(wǎng)絡(luò)測(cè)算資金平衡；但對(duì)地鐵集團(tuán)內(nèi)部而言，各線路的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用和資源開(kāi)發(fā)收益可分別測(cè)算，實(shí)施目標(biāo)考核。

3) 在運(yùn)營(yíng)期考慮運(yùn)營(yíng)和資源經(jīng)營(yíng)平衡，是因?yàn)樵摬糠质杖氤杀九c發(fā)生時(shí)長(zhǎng)和客流密切相關(guān)，在測(cè)算和歸并時(shí)，結(jié)構(gòu)一致。

4) 將TOD的土地和物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)與建設(shè)資金平衡，是考慮到這兩部分測(cè)算的發(fā)生時(shí)間和測(cè)算都是短期的，其與運(yùn)營(yíng)和客流的相關(guān)性較小。

4.2 建設(shè)期平衡

建設(shè)期的平衡問(wèn)題是政府資本金投入不足部分采用TOD的土地和綜合物業(yè)開(kāi)發(fā)補(bǔ)償，與建設(shè)成本和融資的還本付息相平衡。建設(shè)期關(guān)鍵問(wèn)題如下：

1) 資本金到位。根據(jù)地鐵對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)，可將貢獻(xiàn)部分作為資本金來(lái)源。

2) 外部收益內(nèi)部化補(bǔ)償?shù)轿?。物業(yè)開(kāi)發(fā)的土地收儲(chǔ)、拆遷和出讓需要及時(shí)。地鐵規(guī)劃概念引領(lǐng)沿線土地和物業(yè)提前開(kāi)發(fā)，獲得資金用于地鐵線路建設(shè)投入，減少建設(shè)期貸款，降低資金成本，減輕財(cái)政資本金壓力。

3) 降低造價(jià)。通過(guò)設(shè)備國(guó)產(chǎn)化，優(yōu)化地面地下的設(shè)計(jì)和路由等降低造價(jià)。

4) 將土地與物業(yè)開(kāi)發(fā)發(fā)展為綜合開(kāi)發(fā)，增加收益。充分利用地鐵站點(diǎn)的廊道效應(yīng)，優(yōu)化規(guī)劃和設(shè)計(jì)，有效利用地下空間，增加收益。

目前南京地鐵新線的投融資采用市區(qū)共建模式，具體工作由地鐵集團(tuán)和地方區(qū)政府組建的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。原則上按照途經(jīng)各區(qū)站點(diǎn)數(shù)比例確定各區(qū)應(yīng)承擔(dān)的出資額，并由受益區(qū)承擔(dān)相應(yīng)的建設(shè)及還本付息資金，形成利益各方共同參與的多元化投資主體，明確約定投資參與各方的責(zé)任、義務(wù)。市區(qū)共建模式，完全符合“誰(shuí)投資，誰(shuí)決策，誰(shuí)受益，誰(shuí)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則。

4.3 運(yùn)營(yíng)期平衡

運(yùn)營(yíng)期資金平衡主要通過(guò)地鐵運(yùn)營(yíng)和地鐵資源開(kāi)發(fā)優(yōu)化運(yùn)作來(lái)實(shí)現(xiàn)。地鐵運(yùn)營(yíng)按成本核算，地鐵資源開(kāi)發(fā)按利潤(rùn)核算，不能平衡部分，通過(guò)成本規(guī)制審核進(jìn)行運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。運(yùn)營(yíng)期關(guān)鍵問(wèn)題如下：

1) 合理降低運(yùn)營(yíng)成本。與運(yùn)營(yíng)服務(wù)和質(zhì)量相關(guān)的直接成本必須嚴(yán)格按照定額實(shí)施，不允許盲目壓縮。

2) 提高運(yùn)營(yíng)收入。通過(guò)城市綜合交通整合優(yōu)化與其他公交的接駁，提高服務(wù)質(zhì)量，改善運(yùn)營(yíng)模式，有效增加客流。

3) 提高資源開(kāi)發(fā)收入。通過(guò)整合資源和專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作，改善開(kāi)發(fā)管理模式，有效提高經(jīng)營(yíng)收益。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上，在未來(lái)的地鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中，城市地鐵大規(guī)模發(fā)展仍然可能存在的風(fēng)險(xiǎn)有：建設(shè)資金過(guò)大、公司融資成本增加、資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)；運(yùn)營(yíng)方面成本過(guò)于優(yōu)化帶來(lái)安全和持續(xù)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；地鐵經(jīng)營(yíng)專(zhuān)業(yè)人力資源流失方面的風(fēng)險(xiǎn)。

軌道交通項(xiàng)目投資是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)問(wèn)題，涉及城市經(jīng)營(yíng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共管理、公共財(cái)政等多領(lǐng)域。目前的研究和實(shí)踐很多局限在某些領(lǐng)域或者實(shí)現(xiàn)了幾個(gè)領(lǐng)域的交叉，但是對(duì)地鐵項(xiàng)目投資、規(guī)劃、融資等問(wèn)題的研究和解決還缺乏一個(gè)綜合集成的平臺(tái)，難以系統(tǒng)地解決軌道交通項(xiàng)目的投融資問(wèn)題。需要把它放在更高一層的大系統(tǒng)中進(jìn)一步優(yōu)化和設(shè)計(jì)，如城市綜合交通整合、城市財(cái)政合理分配、城市基礎(chǔ)設(shè)施投資決策機(jī)制等。

[1] 前瞻產(chǎn)業(yè)研究院，2014—2018年中國(guó)城市軌道交通行業(yè)市場(chǎng)前瞻與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報(bào)告[R].北京，2014.

(編輯：曹雪明)

She Caigao1Zhu Bin1He Hongjun1Tang Wei2

(1.Nanjing Metro Co., Ltd., Nanjing 210008; 2.School of Economics & Management, Southeast University, Nanjing 210008)

With the rapid development of urban rail transit in China, many cities will enter the large-scale development period. How to solve the large-scale construction capital source and keep operation capital balanced during the period becomes an urgent and important issue. In this article, through analysis on the rail transit project and the metro enterprises development rules, we put forward the financing equilibrium solution which includes consideration from the project side and the company side, give concrete proposals including scientific government compensation scheme designed to maximize the metro profit and make investment responsibility clear. After the case study of Nanjing metro, the capital balance mode of Nanjing metro in large-scale development period is summarized. At last, the viewpoint of metro sustainable development from higher-level system optimization is put forward.

urban rail transit; rapid development stage; capital balance

余才高,男，董事長(zhǎng)，東南大學(xué)兼職教授，研究員級(jí)高級(jí)工程師，隧橋結(jié)構(gòu)工程研究方向，she_cg@njmetro.com.cn前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策法規(guī)約束下，地鐵項(xiàng)目如何實(shí)現(xiàn)資金平衡和可持續(xù)發(fā)展的實(shí)踐嘗試很多。北京、上海、廣州、深圳、南京等城市，在借鑒香港地鐵以及國(guó)外地鐵的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，逐步形成自己的發(fā)展模式。

U231；F223

A