公路建設項目內(nèi)部控制的思考

徐 剛

(交通運輸部 公路科學研究所, 北京100088)

公路建設項目內(nèi)部控制的思考

徐 剛

(交通運輸部 公路科學研究所, 北京100088)

加強公路建設項目內(nèi)部控制有助于規(guī)范工程項目內(nèi)部管理, 防范項目投資風險, 遏制和打擊公路建設項目建設領域中的種種違法違紀行為, 保護公路建設項目財產(chǎn)安全完整, 提高工程項目投資效益. 本文分析了公路建設項目內(nèi)部控制的必要性和特殊性, 對公路建設項目內(nèi)部控制的目標進行了探討, 提出了加強公路建設項目內(nèi)部控制的建議.

建設單位; 工程項目; 內(nèi)部控制

公路建設單位作為公路建設管理的執(zhí)行主體, 承擔著公路投資計劃的實施和工程建設的全面管理工作, 而建立健全嚴密的內(nèi)部控制制度是實現(xiàn)投資計劃, 完成工程建設任務, 創(chuàng)造良好投資效益的關鍵. 內(nèi)部控制制度作為現(xiàn)代管理的一個重要組成部分, 有助于建設單位投資活動更加具有經(jīng)濟性、效率性以及效果性, 保證投資決策的實施, 維護資產(chǎn)和資源的安全, 確保管理信息和財務信息能夠及時、有效地提供.加強公路建設項目內(nèi)部控制, 對于從源頭和制度上治理腐敗, 防范風險, 遏制和打擊公路工程建設領域中的種種違法違紀行為, 保護工程項目財產(chǎn)安全完整, 促進工程項目質(zhì)量建設, 提高工程項目投資效益, 都具有十分重要的現(xiàn)實意義.

1 加強公路建設項目內(nèi)部控制的必要性

公路建設項目內(nèi)部控制是指公路建設單位在明確相關人員和機構(gòu)權(quán)責利的基礎上, 通過科學、規(guī)范的項目決策程序以及項目投資責任制度的建立, 達到各責任方對工程項目預算、招投標、施工等環(huán)節(jié)能夠?qū)嵤┯行Э刂频哪繕? 防止工程項目在招投標、施工、驗收等環(huán)節(jié)出現(xiàn)舞弊情況. 具體體現(xiàn)在以下方面:

1.1 有利于規(guī)范公路建設項目內(nèi)部管理

公路建設項目投入資金多, 工期長, 風險大, 管理復雜. 經(jīng)過創(chuàng)新和變革管理體系后, 現(xiàn)在的項目管理模式已經(jīng)趨于現(xiàn)代化, 其核心內(nèi)容主要有: 建設監(jiān)理制、法人責任制、合同管理制、項目招投標制; 具有國際權(quán)威的通用標準FIDIC合同(《土木工程施工合同條件》)在工程招投標、簽定承包合同、工程變更、費用支付以及索賠的過程中得到廣泛應用. 內(nèi)部控制在國際上已有了很大的發(fā)展, 從早期的“查錯防弊”到完整COSO報告的結(jié)構(gòu)理論, 再到基于風險管理的內(nèi)部控制, 內(nèi)容越來越豐富. 內(nèi)部控制是以控制環(huán)境、風險防范、有效監(jiān)管、實現(xiàn)業(yè)務目標以及提高運營組織效能和效率為目標, 通過在描述關鍵控制點的過程中建立一個全方位的過程控制體系, 其生產(chǎn)業(yè)務也通過流程來直觀顯示, 從而形成的各種程序和政策. 進行工程項目內(nèi)部控制有利于規(guī)范工程項目內(nèi)部管理.

1.2 確保工程項目正常進行

完善的內(nèi)部控制體系是工程項目按階段正常進行的保證. 首先, 要對工程項目所需的人力、物力、財力進行大致估算; 其次, 在工程項目實施過程中, 應當逐步準確定位其投資以及控制目標, 如其對于內(nèi)控的目標可以從施工圖設計所需資金、承包合同價等這幾個方面來明確. 選擇設計方案以及對工程項目實施初始規(guī)劃的投資控制目標屬于投資估算范圍; 設計概算的范圍包括設計技術(shù)路徑以及設計施工圖. 內(nèi)部控制是一個系統(tǒng)工程, 它由各個相輔相成, 互相聯(lián)系以及制約的階段目標共同組成.

1.3 防范工程建設風險

由于存在不同大小、不同種類的工程項目, 以及不同地方自然、人文條件各異, 公路建設項目管理水平也各不相同. 在項目建設過程中, 仍存在決策不透明、內(nèi)部控制薄弱、管理松弛等情況, 違法違紀現(xiàn)象時有發(fā)生, 如在辦理公路建設項目招投標、工程款支付、材料采購等業(yè)務中損公肥私, 擠占挪用建設資金,收取巨額回扣等. 加強公路建設項目內(nèi)部控制有利于規(guī)范工程項目內(nèi)部管理, 這將有助于杜絕失誤現(xiàn)象以及舞弊現(xiàn)象出現(xiàn)在工程項目的各個階段, 并且有助于增強運用資金的效益. 加強公路建設項目內(nèi)控制度, 要求科學、合理地對項目的機構(gòu)、人員崗位進行設置, 并對其權(quán)責利進行有效劃分, 有助于各個機構(gòu)和崗位能夠互相監(jiān)督、互相制約.

1.4 保證會計信息可靠真實

真實、可靠的會計信息是公路建設項目科學決策的依據(jù). 現(xiàn)在項目建設仍存在會計秩序混亂、會計信息失真等現(xiàn)象, 影響了工程項目管理者的正確決策. 建立的內(nèi)部控制制度應當是規(guī)范和嚴格的, 這樣能夠?qū)ζ髽I(yè)的會計工作進行有效地約束以及監(jiān)督, 能夠減少舞弊現(xiàn)象和錯誤現(xiàn)象出現(xiàn)在會計工作中, 能夠通過對各類信息進行準確記錄、合理歸類、有效匯總以達到真實、全面反映公路建設項目建設狀況的目的. 并且通過內(nèi)控制度的建立能夠發(fā)現(xiàn)工程項目建設過程中的錯誤并快速糾正, 從而確保信息的可靠性以及真實性, 同時也便于事后審計工作的開展. 如果一個公路建設項目的內(nèi)部控制制度嚴密, 可以減輕審計工作強度和節(jié)省審計人員, 降低審計成本.

2 公路建設項目內(nèi)部控制的特殊性

公路建設項目的復雜性與特殊性決定公路建設項目內(nèi)部控制具有不同于其他行業(yè)內(nèi)部控制的特點:

(1) 公路建設項目屬于投資行為. 公路建設項目的過程就是決策以及實施投資的過程. 公路建設項目有功能、技術(shù)、質(zhì)量、工期、造價等多目標的要求, 因此, 需要對工程投入的人力、物力、材料進行統(tǒng)一管理和控制, 確保項目投資在總概算和總體設計的框架內(nèi). 投資控制成為工程項目內(nèi)部控制的重中之重,并且貫穿于工程項目建設整個過程.

(2) 公路建設項目屬于一次性行為, 不可逆. 工程項目各環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣, 如果某一環(huán)節(jié)的失誤沒有被及時地發(fā)現(xiàn), 那么后期的補救措施將花費巨大的成本, 并且會導致工期延長等一系列不可預見的問題. 工程項目內(nèi)部控制應該強調(diào)主動性和動態(tài)性, 以事前控制為基礎, 實施有效措施, 最大力度地控制不利偏差.當建設過程中的實際值與當初測算的目標值不同時, 要及時采取措施, 積極主動地實行內(nèi)部控制工作.

(3) 公路建設項目由多個相互作用的子項目組成. 如高速公路建設項目包括了交通工程、路面、路基、橋涵、隧道等多個子項目. 各個子項目相互聯(lián)系, 不能被分離. 另外, 對于比較大型的工程項目往往還需要建設配套工程, 其與子項目缺一不可. 加之, 一些工程技術(shù)具有特殊性, 這就要求對整個工程項目的建設進行嚴謹?shù)囊?guī)劃, 各個子項目的建設應該相互協(xié)調(diào), 建設過程應該緊密銜接. 所以, 要分階段設置明確的項目控制目標, 通過階段目標之間的相輔相成, 形成公路建設項目內(nèi)部控制的目標體系.

3 公路建設項目內(nèi)部控制目標

公路建設項目內(nèi)部控制目標就是確保項目建設順利進行, 人力、財力、物力等資源得到有效配置, 項目投資管目標得到實現(xiàn), 防止失誤、舞弊現(xiàn)象出現(xiàn), 以實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的有效統(tǒng)一.

3.1 遵守國家相關法律、法規(guī)以及制度

遵守國家相關法律、法規(guī)以及制度是公路建設項目內(nèi)部控制目標的基礎和根本. 建設主體在進行工程項目建設時, 需要認真遵守國家工程建設方面的法律法規(guī), 執(zhí)行與之相關的經(jīng)濟政策, 遵循單位內(nèi)部的規(guī)章制度. 這樣才能確保公路建設項目早日建成和順利投入使用, 實現(xiàn)項目社會效益和經(jīng)濟效益的雙贏.

3.2 提高項目經(jīng)濟效益

正確有效地安排各種專業(yè)工作活動, 是項目建設單位得以存在并發(fā)展壯大的先決因素. 協(xié)調(diào)好建設單位各個部門及其業(yè)務人員之間的權(quán)責利關系, 為組織正常運轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境, 促進組織目標的實現(xiàn), 從而切實保持管理工作有條有理地進行, 增加整個工程項目建設在單位時間內(nèi)完成的工作量, 是健全內(nèi)部控制的關鍵.

3.3 降低項目建設風險

任何公路建設項目從最初確立到完成目標, 并按照一定標準進行驗收再到投入運營, 要經(jīng)過比較漫長的一個過程, 再加上每一項建設工程都有著區(qū)別于其他工程的特點, 管理過程中沒有可以完全照搬的先例, 也不會有完全相同的復制, 使得項目在建造時存在比較大的風險. 項目的內(nèi)部控制要求在項目建造過程中采取有效措施, 防范可能發(fā)生的風險, 對已出現(xiàn)的風險進行有效控制, 切實保持項目正常平穩(wěn)實施.

3.4 保護項目資產(chǎn)完整和安全

健全的內(nèi)部控制為公路建設項目帶來許多積極作用. 其控制和監(jiān)督著項目建設的各個環(huán)節(jié), 如各職能機構(gòu)、業(yè)務人員等, 能夠盡可能早地發(fā)現(xiàn)錯誤并與之糾正, 能夠最大限度地防范舞弊現(xiàn)象的出現(xiàn), 從而可以確保項目資產(chǎn)的完整性和安全性, 在一定程度上降低或消除腐敗行為發(fā)生的可能性.

4 加強公路建設項目內(nèi)部控制建議

健全、有效的公路建設項目內(nèi)部控制應該做到: 強化建設單位組織管理, 建立內(nèi)部監(jiān)督和制約機制,使項目資產(chǎn)的完整性和安全性得以有效保障; 在經(jīng)營過程中增強管理效率, 提高管理效果, 有效落實內(nèi)部控制制度. 因此, 公路建設項目內(nèi)部控制應當從以下幾個方面加以健全:

4.1 注重內(nèi)部控制環(huán)境建設

公路建設項目內(nèi)部控制以公路建設項目內(nèi)部控制環(huán)境為基礎, 對公路建設項目進行監(jiān)督和控制. 建設有效的內(nèi)控制度環(huán)境, 前提是要健全合理、完善的組織架構(gòu), 關鍵是要加強公路建設項目人才資源管理,保障是要有行之有效的審計監(jiān)督. 如若缺乏科學的控制環(huán)境, 就難以有效落實工程項目內(nèi)部控制的目標、方法、內(nèi)容等. 為保證工程項目內(nèi)部控制的有效實施, 必須有職責明確、責任到位的組織結(jié)構(gòu)作保證, 提高建設單位人員內(nèi)控意識和業(yè)務水平, 發(fā)揮審計部門的再監(jiān)督職能.

4.2 實施公路建設項目全過程內(nèi)部控制

公路建設項目實施過程主要有投資決策、勘察及設計、招投標、施工與監(jiān)理、完工驗收與決算等幾個階段. 因此, 與之相對應的內(nèi)部控制也應當包括對這五個階段的全面控制. 將管理控制和會計控制相結(jié)合, 充分發(fā)揮內(nèi)部控制作用, 做到事前進行預測以及決策, 事中參與管理以及控制, 事后對實施效果進行分析以及評價.

4.3 強化公路建設項目重點環(huán)節(jié)重點控制

公路建設項目由于建設資金需求大, 與多部門、多單位相關, 要想完全地將項目實施過程置于內(nèi)部控制之下比較困難. 對項目建設的內(nèi)部與外部影響因素的特點進行客觀細致地分析, 找出內(nèi)部控制中起決定作用的部分, 是建設單位的首要任務, 應嚴格控制有可能產(chǎn)生舞弊等不良行為的環(huán)節(jié). 此外, 關鍵點數(shù)量的設置應當適中, 設置的關鍵點太多, 反而會使內(nèi)部控制的效力降低, 從而嚴重打擊業(yè)務人員的積極性;反之, 關鍵點設置過少, 內(nèi)部控制的整體效果就會受到消極影響.

4.4 被動控制轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃涌刂?/p>

工程項目建設應該是不斷變化的動態(tài)過程, 在這個過程中, 建設單位應該保持積極的狀態(tài), 主動面對可能出現(xiàn)的問題, 只有這樣才可以及時有效地將問題化解. 在工程建設中, 事后的被動控制也存在著合理性, 但它帶有很多弊端, 例如它既無法預防將出現(xiàn)的偏差, 也無法化解已存在的偏差. 因此, 公路建設項目進行內(nèi)部控制時, 應在主動預測的基礎上采取措施, 努力避免失誤, 當實際情況與預期產(chǎn)生差異時, 應及時分析原因, 并提出解決策略.

4.5 堅持技術(shù)與經(jīng)濟相結(jié)合

在公路建設項目管理中, 財務會計人員、預算人員以及工程技術(shù)人員在進行業(yè)務工作時, 通常只注重部門或個人角度, 不能對公路建設項目形成協(xié)調(diào)的控制. 要想達到有效的內(nèi)部控制, 應該做到將經(jīng)濟和技術(shù)結(jié)合起來, 做到財務會計人員與相關技術(shù)人員協(xié)調(diào)工作, 相互配合, 盡最大可能地讓公路建設項目內(nèi)部控制能夠在經(jīng)濟合理的條件下保持技術(shù)的先進性, 在技術(shù)先進的基礎上保持經(jīng)濟的合理性.

4.6 實現(xiàn)公路建設項目全面風險控制

公路建設項目的影響因素很多, 投資的風險性很大, 如果不加以重視, 將導致投資效益的降低, 甚至造成整個項目的失敗. 內(nèi)部控制需要向全面風險管理轉(zhuǎn)變. 建設單位進行內(nèi)控時, 必須加強風險敏感度,把風險管理納入到工程項目內(nèi)部控制中, 達到事前防范與事后控制的有機結(jié)合.

[1]《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》編寫組. 企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范[M]. 北京: 立信會計出版社, 2008

[2]《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》編寫組. 企業(yè)內(nèi)部控制配套指引[M]. 北京: 立信會計出版社, 2010

[3] 丁麗宏. 政府投資工程項目內(nèi)部控制的問題與對策[J]. 中國管理信息化, 2013, 12

[4] 李榮梅, 陳良民, 劉 爽. 我國企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境研究——基于調(diào)查問卷的分析[J]. 企業(yè)經(jīng)濟, 2014, 03

The Thinking of the Countermeasure of Internal Control for Highway Construction Projects

XU Gang
(Research Institute of Highway of Ministry of Transport, Beijing100088, China)

Strengthening internal controls of highway construction projects is helpful to regulate internal project management, to prevent investment risks, to curb and strike illegal behaviors and violations of laws and discipline in highway construction projects, to protect safety and integrity of highway construction projects and property, and to improve benefits and efficiency of project investment. This paper makes an analysis of the necessity and particularity of internal control of highway construction project, explores and discusses for the target of internal control of highway construction project, and proposals are made to strengthen internal controls of highway construction project.

construction company; construction project; internal control

U415.1; F294

: A

: 1672-5298(2015)04-0075-03

2015-09-01

徐 剛(1958? ), 男, 北京人, 交通運輸部公路科學研究所高級工程師. 主要研究方向: 交通管理