地方政府性債務(wù)的形成機(jī)理與對(duì)策研究

地方政府性債務(wù)的形成機(jī)理與對(duì)策研究

陳文婷

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽蚌埠233030）

摘要：近年來(lái)，地方政府性債務(wù)發(fā)展迅速，債務(wù)規(guī)模不斷增加，加上對(duì)地方債的管理不當(dāng)，透明度不高，體制不健全等原因，地方政府性債務(wù)問題越來(lái)越突出。立足于《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)的意見》突出強(qiáng)調(diào)的“規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”這一主題，對(duì)地方政府性債務(wù)的形成機(jī)理問題作出了進(jìn)一步分析，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議來(lái)促進(jìn)其規(guī)范發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府性債務(wù)；預(yù)算軟約束；轉(zhuǎn)移支付；預(yù)算管理

一、我國(guó)地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀

（一）地方政府性債務(wù)的產(chǎn)生

1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革，我國(guó)向著更加規(guī)范、合理，更能很好地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政體制邁進(jìn)，中央的財(cái)政緊張得到相應(yīng)的緩解。與此同時(shí)，隨著放權(quán)讓利的改革，地方政府擁有一定的自主權(quán)，出現(xiàn)了財(cái)政不平衡和舉債融資的可能，造成了地方政府財(cái)政不斷緊張，債務(wù)不斷積累，這也說明地方政府債務(wù)是內(nèi)置于實(shí)行財(cái)政分權(quán)改革的經(jīng)濟(jì)體中的。[1]

（二）地方政府性債務(wù)的發(fā)展：融資平臺(tái)的興起

2008年爆發(fā)的世界性金融危機(jī)，我國(guó)中央政府為了保障長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)行了積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策。各地政府在落實(shí)4萬(wàn)億投資計(jì)劃的過程中，地方的配套資金也出現(xiàn)了一定程度的資金缺口。因此，2009年3月中國(guó)人民銀行與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)的調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的意見》，地方性政府平臺(tái)得到了快速的發(fā)展，根據(jù)央行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2009年5月底，地方政府融資平臺(tái)的總負(fù)債規(guī)模達(dá)到5.26萬(wàn)億元。截止2011年末，全國(guó)共擁有地方政府融資平臺(tái)10468家，平臺(tái)貸款余額9.1萬(wàn)億元。第一，地方政府融資平臺(tái)與生俱來(lái)的行政色彩使風(fēng)險(xiǎn)很容易轉(zhuǎn)移到商業(yè)銀行上；第二，地方政府融資平臺(tái)充足的固定資產(chǎn)投資，同時(shí)背負(fù)著高負(fù)債率，加上本身的管理體制不健全，資金的償還能力并不高；第三信息不對(duì)稱使得銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和資金貸后管理變得相當(dāng)困難；第四地方政府融資主要是一些投資周期長(zhǎng)、資金需求量大、投資效益并不高的中長(zhǎng)期投資目。一旦地方政府償債出現(xiàn)困難，就會(huì)危及整個(gè)金融體系的發(fā)展引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)問題，也就引起了地方政府性債務(wù)的惡性循環(huán)。

（三）地方政府性債務(wù)規(guī)范發(fā)展：把地方債納入預(yù)算管理

根據(jù)2013年審計(jì)署對(duì)我國(guó)地方政府性債務(wù)的審計(jì)情況，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：截止2010年底，全國(guó)的地方政府性債務(wù)余額高達(dá)10.7萬(wàn)億元，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)的余額是3.41萬(wàn)億元；而截止2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額為3.85萬(wàn)億元，其中1.84萬(wàn)是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，0.91萬(wàn)億元是政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，1.1萬(wàn)億元是其他相關(guān)的債務(wù)，比2010年增長(zhǎng)了0.44萬(wàn)億元，增長(zhǎng)12.9%。地方政府性債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)迅速，尤其體現(xiàn)在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯的省會(huì)城市上。36個(gè)地方政府本級(jí)有11個(gè)省本級(jí)和13個(gè)省會(huì)城市本級(jí)債務(wù)規(guī)模2012年比2010年有所增長(zhǎng)，其中4個(gè)省本級(jí)和8個(gè)省會(huì)城市本級(jí)債務(wù)增長(zhǎng)率超過20%，一時(shí)間地方政府債務(wù)再次引起關(guān)注。

2014年12月2日《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)的意見》把地方債納入預(yù)算管理的決定，突出強(qiáng)調(diào)了“規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”這一主題，因此密切關(guān)注地方政府債務(wù)的發(fā)展并加強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)管，采取相應(yīng)的措施規(guī)范其發(fā)展，使其更好地為經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展服務(wù)這一問題提上預(yù)算管理的日程。

二、地方政府性債務(wù)的形成機(jī)理分析

（一）現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致的政府職能的“越位”、“缺位”

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過渡發(fā)展的，我國(guó)地方政府性債務(wù)也相應(yīng)帶有“轉(zhuǎn)軌”的性質(zhì)。

第一，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不健全，市場(chǎng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)不是萬(wàn)能的，在我國(guó)市場(chǎng)不能解決的問題，需要各級(jí)政府來(lái)分擔(dān)和承擔(dān)，在地方財(cái)政能力不足、融資渠道不暢通的的情況下，地方政府通過其他各種方式來(lái)融資，就會(huì)形成政府的或有負(fù)債。

第二，政府與市場(chǎng)的關(guān)系沒有合理劃分，政府職能的“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”現(xiàn)象嚴(yán)重。

第三，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政府管理的慣性因素，政府的宗旨不是“服務(wù)市場(chǎng)”，而是“替代市場(chǎng)”，突出表現(xiàn)為將政府的財(cái)政資金投資于大多數(shù)盈利性和競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，造成政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)加劇，不得不通過各種融資渠道舉債，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加劇。

（二）現(xiàn)行財(cái)稅體制導(dǎo)致的財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不合理

1994年實(shí)行分稅制改革以來(lái)，財(cái)權(quán)重心上移，事權(quán)中心下放，是導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模龐大的重要原因。

第一，政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分不清。一方面本該由中央政府負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目，中央政府卻轉(zhuǎn)嫁給地方；另一方面本該由地方政府負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目，中央政府卻越俎代庖，中央政府的這種“侵權(quán)”不僅造成了地方政府債務(wù)規(guī)模宏大，而且也為地方政府債務(wù)上移給中央政府找到了借口。

第二，地方政府的收入來(lái)源不足，難以滿足支出責(zé)任的需要。自從分稅制施行以來(lái)，地方政府的稅收主要是地方稅，收

入較少，穩(wěn)定性差，稅源零散，難以形成穩(wěn)定的地方稅完整體系。因此地方政府難以通過預(yù)算內(nèi)資金來(lái)應(yīng)對(duì)高額的債務(wù)問題，借款舉債等預(yù)算外資金方式就成為政府的重要籌資渠道。

第三，均等化轉(zhuǎn)移支付比例小，是造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)債務(wù)規(guī)模增加的重要原因。我國(guó)轉(zhuǎn)移性支付主要包括稅收返還、體制補(bǔ)助、專項(xiàng)撥款與一般性轉(zhuǎn)移支付。前兩項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不是均等化的轉(zhuǎn)移支付，但所占比例仍然不小。專項(xiàng)補(bǔ)助的政策性強(qiáng)，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付多了，在中央財(cái)力有限的情況下，必然相應(yīng)的減少均衡性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付具有均等化轉(zhuǎn)移支付的能力，但是所占比例較少。

（三）現(xiàn)行投融資行為導(dǎo)致的政府財(cái)政機(jī)會(huì)主義

財(cái)政機(jī)會(huì)主義指的是為了實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的目標(biāo)，政府采取預(yù)算外形式取代直接性支出來(lái)減少政策成本的方法。

第一，我國(guó)地方政府不允許地方政府發(fā)行公債，在地方政府財(cái)力有限的前提下，地方政府往往采取其他融資方式和變相舉債的方式，因此增加了政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

第二，地方政府融資問題遲遲沒有提到日程，導(dǎo)致地方舉債在國(guó)家政策外的“禁區(qū)”進(jìn)行，產(chǎn)生了大量的短期投機(jī)行為，同時(shí)增加了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性，使地方政府性債務(wù)管理的有效水平下降。

（四）現(xiàn)行行政管理體制下地方干部任命和考核制度的弊端

第一，我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展來(lái)說是相對(duì)比較落后的，政府職能的越位與缺位嚴(yán)重，政府的考核指標(biāo)不科學(xué)，不規(guī)范，各部門難以形成相互制約與激勵(lì)的體制。

第二，政府官員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，導(dǎo)致地方政府片面的追求政績(jī)觀與發(fā)展觀，為了在短期內(nèi)做出引人矚目的成績(jī)，必須突破原有的預(yù)算，而攤派和加征各種稅費(fèi)會(huì)有損政府商譽(yù)，因此借款舉債就成為官員最佳的選擇方式。[3]

第三，為了追求個(gè)人政績(jī)觀，往往大量舉債融資來(lái)進(jìn)行投資建設(shè)，盲目追求GDP的增長(zhǎng)，干部的任命、任期制度的缺陷也使得地方政府千方百計(jì)隱藏債務(wù)，導(dǎo)致政府的債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大。

（五）現(xiàn)行預(yù)算管理體制下的預(yù)算軟約束問題嚴(yán)重

第一，由于近年來(lái)地方政府大規(guī)模投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市建設(shè)，地方政府的債務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)大，投資項(xiàng)目的選擇直接受地方的控制，因此會(huì)產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，一旦地方出現(xiàn)財(cái)力支付困難很可能破產(chǎn)時(shí)，中央政府不可能不管，成為地方政府的最后擔(dān)保人，這就形成了政府預(yù)算軟約束的問題。

第二，對(duì)中央政府援助的預(yù)期使得地方政府把投資項(xiàng)目更多地投資于只對(duì)本地區(qū)居民受益的公共支出，而對(duì)具有外溢性的公共投資則較少關(guān)注。這就促使了地方政府投資項(xiàng)目的沖動(dòng)，不考慮經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的問題，大量舉債，一旦財(cái)力出現(xiàn)困難，就寄希望于中央政府。

三、地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范與政策建議

針對(duì)我國(guó)地方政府性債務(wù)問題引發(fā)的一系列風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家管理層從預(yù)算管理的角度陸續(xù)出臺(tái)了各種積極的措施來(lái)規(guī)范其管理。2014年6月，中央政治局會(huì)議審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，提出了規(guī)范地方政府債務(wù)管理的總體要求；8月31日,《預(yù)算法》修正案把允許地方政府規(guī)范舉債寫進(jìn)規(guī)定；10月2號(hào)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)的意見》明確規(guī)定把地方政府納入預(yù)算管理，強(qiáng)調(diào)了“規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”這一主題。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)

按照十八屆三中全會(huì)的決策部署，正確處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，深化財(cái)稅體制改革，讓市場(chǎng)起決定性作用，財(cái)政的作用是不“越位”、不“缺位”，更好發(fā)揮彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的作用，準(zhǔn)確定位財(cái)政職能，界定支出范圍，明確支出責(zé)任。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，從市場(chǎng)能夠提供服務(wù)的領(lǐng)域退出，成為公共服務(wù)型的政府。政府應(yīng)由“全能型”向“服務(wù)型”，由“無(wú)限型”向“有限型”轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步深化政企分開的體制改革建設(shè)，地方政府應(yīng)退出對(duì)商業(yè)活動(dòng)的直接參與活動(dòng)。

（二）合理確定事權(quán)與財(cái)權(quán)，完善分稅制財(cái)政體制

進(jìn)一步完善我國(guó)的分稅制體制改革要合理劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)，讓中央政府的支出責(zé)任進(jìn)一步上移和收入權(quán)利進(jìn)一步下放，才更加符合我國(guó)構(gòu)建公共財(cái)政的要求。

第一，合理劃分事權(quán)。事權(quán)劃分的依據(jù)是公共需要的層次性和集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，屬于地方收益的產(chǎn)品要按受益范圍的大小由各級(jí)政府來(lái)承擔(dān)。同時(shí)對(duì)支出責(zé)任細(xì)化，特別是中央與地方有交叉的支出、跨區(qū)域的支出、具有外溢性的支出，力求邊界清晰。

第二，稅種劃分合理，在現(xiàn)行的稅收體制下，“減少共享稅種，增加地方稅種”，積極構(gòu)建完整、規(guī)范的地方稅收體系，明確收入歸屬和主體稅種規(guī)模，建立有保障的財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。

第三，完善轉(zhuǎn)移支付能力。為進(jìn)一步規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度，新預(yù)算法增加規(guī)定：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持規(guī)范、公開、公平的原則，要達(dá)到均衡地區(qū)間基本財(cái)力的目標(biāo)。如果通過市場(chǎng)機(jī)制能夠合理的調(diào)節(jié)，就不應(yīng)該設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，要加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的定期評(píng)估和退出機(jī)制的管理，有利于減少“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象和中央部門對(duì)地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)，也有利于地方統(tǒng)籌安排預(yù)算，提高地方預(yù)算編報(bào)的完整性。

（三）建立合理的政府舉債融資，推進(jìn)地方政府投融資制度改革

第一，賦予地方政府適當(dāng)?shù)呐e債權(quán)，通過規(guī)范化的舉債方式，讓地方政府債務(wù)透明化，使隱性債務(wù)顯性化，盡快摸清地方債務(wù)尤其隱形債務(wù)的底數(shù)，強(qiáng)化問責(zé)制度，將地方政府債務(wù)作為地方政府決策者和金融監(jiān)管者的相關(guān)問責(zé)范圍。

第二，進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資行為，加快建立地方融資平臺(tái)和金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的清算制度，減少地方政府的短期投機(jī)行為，抑制地方政府性債務(wù)的過度增長(zhǎng)，相應(yīng)的減輕債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）完善政府考核指標(biāo)建設(shè)，深化行政管理體制改革

第一，轉(zhuǎn)變政府職能，找準(zhǔn)市場(chǎng)定位。改變現(xiàn)行行政管理體制對(duì)地方官員片面追求GDP增長(zhǎng)的激勵(lì)體制，改變政府的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，提高地方政府在公共管理方面和社會(huì)服務(wù)方面的職能建設(shè)，注重和改善民生。

第二，地方政府應(yīng)該樹立起正確合理的績(jī)效觀，把減債作為政府的考核標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上減少政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，使地方政府從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)型向公共服務(wù)型職能的轉(zhuǎn)變。

（五）規(guī)范地方政府債務(wù)管理，完善預(yù)算管理體制

第一，賦予地方政府依法適度舉債權(quán)。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省

第二，嚴(yán)格限定政府舉債程序和規(guī)模。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，省級(jí)政府在國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。地方政府舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。

第三，實(shí)行規(guī)模控制和分類管理。地方政府債務(wù)不得超過規(guī)定批準(zhǔn)的限額，同時(shí)地方政府債務(wù)要分類納入預(yù)算管理。

第四，建立地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)與預(yù)警機(jī)制。舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與控制機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度應(yīng)該由國(guó)務(wù)院建立起來(lái)。

第五，建立考核問責(zé)機(jī)制。地方政府性債務(wù)要作為硬性指標(biāo)納入政府績(jī)效的考核范圍，政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起地方政府性管理的責(zé)任，認(rèn)真抓好政策的落實(shí)于實(shí)施。這同時(shí)表明我國(guó)地方政府債務(wù)邁入了法制化、透明化的軌道。

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