論食品安全監(jiān)管與政權(quán)合法性

論食品安全監(jiān)管與政權(quán)合法性

閆文靜

（湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，湖北武漢430062）

摘要：政府監(jiān)管食品安全是政府為公民提供良好、安全食品的責(zé)任，同時(shí)也是管理食品安全這一公共事務(wù)的專門權(quán)力，更是政府履行其公共管理職能的題中之義。最近幾年食品安全事件頻頻發(fā)生，公民對(duì)于政府能否履行好自身職能產(chǎn)生了懷疑，進(jìn)而危及到了政權(quán)合法性建設(shè)的進(jìn)程。我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)在法定范圍內(nèi)積極行使監(jiān)管食品安全的權(quán)力，保證食品安全，以維護(hù)政權(quán)合的法性信仰。

關(guān)鍵詞：合法性；食品安全；公共管理

任何政治統(tǒng)治的存在和延續(xù)，都有賴于公民對(duì)政府以及先存統(tǒng)治秩序的認(rèn)同與支持；政府獲取公眾認(rèn)可的性質(zhì)，構(gòu)成了政府存在與政權(quán)穩(wěn)定的社會(huì)心理基礎(chǔ)。[1]因此，在此基礎(chǔ)上我們可以認(rèn)為政府的各項(xiàng)活動(dòng)其實(shí)是政府為爭(zhēng)取、維護(hù)或更新其自身合法性以期獲得社會(huì)認(rèn)可而采取的種種努力。食品安全是民眾所關(guān)心的民生問(wèn)題中重要的一塊，也是社會(huì)公共利益的一個(gè)重要領(lǐng)域，因此，作為公共利益代表的政府行使食品安全監(jiān)管的公共權(quán)力，也可以說(shuō)這是政府鞏固其政權(quán)合法性基礎(chǔ)的重要舉措。

一、合法性理論概述

合法性問(wèn)題的研究是西方理論界關(guān)于國(guó)家與民主理論研究的核心內(nèi)容。對(duì)于合法性的理解不同，也出現(xiàn)了許多不同的理論，大致包括：規(guī)范性分析的合法性理論、經(jīng)驗(yàn)性分析的合法性理論和重建性的合法性理論。

規(guī)范主義的合法性理論認(rèn)為：一種統(tǒng)治是否合法,首先必須將該統(tǒng)治置于理性的價(jià)值領(lǐng)域進(jìn)行判斷，只要符合這種理性的標(biāo)準(zhǔn)，就是合法的；反之,即使得到了人民大眾的贊同、支持和忠誠(chéng),也是不合法的。這種理性的標(biāo)準(zhǔn),在古代是某種永恒的美德、正義等終極真理,近代則是盧梭提出的“公意”。經(jīng)驗(yàn)性分析的合法性理論的代表人物馬克斯·韋伯認(rèn)為：一種統(tǒng)治的“合法性”，也只能被看作是在相當(dāng)程度上為此保持和得到實(shí)際對(duì)待的機(jī)會(huì)。[2]他認(rèn)為：合法性就是促使人們服從某種命令的動(dòng)機(jī)，它不過(guò)是既定政治系統(tǒng)的穩(wěn)定性,亦即人們對(duì)享有權(quán)威者地位的確認(rèn)和對(duì)其命令的服從而已。哈貝馬斯在兩者的基礎(chǔ)上提出了重建性的合法性理論。他既批評(píng)規(guī)范主義的抽象性，同樣也不認(rèn)同經(jīng)驗(yàn)主義忽視價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的功利性。他認(rèn)為：“合法性意味著,對(duì)于某種要求作為正確的和公正的存在物而被認(rèn)可的政治秩序來(lái)說(shuō),有著一些好的根據(jù)。一個(gè)合法的秩序應(yīng)該得到承認(rèn)。合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值——這個(gè)定義強(qiáng)調(diào)了合法性乃是某種可爭(zhēng)論的有效性要求，統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定性也依賴于自身（至少）在事實(shí)上被承認(rèn)?！盵3]

這三種理論從不同的角度解析了合法性的內(nèi)涵。在我國(guó)理論界學(xué)者普遍認(rèn)為一個(gè)比較合適的合法性概念應(yīng)該是規(guī)范主義和經(jīng)驗(yàn)主義的結(jié)合，既要強(qiáng)調(diào)公眾的政治心理和政治態(tài)度，也要看中涉及這種心理的價(jià)值因素。即合法性應(yīng)有三層含義：一是公共秩序的建立和維持依賴于公民對(duì)它的認(rèn)同和支持；二是公共權(quán)力的取得方式和使用范圍必須正當(dāng)；三是公共權(quán)力要符合一定價(jià)值取向，服務(wù)于公共利益。

維護(hù)食品安全是現(xiàn)代政府為公民提供公共服務(wù)中必不可少的內(nèi)容之一，更是政府履行其公共管理職能的應(yīng)盡之責(zé)。正是由于食品安全關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，與大家的日常生活息息相關(guān)，加強(qiáng)食品安全的監(jiān)管才顯得更為重要。同時(shí)鑒于我國(guó)近年來(lái)頻頻發(fā)生的惡性食品安全問(wèn)題使得政府公信力下降，如果不予以正視將會(huì)危及整個(gè)社會(huì)秩序的和諧與穩(wěn)定。政府監(jiān)管食品安全的根本原因不僅僅是食品安全問(wèn)題本身的嚴(yán)峻性，更是維護(hù)政權(quán)合法性和政府合法性的必要手段。

綜上，可以看出我國(guó)政府監(jiān)管食品安全的這一公共權(quán)力具有合法性。原因在于：第一，政府是公共利益的代表，需要履行公共管理的職能，承擔(dān)起食品安全監(jiān)管的職責(zé)。第二，政府監(jiān)管食品安全的公共權(quán)力源于我國(guó)法律的明確授權(quán)。第三，食品安全是民眾所關(guān)心的民生問(wèn)題中重要的一塊，也是社會(huì)公共利益的一個(gè)重要領(lǐng)域，因此，作為公共利益代表的政府行使食品安全監(jiān)管的公共權(quán)力，也可以說(shuō)這是維護(hù)了社會(huì)整體利益，其最終目的在于服務(wù)公民。

二、我國(guó)食品安全監(jiān)管不足引發(fā)的政府合法性危機(jī)

合法性危機(jī)的概念是由哈貝馬斯提出，他認(rèn)為晚期資本主義陷入了因政治制度失去信任而帶來(lái)的合法性危機(jī)。我國(guó)有學(xué)者認(rèn)為：由于合法性意味著民眾對(duì)政治系統(tǒng)統(tǒng)治的支持與認(rèn)同，所以，所謂合法性危機(jī)就是一種直接的認(rèn)同危機(jī)。[4]其實(shí)任何一個(gè)政府都無(wú)法回避政治合法性問(wèn)題的存在，也都無(wú)法逃避政治合法性危機(jī)的困擾。

由于合法性資源是一個(gè)由歷史到現(xiàn)實(shí)的動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程，具有流動(dòng)性，過(guò)于倚重執(zhí)政權(quán)的歷史合法性會(huì)使得我國(guó)政府的合法性在新的社會(huì)中遭到挑戰(zhàn)。目前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，食品安全問(wèn)題突出，種種因素使得我國(guó)政府監(jiān)管食品安全的合法性產(chǎn)生了危機(jī)。實(shí)踐中，我們將抽象性的合法性理論融入現(xiàn)實(shí)的公共權(quán)力里就要求公共權(quán)力必須具備合法律性，即形式合法；同時(shí)公共權(quán)力也應(yīng)具備超出法律層面的合法性，即實(shí)質(zhì)合法。

我國(guó)的食品安全監(jiān)管工作從建國(guó)初期就已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行了，其中關(guān)于規(guī)范食品安全的法律、法規(guī)并不在少數(shù)，但是立

法成效卻并不盡如人意。我國(guó)在1965年頒布了《食品衛(wèi)生管理試行條例》、1979年頒布了《食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、1982年頒布了《食品衛(wèi)生法（試行）》、1995年頒布了《食品衛(wèi)生法》、2009年頒布了《中華人民共和國(guó)食品安全法》，但仍然出現(xiàn)了眾多的惡性食品安全事件，政府的權(quán)威和公信力在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域備受質(zhì)疑。尤其是近幾年來(lái)的食品安全監(jiān)督缺失，引發(fā)社會(huì)的不滿，甚至已經(jīng)引發(fā)了某種程度上的政權(quán)合法性危機(jī)。我國(guó)的食品安全領(lǐng)域的合法性危機(jī)主要表現(xiàn)為形式合法性危機(jī)和實(shí)質(zhì)合法性危機(jī)。

（一）我國(guó)食品安全監(jiān)管不足引發(fā)的政府形式合法性危機(jī)

我國(guó)政府監(jiān)管食品安全的公共權(quán)力的形式合法性危機(jī)主要體現(xiàn)在立法層面和執(zhí)法層面。

1.立法不完善。我國(guó)目前的食品安全監(jiān)管法律體系主要由食品生產(chǎn)和流通、安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全質(zhì)量檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)的法律、法規(guī)等構(gòu)成。已頒布的涉及食品安全監(jiān)管法律法規(guī)雖然數(shù)量很多，但是因?yàn)榉侄瘟⒎ㄔ斐蓷l款相對(duì)分散，單個(gè)法律法規(guī)調(diào)整范圍比較狹窄。一些法律法規(guī)的規(guī)定上多是原則性和寬泛性立法，缺乏對(duì)問(wèn)題進(jìn)行清晰的定義和限制，在可操作性上存在空隙和交叉。同時(shí)在部門分散監(jiān)管上，造成了“多頭分散，齊抓共管”而“無(wú)人負(fù)責(zé)”的局面。加之管理機(jī)構(gòu)之間權(quán)屬不明、食品安全監(jiān)管信息披露機(jī)制的缺失和政府與行業(yè)協(xié)會(huì)溝通的斷層等多方面都導(dǎo)致了政府監(jiān)管食品安全的合法性出現(xiàn)了危機(jī)。

2.執(zhí)法層面存在問(wèn)題。我國(guó)食品安全相關(guān)的法律制度雖然很多，但是在落實(shí)上卻出現(xiàn)了問(wèn)題。首先表現(xiàn)為：由于地方利益的保護(hù)以及基層執(zhí)法人員對(duì)自身職責(zé)的履行產(chǎn)生偏差，使得基層政府在兼管食品安全問(wèn)題時(shí)采取不作為。其次，我國(guó)食品安全執(zhí)法部門經(jīng)常以“嚴(yán)打”“專項(xiàng)整治”等非常規(guī)性方式展開(kāi)工作，在打擊假冒偽劣食品、促進(jìn)食品安全的執(zhí)行過(guò)程中缺乏規(guī)范化和連續(xù)性。[5]

（二）我國(guó)食品安全監(jiān)管不足引發(fā)的政府實(shí)質(zhì)合法性危機(jī)

1.政府在監(jiān)管食品安全時(shí)忽視了保護(hù)消費(fèi)者的利益。我國(guó)食品安全監(jiān)管在立法時(shí)對(duì)違反相關(guān)法律的生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者采取了縱容態(tài)度。使得相關(guān)人員的違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其因違法所獲得的利益，才會(huì)使得此種違法行為屢禁不止。在立法的價(jià)值取向上，政府更看重經(jīng)濟(jì)的發(fā)展因此更傾向于保護(hù)生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者的利益，大大弱化了對(duì)消費(fèi)者利益的保護(hù)。

2.政府監(jiān)管食品安全的公共權(quán)力行使存在異化。在我國(guó)普遍存在委任立法現(xiàn)象，其實(shí)質(zhì)是一種立法權(quán)從立法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移的過(guò)程。過(guò)去幾十多年來(lái)我國(guó)實(shí)行的是一種漸進(jìn)式的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，但地方政府職能部門在這一過(guò)程中依然掌握了大量權(quán)力，這導(dǎo)致立法尋租現(xiàn)象的涌現(xiàn)。[6]職能部門被俘虜或者干脆主動(dòng)通過(guò)立法來(lái)強(qiáng)化自己的利益。同時(shí)，政府監(jiān)管食品安全的公權(quán)力缺乏監(jiān)督，這樣就很容易出現(xiàn)食品安全的事件。

三、加強(qiáng)食品安全監(jiān)管與政府合法性建設(shè)

政府和民眾的關(guān)系從另一個(gè)角度來(lái)講，也可以說(shuō)是一種交易關(guān)系：一部分人組成政府，以稅收的形式收取了民眾的錢，就應(yīng)給民眾提供其所需要的物品與服務(wù)。民眾可以通過(guò)政府提供的物品和服務(wù)的質(zhì)量來(lái)衡量對(duì)政府的滿意度和信任度。因此，為社會(huì)提供其所需求的公共物品與服務(wù)是政府權(quán)威的來(lái)源，也是政府建設(shè)、維護(hù)自身合法性的重要手段。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段的食品安全問(wèn)題，政府在加強(qiáng)監(jiān)管食品安全的合法性建設(shè)可以考慮以下幾個(gè)方面：

（一）加強(qiáng)食品安全監(jiān)管與政府形式合法性建設(shè)

在立法層面中加強(qiáng)政府監(jiān)管食品安全的合法性建設(shè)，就必須做到兩方面：一是對(duì)整個(gè)食品安全監(jiān)管法律法規(guī)體系進(jìn)行系統(tǒng)的梳理。由于食品種類繁多，食品安全涉及的知識(shí)、技術(shù)的專業(yè)性較強(qiáng)，而立法時(shí)各個(gè)領(lǐng)域多部法律難免有交叉重疊的地方，因此系統(tǒng)梳理厘清各個(gè)部門的權(quán)限以及發(fā)現(xiàn)監(jiān)管漏洞具有重要意義；二是完善立法程序，確保立法的開(kāi)放性和透明性。也只有社會(huì)各方的積極參與才能提高立法的民主性，才能平衡各方利益，真正改善食品安全問(wèn)題。

在具體執(zhí)法過(guò)程中，一是通過(guò)立法明確并嚴(yán)格落實(shí)各監(jiān)管部門的職能權(quán)限，減少各部門互相推諉的現(xiàn)象。二是加強(qiáng)各部門的協(xié)作與溝通，通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法、監(jiān)管協(xié)作打擊食品安全安全違法行為，提高監(jiān)管效率。三是吸收新聞媒體和消費(fèi)者等其他社會(huì)力量來(lái)監(jiān)督食品安全執(zhí)法。

（二）加強(qiáng)食品安全監(jiān)管與政府實(shí)質(zhì)合法性建設(shè)

加強(qiáng)政府監(jiān)管食品安全的實(shí)質(zhì)合法性建設(shè)的重點(diǎn)在于轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管食品安全的理念，具體是指食品安全的立法理念、立法目的、立法原則和價(jià)值取向要逐漸向消費(fèi)者傾斜，切實(shí)保護(hù)社會(huì)大眾的利益。第一，堅(jiān)持以實(shí)現(xiàn)正義為最高價(jià)值，協(xié)調(diào)生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的利益沖突。我國(guó)《食品安全法》中關(guān)于保護(hù)消費(fèi)者生命安全和身體健康權(quán)益的規(guī)定不少,但整部《食品安全法》,并沒(méi)有出現(xiàn)關(guān)于“消費(fèi)者食品安全權(quán)”的系統(tǒng)性規(guī)定,消費(fèi)者健康至上理念的仍然缺失。第二，立法理念要從國(guó)家本位實(shí)現(xiàn)向社會(huì)本位的逐步轉(zhuǎn)變。政府并不是萬(wàn)能的，我們的全能型政府應(yīng)當(dāng)逐步放松管制，交給有能力的社會(huì)組織來(lái)自我管理以達(dá)到政府行政資源的合理利用。因此，政府需要容納行業(yè)協(xié)會(huì)等第三方的社會(huì)組織來(lái)發(fā)揮中間力量共同改善食品安全問(wèn)題。

總之，在社會(huì)公眾看來(lái)，保證他們得到安全放心的食品，是政府肩負(fù)的責(zé)任，也是其應(yīng)盡的義務(wù)，更是獲得社會(huì)公眾認(rèn)可、服從政府管理的基本條件。食品監(jiān)管的缺失會(huì)引發(fā)政府的合法性危機(jī)，這不僅是理論分析的結(jié)果，更是政治運(yùn)作的邏輯。

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