論政府在保障農(nóng)村老年人合法權(quán)益的責(zé)任

陸云卿

（南寧職業(yè)技術(shù)學(xué)院 人文社科部，廣西 南寧 530000）

老齡化是21世紀(jì)人類面臨的最嚴(yán)峻的考驗之一。目前，我國的人口老齡化加速發(fā)展，并呈現(xiàn)高齡化、空巢化趨勢。第六次全國人口普查資料顯示，我國60歲及以上老年人口已達(dá)1.78億，占總?cè)丝诘?3.26%。中國城市較鄉(xiāng)村，沿海省份較內(nèi)地發(fā)達(dá)的特點，勞力資源隨之配置，青壯年外出務(wù)工謀生，農(nóng)村里只剩下老年人（60周歲以上）和留守兒童。中國未來人口老齡化問題，農(nóng)村比城鎮(zhèn)顯得更加突出［1］。農(nóng)村老年人問題是中國城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化建設(shè)過程中產(chǎn)生的嚴(yán)重社會問題，政府必須直面并承擔(dān)保障老年人權(quán)益的責(zé)任。

一、農(nóng)村老年人的生活困境

由于歷史傳統(tǒng)、幅員遼闊、發(fā)展政策和地區(qū)發(fā)展不平衡等因素制約，造成我國農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施非常薄弱，養(yǎng)老資源嚴(yán)重不足，加上贍養(yǎng)義務(wù)人又須外出務(wù)工的現(xiàn)實狀況下，與城市老年人相比，農(nóng)村老年人面臨的困難更大。

（一）無退休制度，體力勞動負(fù)擔(dān)較重

青壯年勞動力外出務(wù)工導(dǎo)致農(nóng)村勞力嚴(yán)重缺乏。農(nóng)村沒有退休制度，受根深蒂固的自給自足、勤儉節(jié)約思想影響和經(jīng)濟(jì)條件限制，農(nóng)村老年人不但要克服困難耕田種地，保障糧食自給，還要承擔(dān)照料孫輩的重任。這樣，老年人實際上承擔(dān)了田間勞作、撫養(yǎng)未成年人、干家務(wù)活等多項工作，加重了老年人的負(fù)擔(dān)［2］56。一些地方的老年人感慨和抱怨：比大集體時還辛苦，壓力大，不幸福。在鄉(xiāng)村，老人家含飴弄孫，頤養(yǎng)天年只是一個虛幻美景，就其最基本的生存權(quán)利都受到影響。

（二）經(jīng)濟(jì)狀況差，缺乏物質(zhì)保障

目前，農(nóng)村的養(yǎng)老金制度不完善，政府發(fā)放的微薄養(yǎng)老金遠(yuǎn)不足支付基本生活所需。在宗族血緣關(guān)系彌漫的鄉(xiāng)村，在政府資助有限的情況下，基層干部很難做到公平地對待每一個生活貧困的老人，現(xiàn)實里只有一些特別困難的孤寡老人可以申請得到政府微薄的低保金，享受五保戶待遇有嚴(yán)格的條件限制，最凄慘的是女兒外嫁又無兒子的老人。據(jù)調(diào)查，高達(dá)80.9%的農(nóng)村老年人是通過自己勞動來獲得收入［3］。不少患有慢性疾病需經(jīng)?？床〕运幍睦夏耆耍e蓄有限易被耗盡，在子女供給有限或無供給的情況下，其應(yīng)有的基本物質(zhì)生活權(quán)利也難以得到滿足。

（三）子女外出務(wù)工，老人生活無人照料

不論是國家政策思路還是傳統(tǒng)文化，農(nóng)村“兒子養(yǎng)老”的現(xiàn)實都沒有改變，但是老年人應(yīng)有的被贍養(yǎng)、受照料的權(quán)利卻沒有得到保障。研究資料表明，現(xiàn)時農(nóng)村青壯勞動力外出務(wù)工的量非常大，甚至幾個子女夫婦雙雙背井離鄉(xiāng)外出求財，而且中國幅員遼闊、東西部發(fā)展差距大，老年人身邊沒一個子女來照顧的現(xiàn)象比比皆是，尤其是中西部欠發(fā)達(dá)省份。而且傳統(tǒng)習(xí)慣和風(fēng)俗定勢下女兒外嫁后一般不回來照顧自己的父母，只承擔(dān)輔助型照料和探親工作，這是法律關(guān)于“子女公平贍養(yǎng)義務(wù)”無法解決的問題。農(nóng)村家庭照料者減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是廣大農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)非常稀缺，欠缺基本生活設(shè)施和合格的服務(wù)人員，管理不到位，配套也不健全，所以等同空置。社會化的照料服務(wù)等福利制度缺失，這降低了農(nóng)村老年人的家庭照料質(zhì)量［4］23，老年人生活陷入困境。

（四）醫(yī)保條件差，身心健康狀況差

因長期在日曬雨淋條件下從事重體力勞動，農(nóng)村老年人或多或少落下病根。但國家沒有給他們定期檢查身體的待遇和條件，因此很少有人做定期檢查，一者因為離醫(yī)院比較遠(yuǎn)，路上花的時間、金錢成本高。二是在醫(yī)院高藥價、大處方的“盤剝”運作模式下，費用太高。加上現(xiàn)時的“新農(nóng)村合作醫(yī)療保險”制度存在嚴(yán)重弊端，檢查、門診看病治療不得報銷，只有住院治療才能報50—70%的比例?；颊咭廊灰惺軘?shù)目較大的醫(yī)療費，不少家庭因病致貧返貧。許多節(jié)儉一生的老年人不愿意去檢查治療，有病了只得硬拖強忍，其潛在的疾病就沒有被及時發(fā)現(xiàn)、醫(yī)治，身體健康狀況令人堪憂。城鄉(xiāng)人口身體素質(zhì)相比，農(nóng)村的中青年身體素質(zhì)要比城市好，但到了老年階段則正好反轉(zhuǎn)，且農(nóng)村平均壽命低于城市，就說明了這個問題的存在。

至于心理健康狀況，調(diào)查顯示，農(nóng)村老人經(jīng)常感到孤獨、煩惱、壓抑、不幸福，甚至有自殺的念頭，一些地方農(nóng)村老年人自殺率升高特別快，用“極為嚴(yán)峻”來判斷這一形勢并不為過。青壯年外出務(wù)工，老年人照看孫輩增加了老年人的心理壓力。條件稍好的子女把孩子接到城里或?qū)O輩大了外出求學(xué)，無法享受到兒女在膝下的天倫之樂，陷入孤獨境地。農(nóng)村老年人文化層次低，無法欣賞以城市人文化水平為基準(zhǔn)制作的電視節(jié)目，它們極不適合缺乏文化和欣賞能力的農(nóng)村老人。在健康娛樂方式幾近空白的農(nóng)村，老人們只能過著空寂無聊的生活，不少人賭錢（額度少）度日，政府在鄉(xiāng)村辦的老年協(xié)會成了名副其實的聚賭場所。老年人不僅健康權(quán)沒有得到保證，精神贍養(yǎng)更是空談。

二、政府保護(hù)農(nóng)村老年人合法權(quán)益的法理責(zé)任

（一）實現(xiàn)社會公平

公平、正義是法制社會的基本理念。一個平等的法制國家里，公民享有得到政府平等關(guān)懷和尊重的權(quán)利最為重要。盡管我國憲法和相關(guān)法律規(guī)定了老年人的物質(zhì)幫助權(quán)，但現(xiàn)實中的社會保障不足，農(nóng)村的養(yǎng)老金少得可憐，城鎮(zhèn)達(dá)到84.7%，月均退休金1527元；農(nóng)村34.6%，月均養(yǎng)老金74元，僅為城市老年人平均月退休金的近5%。在老年人平均年收入結(jié)構(gòu)中，城市中老年人的養(yǎng)老保障占到86.8%，而農(nóng)村目前主要還是靠家庭和土地養(yǎng)老，養(yǎng)老保障只占到18.7%［3］。同樣為新中國工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展積累了原始資金、做出貢獻(xiàn)的一國公民，卻遭致這么懸殊的待遇，這是應(yīng)該引起政府關(guān)注的問題。正如德沃金所說“政府對人民的關(guān)懷——提供各種福利是很重要的。……必須拋棄功利主義，因為它是可以被用來而且一直是用來論證蔑視少數(shù)人的權(quán)利”“政府必須關(guān)懷它所治理下的人民，也必須尊重他們。而且要平等地對待他們”［5］72。由法理層面看，政府負(fù)有一視同仁地承擔(dān)農(nóng)村養(yǎng)老社會保障的不可推卸的職責(zé)和義務(wù)，可現(xiàn)實是政府惠及鄉(xiāng)村老人養(yǎng)老的政策、法律、道德還有很大的努力空間。

（二）政府償還歷史舊債，向農(nóng)民回饋政策收益

在計劃經(jīng)濟(jì)時代“農(nóng)村支持城市，農(nóng)業(yè)補償工業(yè)”的工業(yè)化道路政策和發(fā)展模式下，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”嚴(yán)重，政府為迅速完成工業(yè)化的原始積累，曾利用政策優(yōu)勢人為地剝奪農(nóng)民合理的經(jīng)濟(jì)收入和農(nóng)村發(fā)展的機(jī)會，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在計劃經(jīng)濟(jì)時代30年沒有進(jìn)步和發(fā)展，現(xiàn)在正是這批當(dāng)年作了貢獻(xiàn)的農(nóng)民現(xiàn)在晚年沒有生活的基本保障。因此，照顧淪為弱勢群體的農(nóng)村老年人，償還良心債，在物質(zhì)上回饋于已有恩的農(nóng)民，這是一個責(zé)任政府的職責(zé)。

三、政府完善農(nóng)村老年人居家養(yǎng)老的法定職責(zé)

在我國，居家養(yǎng)老是既符合傳統(tǒng)習(xí)慣，又適應(yīng)現(xiàn)實國情的最主要也是最佳的養(yǎng)老方式［3］。農(nóng)村老年人的合法權(quán)益保護(hù)是一個系統(tǒng)的工程，需要立法、政府、司法、執(zhí)法等廣義的政府各部門的相互配合、實施和監(jiān)督。增強政府責(zé)任主體作用，提供物質(zhì)和制度保障。

（一）政府要加強宣講、教育，弘揚孝道和法制精神

立法工作要有質(zhì)量、合理性。關(guān)于老年人的權(quán)利已散見于《老年人權(quán)益保護(hù)法》 《婚姻法》等多部法律法規(guī)，諸如：有子女贍養(yǎng)權(quán)、財產(chǎn)自由處分權(quán)、再婚權(quán)、立遺囑權(quán)、社會關(guān)愛權(quán)和司法援助權(quán)等，比較齊全完備，但互相間不夠協(xié)調(diào)，加之受傳統(tǒng)習(xí)慣的影響，法律實施至今沒有達(dá)到應(yīng)然的狀態(tài)。老人欠缺贍養(yǎng)、被被虐待、有病不得醫(yī)治等惡性案例時有發(fā)生，常見諸報端。當(dāng)下的農(nóng)村，這類矛盾糾紛多數(shù)情況下靠道德去規(guī)范約束，而道德的約束力、強制力在世風(fēng)日下、浮躁功利的今天已很弱勢，老人的合法權(quán)益陷入兩難境地：有法可依卻無力維權(quán)，道德被邊緣化而規(guī)范乏力。此外，完善老年人健康和贍養(yǎng)立法。在老年人身體保健相關(guān)的服務(wù)設(shè)施和機(jī)構(gòu)、補貼的醫(yī)療費的來源和補貼量等問題法定化，使老年人的健康和贍養(yǎng)責(zé)任明確。調(diào)查顯示，28.6%的農(nóng)村老年人常常感到孤獨［3］。精神贍養(yǎng)很重要應(yīng)引起重視，現(xiàn)代研究表明：在人生活的環(huán)境中，不良的情緒和惡劣的心境是縮短人壽命的最重要的因素［6］22，將精神贍養(yǎng)以法律形式明文規(guī)定，用量化使其具有操作性很有必要。

加強法制宣傳和輿論監(jiān)督工作。第一，加強法律宣傳。政府應(yīng)通過多種途徑宣傳老人權(quán)益及其保護(hù)的相關(guān)政策和法律，如開辦法律講堂、普法欄目組等電視節(jié)目；也可以組織法律人員下鄉(xiāng)宣講，尤其是在農(nóng)村和老民工集中的場所里，向他們講述法律的權(quán)威和孝的重要，也可以表彰那些孝敬老人的模范以正面教育。同時教育、指引老人正確認(rèn)識自己所擁有的權(quán)益，鼓勵他們依法據(jù)理積極維權(quán)。第二，加強輿論監(jiān)督，利用鄉(xiāng)村熟人社會的輿論壓力來譴責(zé)那些不尊重、不愛護(hù)甚至虐待老人的行為，使其在周圍群眾的輿論評價中被孤立而醒悟。最后，法律宣講教育的同時，提出可行的建議，并由村干部監(jiān)督實施?！墩撜Z·里仁》：“父母在，不遠(yuǎn)游，游必有方?！睂τ谄扔谏嬜优仨毻獬鰟?wù)工的家庭，要視父母身體情況而定。父母身體狀況還好的，生活完全能夠自理的，子女外出務(wù)工時經(jīng)常跟父母聯(lián)系，并按期寄回足夠的錢物來支持父母的物質(zhì)生活，盡量抽時間回家看望。若父母身體狀況較差已明顯需要照料或年紀(jì)超過75歲（國人平均壽命），獨子不宜外出，兄弟多的協(xié)調(diào)，須有一人在家照顧老人，并作適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補償，或輪流出去，這樣盡孝和外出務(wù)工收入兩不誤。

（二）強化保護(hù)老年人權(quán)益的法律實施和監(jiān)督

司法和執(zhí)法上要嚴(yán)格實施，保障老年人合法權(quán)益。借鑒馬錫五審判經(jīng)驗，將法庭前移鄉(xiāng)村巡回審判，方便和激勵老人維權(quán)，這也是很好的法制宣傳活動。要依法貫徹“保護(hù)老年人合法權(quán)益”法律精神，強化對侵權(quán)行為的制裁力度，讓侵權(quán)人或社會對國家以強制力保護(hù)老人權(quán)益的意志和決心有正確的認(rèn)識，有敬畏法律權(quán)威之心。盡管居家贍養(yǎng)的責(zé)任主角是其子女，但考慮到贍養(yǎng)關(guān)系之間的親情血緣關(guān)系以及糾紛之后需要繼續(xù)和諧相處，現(xiàn)實中不少老人合法權(quán)益受到損害后，調(diào)解或?qū)徟腥藛T往往都是將其子女教育一番了事，一般不會嚴(yán)格依法采用強力手段來促使子女“改邪歸正”，造成老年人在家庭中地位降低和權(quán)益受損害。所以，法律機(jī)關(guān)應(yīng)堅持和維護(hù)法律公平正義的宗旨，秉持良心上傾向于維護(hù)弱者的善心，對違法行為要加大法律的制裁力度，嚴(yán)格依法辦事，違法必究。人大和檢察院系統(tǒng)要嚴(yán)格履行法律實施的監(jiān)督職責(zé)。在政府機(jī)構(gòu)或民政系統(tǒng)內(nèi)部中成立新的社會團(tuán)體——老人權(quán)益維護(hù)聯(lián)合會，性質(zhì)、職能和地位和婦聯(lián)基本一樣，這些機(jī)構(gòu)的工作視野和信息系統(tǒng)應(yīng)主動地深入鄉(xiāng)村，切實有效地發(fā)揮其在鄉(xiāng)村法制建設(shè)中的作用。

四、政府在保護(hù)農(nóng)村老人合法權(quán)益的政策責(zé)任

（一）政府加大投入，調(diào)配資源，創(chuàng)建和完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

政府握有土地等公共財產(chǎn)處置權(quán)、征用權(quán)，能充分調(diào)動各方面力量，為農(nóng)村老人養(yǎng)老創(chuàng)造條件。一是根據(jù)農(nóng)村老年人口規(guī)模和需要，設(shè)置和完善農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；二是利用目前農(nóng)村閑置的小學(xué)校舍，改造成老年人活動中心或養(yǎng)老公寓，短時間就可以解決場地、設(shè)施問題。三是在養(yǎng)老院里配備專業(yè)的有愛心的服務(wù)人員，并且定期考核其職業(yè)道德、專業(yè)素質(zhì)和服務(wù)能力。或利用部分下崗的代課老師培訓(xùn)再就業(yè)，做養(yǎng)老院或中心的管理服務(wù)工作人員，政府為其代繳“五險一金”，實現(xiàn)政府公平地對待、妥善安置代課老師的同時，也為農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)找到了較高素質(zhì)的管理人群。四是積極開展組織老人文化、健身、娛樂活動，使其得以常常聚會減少精神孤寂，保證心理和身體健康。

（二）發(fā)展和健全農(nóng)村社會保障制度

建立全員性的農(nóng)村老人養(yǎng)老保險體系，讓老人直接擁有養(yǎng)老金。國家應(yīng)出臺相應(yīng)的養(yǎng)老保險制度，政府和農(nóng)民按比例各出資一部分，建立普惠式的養(yǎng)老保險體系，并隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐年提高受益金，真正地讓農(nóng)民享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的實惠?；鶎诱痛甯刹恳钊肴罕娦麄鞯轿唬審V大的農(nóng)民取得信任，積極踴躍地參加并從中受益。

（三）弘揚孝道，鄰里互助，合作養(yǎng)老

家庭贍養(yǎng)、居家養(yǎng)老是目前我國鄉(xiāng)村養(yǎng)老的最主要、最理想的形式。但是，家庭中的中青年人是贍養(yǎng)老人的主力軍，同時也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅力量，東西部差距、城鄉(xiāng)差距使得他們被生活所迫外出務(wù)工，導(dǎo)致父母在家無人照顧。因此，政府要貫徹中央“城鎮(zhèn)化建設(shè)”的精神，通過減免稅費、技術(shù)下鄉(xiāng)等措施，大力引進(jìn)、扶持和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，為中青年人在家鄉(xiāng)提供有穩(wěn)定收入的崗位，減少外出打工謀生的依賴。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以改善老人的物質(zhì)條件，子女行孝在身邊，其精神面貌也將隨之改善。中國的鄉(xiāng)村大多聚族而居，政府要利用好村民之間血緣親情的優(yōu)勢，鼓勵和引導(dǎo)村民鄰里互助，合作養(yǎng)老，適當(dāng)引入市場經(jīng)濟(jì)原則，建立勞力交換和經(jīng)濟(jì)補償機(jī)制，外出務(wù)工的給在家行孝照顧老人的青壯年以一定的經(jīng)濟(jì)補償。正如武漢大學(xué)社會學(xué)系劉燕舞老師在其國家社會科學(xué)基金項目《農(nóng)村老年人自殺的社會學(xué)研究》中指出：嘗試建立一種“新集體主義”，通過半市場化、半國家化的居家養(yǎng)老，來緩解當(dāng)前農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療矛盾和困境。

保護(hù)老人的合法權(quán)益，并讓曾經(jīng)吃苦受累和為新中國建設(shè)做出貢獻(xiàn)的農(nóng)村老人享有一個健康幸福美滿的晚年是政府應(yīng)盡的職責(zé)。在逐漸步入老齡化社會的當(dāng)下，健全農(nóng)村社會保障體制，起草和完整保護(hù)老年人權(quán)益方面的法律是勢在必行的。

［1］農(nóng)村留守老人的社會支持網(wǎng)研究［EB/OL］.http://www.xzbu.com/1/view-5773189.htm

［2］賀聰志,葉敬忠.農(nóng)村勞動力外出務(wù)工對空巢老人生活照料的影響研究［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2010（3）.

［3］全國老齡工作委員會.2010年中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查研究報告［R］.

［4］黃磊.淺議中國農(nóng)村空巢老人的權(quán)益保護(hù)問題［J］,法制博覽，2013（10）.

［5］張文顯.二十世紀(jì)西方法哲學(xué)思潮［M］.北京:法律出版社,1998.

［6］穆光宗.齡人口的精神贍養(yǎng)問題［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報，2004（4）.