建筑業(yè)農(nóng)民工為何屢被欠薪、工傷所難

木刀

改革開(kāi)放以來(lái),建筑業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)之一，肩負(fù)著國(guó)家基本建設(shè)的重任。建筑農(nóng)民工是建筑業(yè)的主要從業(yè)人員，承擔(dān)著建筑施工一線繁重的建設(shè)任務(wù)。然而,隨著我國(guó)建筑業(yè)職工隊(duì)伍不斷發(fā)展壯大,筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，建筑業(yè)是工傷風(fēng)險(xiǎn)高、農(nóng)民工集中的行業(yè)，其中欠薪事件多發(fā)、安全事故頻現(xiàn)、工傷維權(quán)艱難是建筑業(yè)農(nóng)民工遇到的三大主要問(wèn)題，亟待尋求有效解決途徑。

建筑業(yè)何以成為欠薪重災(zāi)區(qū)

生活中，常會(huì)發(fā)生這樣不該發(fā)生的慘劇：

2015年1月19日，在河北冀州一處新建樓盤(pán)，一名13歲女孩幫父親討薪時(shí)，從16層跳下，后經(jīng)搶救無(wú)效死亡。

2014年12月13日，河南周口女工周秀云在太原討薪時(shí)，死在太原龍城派出所。

這兩起因討薪致死事件雖屬極端個(gè)案，但從一個(gè)側(cè)面折射出建筑業(yè)欠薪問(wèn)題的嚴(yán)重。

2014年，根據(jù)人社部、公安部等八部門(mén)在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展的農(nóng)民工工資支付情況專項(xiàng)檢查，該年拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題依然集中在建筑施工企業(yè)。此次專項(xiàng)檢查中，共解決建筑企業(yè)拖欠的農(nóng)民工工資94.29億元，占解決被拖欠農(nóng)民工工資總額的86.61%。

另?yè)?jù)一項(xiàng)有關(guān)當(dāng)代建筑業(yè)欠薪機(jī)制與勞資沖突的調(diào)研報(bào)告顯示，建筑工人討薪維權(quán)全額結(jié)算比例僅為56.5%，甚至有8%的欠薪案例中，工人經(jīng)過(guò)討薪行動(dòng)仍舊分文未獲。

建筑業(yè)何以成為欠薪“重災(zāi)區(qū)”？中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院教授林燕玲認(rèn)為，這源于工程發(fā)包環(huán)節(jié)多，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，很多工程要驗(yàn)收之后才能給付工程款，導(dǎo)致從事建筑業(yè)勞動(dòng)的農(nóng)民工經(jīng)常無(wú)法及時(shí)足額拿到工資。

北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授盧暉臨說(shuō)，“建筑業(yè)包工制度和產(chǎn)業(yè)鏈自上而下的‘晚付制’，是農(nóng)民工工資拖欠的重要原因?！?/p>

他認(rèn)為，“工程層層分包和違法轉(zhuǎn)包”是建筑公司逃避自身用工責(zé)任，造成建筑業(yè)農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益受損的根源。7年來(lái)，“關(guān)注新生代農(nóng)民工計(jì)劃”課題組做了大量關(guān)于建筑工的調(diào)研報(bào)告，跟進(jìn)了138起集體討薪事件，其中層層分包與轉(zhuǎn)包的比例高達(dá)97.1%，成為欠薪的重要禍?zhǔn)住?/p>

“晚付制”具體分為三個(gè)部分，建筑公司先行墊付開(kāi)發(fā)商工程款進(jìn)行施工，包工頭先行墊付建筑公司工程款進(jìn)行施工，建筑工人每月從包工頭處支取一定的生活費(fèi)，足額工資只在工程結(jié)束后或年末統(tǒng)一支付。

在這種情況下，如果發(fā)生工程款拖欠、卷款、資金斷裂等問(wèn)題，那么這些經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者就是農(nóng)民工。由于他們的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)缺乏制度保障，因此每到年關(guān)，因討要工資而發(fā)生的極端事件在建筑行業(yè)頻頻發(fā)生。

筆者在與長(zhǎng)期關(guān)注建筑工人權(quán)益的研究部門(mén)接觸中了解到，欠薪問(wèn)題根源是資金墊付。建筑施工企業(yè)要想拿下項(xiàng)目，一般都需要先行墊付工程款。在實(shí)際操作中，很多開(kāi)發(fā)商屢屢拖欠建筑施工企業(yè)工程款，使得建筑方既墊付了材料款，還沒(méi)辦法拿到工程款。由此以來(lái)，建筑施工企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資就變得再自然不過(guò)了。

《當(dāng)代建筑業(yè)欠薪機(jī)制與勞資沖突調(diào)研報(bào)告》顯示，高達(dá)82.6%的欠薪工地存在資金墊付行為，其中商品房與保障房墊資比例最高，分別達(dá)到96.1%和94.4%。在拖欠建筑工人工資方面，勞務(wù)分包企業(yè)與開(kāi)發(fā)商分列前兩名，所占比例分別為43.5%與31.2%。

那么，如何減少欠薪行為呢？ 專家認(rèn)為，拖欠農(nóng)民工工資，原因通常是沒(méi)有法律意義上的勞動(dòng)關(guān)系，證明工資時(shí)缺少證據(jù)。然而，如果層層分包的制度不解除，工人依然無(wú)法和建筑公司直接簽訂勞動(dòng)合同，那么工資依舊會(huì)拖欠。

他們建議，嚴(yán)肅查處建筑業(yè)的違法轉(zhuǎn)包行為，加大處罰力度；嚴(yán)格落實(shí)“惡意欠薪入刑”與“建筑行業(yè)信用系統(tǒng)管理制度”，建立勞動(dòng)保障、住建、工商、公檢法、工會(huì)等部門(mén)對(duì)企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資的聯(lián)動(dòng)懲戒機(jī)制。

同時(shí)，我們還應(yīng)該看到，解決建筑工人欠薪問(wèn)題，應(yīng)杜絕房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中的墊資施工行為；改革現(xiàn)有的建筑用工制度，取消勞務(wù)分包制度，推動(dòng)總包施工企業(yè)直接與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同；嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)民工工資專項(xiàng)保證金制度和“月薪制”。

但取消包工制度并不容易。一位建筑公司項(xiàng)目經(jīng)理曾直指資本運(yùn)作的實(shí)質(zhì)，“包工頭不能取消，因?yàn)榘ゎ^作為建筑公司與工人之間的緩沖地帶十分重要。”

不但如此，層層分包的用工體制讓建筑企業(yè)不需要有固定工人，只要很少的管理和技術(shù)人員，企業(yè)可以根據(jù)工程的需要，隨時(shí)調(diào)整工人數(shù)量，實(shí)現(xiàn)靈活生產(chǎn)，大幅提高了生產(chǎn)效率，降低了成本。

但如果依舊肆意縱容非法分包的存在，依舊不管不顧建筑工人的勞動(dòng)合同問(wèn)題，那么欠薪問(wèn)題就不可能解決，因討薪而導(dǎo)致的極端事件就不可能消失。

在三月召開(kāi)的兩會(huì)上，欠薪問(wèn)題再次成為代表委員熱議的話題，全國(guó)人大代表、陜西省西安飲食股份有限公司職工胡春霞表示，“農(nóng)民工欠薪問(wèn)題的社會(huì)影響很不好，容易滋生矛盾。” 她建議，一是政府建立“保底”制度，對(duì)欠薪的農(nóng)民工及時(shí)先行給予一定補(bǔ)助；二是依法嚴(yán)厲打擊惡意欠薪的企業(yè)，建立“對(duì)相關(guān)責(zé)任人嚴(yán)肅處理”制度并嚴(yán)格執(zhí)行；三是規(guī)定企業(yè)實(shí)行按月支付工資制度；四是企業(yè)建立“工資支付保障金”制度。她認(rèn)為，針對(duì)“農(nóng)民工工資”保障進(jìn)行單獨(dú)立法是解決問(wèn)題的根本。

安全事故頻現(xiàn)隱患暗流涌動(dòng)

1月5日晚9時(shí)許，廣州市花都區(qū)富力金港城二期在建工地突然傳出“砰”的一聲巨響，一座有兩層樓高、近200平方米的腳手架轟然倒塌，當(dāng)時(shí)正在施工的14名工人全部被埋。

與此事故僅僅相隔一周之前，即2014年12月29日清晨，清華附中一處建筑工地發(fā)生腳手架坍塌事故，造成10人死亡，4人受傷；而2014年12月28日，安徽蚌埠一住宅項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生塔吊在頂升過(guò)程中傾覆事故，造成3人死亡、2人受傷……僅2014年12月全國(guó)公開(kāi)報(bào)道的在建工程坍塌事故就有7起以上。建筑業(yè)安全事故發(fā)生率持續(xù)走高，一直排名在交通、礦山之后的第三位。

據(jù)住建部初步統(tǒng)計(jì)，2014年全國(guó)共發(fā)生房屋市政工程安全事故511起，死亡637人，較大及以上事故發(fā)生和死亡數(shù)較2013年有所增加，達(dá)到29起、105人。

為何建筑業(yè)安全事故頻頻發(fā)生呢？

筆者注意到，建筑施工企業(yè)存在工程項(xiàng)目層層分包、轉(zhuǎn)包甚至資質(zhì)掛靠等違法行為，導(dǎo)致施工安全監(jiān)管不嚴(yán)和事故發(fā)生后責(zé)任分?jǐn)偅@是事故頻發(fā)的根本原因。這使得無(wú)論是建設(shè)單位還是總包施工單位、監(jiān)理單位、勞務(wù)分包單位乃至包工頭都對(duì)施工安全麻痹大意，更為重要的是幾乎在每一次建筑業(yè)的重大安全生產(chǎn)事故中，工地的安全負(fù)責(zé)人都不在施工現(xiàn)場(chǎng)，甚至連安全員都不在現(xiàn)場(chǎng)。

建筑業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理基本上還停留在突擊性的安全生產(chǎn)大檢查上，缺少日常的監(jiān)督管理制度和措施。監(jiān)管體系不夠完善，資金不落實(shí)，監(jiān)管力度不夠，手段落后，安全生產(chǎn)的法律法規(guī)不健全等問(wèn)題。

筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在工地上，為了應(yīng)付檢查，包工頭就派極少數(shù)有上崗證和職業(yè)資格證的工人上崗。而主管部門(mén)為了圖方便只是在工地項(xiàng)目部看一看安全檔案和安全考試花名冊(cè)。

此外，建筑業(yè)監(jiān)理單位容易形成權(quán)力尋租現(xiàn)象。監(jiān)理本來(lái)是受托于建設(shè)單位來(lái)監(jiān)督總包單位工程施工質(zhì)量與安全的，但卻利用手中的監(jiān)督權(quán)向總包或勞務(wù)分包公司進(jìn)行權(quán)力尋租，導(dǎo)致對(duì)工程安全與質(zhì)量問(wèn)題包庇縱容。當(dāng)然，我們也不排除總包公司要求強(qiáng)行施工，以及勞務(wù)分包公司拒絕總包整改意見(jiàn)強(qiáng)行施工的現(xiàn)象。

同時(shí)，筆者還注意到，建筑施工企業(yè)建筑工人的安全教育存在嚴(yán)重不足。據(jù)人社部副部長(zhǎng)胡曉義透露，目前我國(guó)建筑業(yè)從業(yè)人員近4500萬(wàn)人，其中3600萬(wàn)人是農(nóng)民工。我國(guó)建筑業(yè)農(nóng)民工不僅數(shù)量非常大，來(lái)源也非常廣泛，其中不少來(lái)自于偏遠(yuǎn)農(nóng)村，大部分只是小學(xué)畢業(yè)，有的雖然初中畢業(yè)，但知識(shí)水平只相當(dāng)于小學(xué)文化水平。據(jù)調(diào)查，有90%以上的農(nóng)民工未參加過(guò)安全技能崗位培訓(xùn)或未取得有關(guān)崗位證書(shū)和技術(shù)等級(jí)證書(shū)，不具備應(yīng)有的崗位知識(shí)，缺乏必要的安全技能培訓(xùn)教育。

一份《建筑業(yè)農(nóng)民工勞動(dòng)保護(hù)與工傷維權(quán)調(diào)研報(bào)告》，完整跟進(jìn)和掌握了從2007年到2012年間全國(guó)范圍內(nèi)73個(gè)建筑工地職業(yè)傷害案例。《報(bào)告》也顯示，96%的工傷工人沒(méi)有接受過(guò)正式的職業(yè)培訓(xùn)。

此外，建筑業(yè)中務(wù)工人員的防護(hù)工作不到位也是安全事故頻發(fā)的重要原因。住建部負(fù)責(zé)人曾指出，模板支架坍塌事故和起重機(jī)械安拆事故占比超過(guò)50%，成為建筑安全生產(chǎn)重大風(fēng)險(xiǎn)源。

一位基層住建局工作人員則告訴筆者，部分建筑施工企業(yè)認(rèn)為安全投資看不到效益，便減少安全方面的投資，致使安全設(shè)施陳舊、老化嚴(yán)重；偷工減料，采用劣質(zhì)鋼管、扣件等建筑材料；為節(jié)約成本，使得建筑工人的安全防護(hù)裝備落后、質(zhì)量低劣、配備嚴(yán)重不足，起不到應(yīng)有的防護(hù)作用。

為此，筆者認(rèn)為，作為管理和監(jiān)管落后的建筑行業(yè)，若要有效防范建筑業(yè)安全事故的發(fā)生，一是施工企業(yè)直接招用工人，對(duì)工人進(jìn)行安全教育和培訓(xùn)，取消包工制度；二是在建筑施工現(xiàn)場(chǎng)必須有安全員或施工隊(duì)長(zhǎng)隨同工人作業(yè)，防范安全事故的發(fā)生；三是采取對(duì)施工企業(yè)項(xiàng)目經(jīng)理的終身追責(zé)制度，發(fā)生重特大安全生產(chǎn)事故的主要責(zé)任人終身不得擔(dān)任本行業(yè)企業(yè)的項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)；四是實(shí)行日常的監(jiān)督管理制度和措施。

工傷維權(quán)艱難急需多方發(fā)力

2013年底，《人民政協(xié)報(bào)》一篇題為《傷不起的建筑工人》的報(bào)道，揭露了建筑工人在工傷維權(quán)過(guò)程中遭遇的種種困難，引起全國(guó)政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。2014年，以總工會(huì)界委員作為重點(diǎn)成員的全國(guó)政協(xié)就建筑工人工傷維權(quán)問(wèn)題進(jìn)行了專題調(diào)研。

調(diào)研結(jié)果顯示，由于建筑業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)和用工方式的特殊性，建筑工人的權(quán)益特別是工傷后的權(quán)益容易受到侵犯，工傷維權(quán)問(wèn)題較為突出，其主要表現(xiàn)之一是工傷保險(xiǎn)參保率低。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，目前，我國(guó)建筑業(yè)從業(yè)人員近4500萬(wàn)人，其中3600萬(wàn)人是農(nóng)民工，建筑業(yè)從業(yè)人員參保比例不到四分之一。

一位律師曾經(jīng)指出，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》相關(guān)規(guī)定，未參加工傷保險(xiǎn)期間用人單位職工發(fā)生工傷的，由該用人單位按照本條例規(guī)定的工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用。因此，如果企業(yè)沒(méi)給職工上社保，就會(huì)采取各種措施和手段阻礙職工進(jìn)行工傷認(rèn)定，進(jìn)而選擇私了或者逃避賠償責(zé)任。

據(jù)了解，建筑農(nóng)民工在發(fā)生工傷事故后，要獲得工傷賠償，首先，需要進(jìn)行確認(rèn)與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系?！懂?dāng)代建筑業(yè)欠薪機(jī)制與勞資沖突調(diào)研報(bào)告》顯示，簽訂勞動(dòng)合同并持有勞動(dòng)合同原件的建筑工人比例只有5.1%，沒(méi)有勞動(dòng)合同的比例則高達(dá)95%(其中，簽字被收走的比例為8%)。

此外，還需走完工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定、工傷待遇等相關(guān)程序。根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》和其他規(guī)范性法律文件的規(guī)定，在一般情況下，工傷處理的程序達(dá)到10項(xiàng)。依據(jù)目前的法律規(guī)定與工傷處理實(shí)務(wù)的操作情況，正常程序全部走一遍，時(shí)長(zhǎng)需1149天，也就是3年多時(shí)間。

由于索賠耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)，許多職業(yè)病患者“耗不起”，死神跑贏賠償?shù)谋瘎∈录r(shí)有發(fā)生。2010年7月，煤礦工人李廷貴為給自己維權(quán)奔波兩年之久，直至暴亡之后其家屬才領(lǐng)到5萬(wàn)元賠償金。2013年1月，河南登封穎陽(yáng)鎮(zhèn)塵肺病人孫武勛、孫石袞還未等來(lái)賠償?shù)哪且豢瘫汶p雙斃命。

據(jù)了解，在和工傷系統(tǒng)銜接時(shí)，還有可能出現(xiàn)因?yàn)闀r(shí)效問(wèn)題，導(dǎo)致職業(yè)病患者無(wú)法被認(rèn)定為工傷的情況。由于工傷認(rèn)定必須在職業(yè)病診斷做出的一年內(nèi)進(jìn)行，而一些患者如果因?yàn)椴恢榛蛘咭驗(yàn)橹委煹脑蛭茨芗皶r(shí)申請(qǐng)工傷認(rèn)定，則很有可能因?yàn)檫^(guò)期而不被受理。

困難還不止這些。北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心的調(diào)研顯示，當(dāng)工人通過(guò)繁瑣而艱難的法律程序，確認(rèn)了與用人單位的勞動(dòng)關(guān)系并獲得工傷認(rèn)定和勞動(dòng)能力鑒定后，有72.4%的用人單位拒絕賠償。被拒絕的工人不得不啟動(dòng)工傷保險(xiǎn)待遇的仲裁和訴訟程序。

在獲得仲裁或訴訟的支持后，由于用人單位的繼續(xù)抵制，有29.1%的工人提起強(qiáng)制執(zhí)行手續(xù)。這些要求強(qiáng)制執(zhí)行的工人中，只有50%得到賠償，27.8%的工人表示申請(qǐng)后法院沒(méi)有采取執(zhí)行措施，11.1%則遭遇無(wú)財(cái)產(chǎn)可執(zhí)行的窘境。

為了更好地保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益，強(qiáng)化政府部門(mén)的責(zé)任，2011年7月1日正式生效的社會(huì)保險(xiǎn)法明確規(guī)定，在工傷事故發(fā)生后，用人單位拒絕向未參保的勞動(dòng)者賠付時(shí)，可由工傷保險(xiǎn)基金先行墊付，再由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向用人單位追償。但由于缺乏實(shí)施細(xì)則，基層人社部門(mén)普遍擔(dān)心先行支付會(huì)造成基金支付風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，“工傷先行支付”制度在現(xiàn)實(shí)中遭遇落地難。

日前，針對(duì)部分建筑工人工傷保險(xiǎn)參保率低、勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)難、工傷處理程序繁瑣等問(wèn)題，人力資源和社會(huì)保障部會(huì)同住建部、安監(jiān)總局、全國(guó)總工會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)?！兑庖?jiàn)》提出，3600萬(wàn)建筑業(yè)農(nóng)民工將納入工傷保險(xiǎn)。

從意見(jiàn)中，我們可以看到，按項(xiàng)目參保、不參保不予核發(fā)施工許可證、工傷待遇中本人工資難以確定的可以參照職工平均工資等為《意見(jiàn)》的亮點(diǎn)，這對(duì)于維護(hù)建筑工人的合法權(quán)益無(wú)疑提供了重要保障。

筆者注意到，按建設(shè)項(xiàng)目參保、工傷保險(xiǎn)費(fèi)用單獨(dú)列支、有關(guān)部門(mén)和工會(huì)組織要建立部門(mén)間信息共享機(jī)制以及細(xì)化工傷保險(xiǎn)先行支付制度等四個(gè)方面也是《意見(jiàn)》的最突出所在。而且《意見(jiàn)》提到工傷認(rèn)定所涉及的勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定，依舊強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)合同。

假若勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)沒(méi)有辦法監(jiān)督建筑行業(yè)勞動(dòng)合同的落實(shí)，在工傷認(rèn)定時(shí)，工傷認(rèn)定部門(mén)又咬住勞動(dòng)合同不放，那么，工人自己申報(bào)工傷的維權(quán)之路就很艱難了。雖然《意見(jiàn)》中補(bǔ)充到，對(duì)未簽訂勞動(dòng)合同而發(fā)生工傷的，參照工資支付憑證、工作證、考勤記錄等證據(jù)確認(rèn)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，但即便有了這些證據(jù)，還要經(jīng)過(guò)“一裁兩審”，短則一年，長(zhǎng)則兩三年。

筆者認(rèn)為，《意見(jiàn)》對(duì)“工傷拒賠”的懲處力度有待加強(qiáng)?！兑庖?jiàn)》第六條雖然提到了維權(quán)農(nóng)民工在申報(bào)工傷期間，發(fā)生的工傷待遇等有關(guān)費(fèi)用由用人單位承擔(dān)，但這條規(guī)定有些軟化與模糊，對(duì)“工傷拒賠”的涉事單位不具備約束力。

此外，減少安全事故發(fā)生，維護(hù)工傷工人的合法權(quán)益，僅靠出臺(tái)文件是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，關(guān)鍵還要相關(guān)部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)行。