免費(fèi)開放的政策話語與實(shí)踐——基于武漢市三區(qū)基層文化館的調(diào)查研究

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免費(fèi)開放的政策話語與實(shí)踐——基于武漢市三區(qū)基層文化館的調(diào)查研究

夏國(guó)鋒1，方坤2

(1.湖北文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院，湖北襄陽441053；

2.華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院，湖北武漢430079)

摘要：免費(fèi)開放作為公共文化服務(wù)的一種創(chuàng)新方式，既是滿足民眾文化需求、保障公民基本文化權(quán)益、促進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)服務(wù)大眾的一項(xiàng)有效途徑，同時(shí)也對(duì)推動(dòng)基本公共文化服務(wù)均等化、促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)和國(guó)家文化治理機(jī)制轉(zhuǎn)型產(chǎn)生重要意義。從文化館實(shí)行免費(fèi)開放的政策制定到具體落實(shí)，不僅是公共文化服務(wù)體系建設(shè)從構(gòu)想到實(shí)踐的過程，也是文化政策從制度文本到具體實(shí)踐的展開過程。但在免費(fèi)開放的實(shí)踐中也產(chǎn)生了政策話語與執(zhí)行過程之間存在的張力問題。這種張力存在的內(nèi)在邏輯源于基層文化館作為具有相應(yīng)自主性的行為主體面臨財(cái)政壓力所做出的策略回應(yīng)及其在當(dāng)下體制結(jié)構(gòu)中的利益和政績(jī)考量。

關(guān)鍵詞：公共文化服務(wù)；免費(fèi)開放；政策話語；政策實(shí)踐；基層文化館

2011年初，文化部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)全國(guó)美術(shù)館、公共圖書館、文化館(站)免費(fèi)開放工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱《工作意見》)，要求各級(jí)文化行政部門歸口管理的美術(shù)館、公共圖書館、文化館(站)(以下簡(jiǎn)稱“三館一站”)等公益性文化事業(yè)單位進(jìn)一步向社會(huì)免費(fèi)開放。在這一政策引領(lǐng)下，全國(guó)各地都積極將“三館一站”免費(fèi)開放作為公共文化服務(wù)的一項(xiàng)重要舉措予以推行。作為公共文化服務(wù)的一種形式，公共文化場(chǎng)館的免費(fèi)開放既是滿足民眾文化需求、保障公民基本文化權(quán)益、充分發(fā)揮公共文化設(shè)施作用的一項(xiàng)有效途徑，同時(shí)也對(duì)推動(dòng)基本公共文化服務(wù)均等化、促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)和國(guó)家文化治理機(jī)制轉(zhuǎn)型產(chǎn)生重要意義。因此，免費(fèi)開放的政策意義不僅在于提高民眾文化福利，還體現(xiàn)了文化權(quán)利話語下國(guó)家和政府形象的某種展示或塑造。從政策制定到具體落實(shí)，不僅是公共文化服務(wù)體系建設(shè)從構(gòu)想到實(shí)踐的過程，也是文化政策從制度文本到具體實(shí)踐的展開過程。在免費(fèi)開放政策的逐層逐級(jí)落實(shí)過程中，基層文化館及其工作人員對(duì)免費(fèi)開放政策又是如何理解與回應(yīng)的？免費(fèi)開放的政策實(shí)行給基層文化館又帶來何種影響？最初的文本表述與最終的執(zhí)行實(shí)踐之間存在怎樣的張力？為此，課題組于2012年7-8月分別對(duì)武漢市H區(qū)、J區(qū)和Q區(qū)基層文化館的免費(fèi)開放運(yùn)行情況展開實(shí)地調(diào)研。

一、政策文本中的“免費(fèi)開放”話語

1.中央政策文件中的“免費(fèi)開放”話語表述

關(guān)于“免費(fèi)開放”的政策話語表述，其實(shí)早在2004年的中央部委文件中就已出現(xiàn)，分別是由文化部、國(guó)家文物局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于公共文化設(shè)施向未成年人等社會(huì)群體免費(fèi)開放的通知》和由文化部、國(guó)家發(fā)改委、教育部等12部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于公益性文化設(shè)施向未成年人免費(fèi)開放的實(shí)施意見》。兩個(gè)文件做出的對(duì)未成年人群體的免費(fèi)開放決定是為了落實(shí)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人思想道德建設(shè)的若干意見》精神，其目的在于發(fā)揮公共文化設(shè)施在未成年人思想道德建設(shè)中的重要作用。而從文件的具體表述中，對(duì)免費(fèi)開放的實(shí)際規(guī)定是“免費(fèi)和優(yōu)惠開放”，且未形成制度化的專項(xiàng)資金支持與配套規(guī)定。2008年，由中宣部、財(cái)政部、文化部和國(guó)家文物局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于全國(guó)博物館、紀(jì)念館免費(fèi)開放的通知》，規(guī)定了全國(guó)各級(jí)文化文物部門歸口管理的公共博物館、紀(jì)念館、全國(guó)愛國(guó)主義教育示范基地全部免費(fèi)開放的實(shí)施步驟，其中湖北省被列入文化文物系統(tǒng)歸口管理的省、市、縣級(jí)博物館全部向社會(huì)免費(fèi)開放的7個(gè)省(區(qū))之內(nèi)。此文件規(guī)定，免費(fèi)開放的范圍除了文物建筑及遺址類博物館外，基本上面向全社會(huì)群體，而且中央設(shè)置專項(xiàng)基金用于免費(fèi)開放運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，并要求地方政府把免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算。上述免費(fèi)開放政策文件的出臺(tái)，無疑在某種程度上促進(jìn)了“三館”免費(fèi)開放政策的制訂，而直接推動(dòng)“三館”免費(fèi)開放的是《2010年政府工作報(bào)告》中提出的“推進(jìn)美術(shù)館、圖書館、文化館、博物館免費(fèi)開放，豐富人民群眾的精神文化生活”的要求。以2011年文化部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)全國(guó)美術(shù)館、公共圖書館、文化館(站)免費(fèi)開放工作的意見》和財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)美術(shù)館、公共圖書館、文化館(站)免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)保障工作的通知》為標(biāo)志，文化館(站)才算是正式步入基本公共文化服務(wù)免費(fèi)開放的行列。根據(jù)《工作意見》要求，文化館免費(fèi)開放的內(nèi)容主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是包括多功能廳、培訓(xùn)教室、娛樂活動(dòng)室等公共空間設(shè)施場(chǎng)地的免費(fèi)開放；二是健全并免費(fèi)提供培訓(xùn)指導(dǎo)、科普、公益文化活動(dòng)等基本文化服務(wù)項(xiàng)目；三是為保障基本職能實(shí)現(xiàn)的一些輔助性服務(wù)，如辦證、存包等須全部免費(fèi)。同時(shí)要求限期取消文化館群眾文化藝術(shù)輔導(dǎo)和培訓(xùn)費(fèi)，業(yè)余文藝骨干培訓(xùn)費(fèi)，公益性講座、展覽收費(fèi)；對(duì)于非基本文化服務(wù)項(xiàng)目要求降低收費(fèi)，并且對(duì)已經(jīng)出租的場(chǎng)館設(shè)施需限期收回。但政策文件對(duì)于取消收費(fèi)性培訓(xùn)項(xiàng)目和收回場(chǎng)館出租并沒有做出明確的時(shí)間表，對(duì)有償性培訓(xùn)項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)亦未做出明確規(guī)定。應(yīng)該來說，《工作意見》的出臺(tái)，既為地方文化館的免費(fèi)開放提供了一項(xiàng)合法性依據(jù)，同時(shí)也是地方基層文化館免費(fèi)開放的一項(xiàng)政策性指導(dǎo)意見。

2.地方政府部門的政策回應(yīng)

為配合文化部、財(cái)政部關(guān)于《工作意見》的政策執(zhí)行，湖北省和W市兩級(jí)地方政府和文化行政主管部門都出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施意見。2011年9月，湖北省文化廳與財(cái)政廳聯(lián)合發(fā)布《省文化廳、省財(cái)政廳關(guān)于推進(jìn)全省美術(shù)館、公共圖書館、文化館(站)免費(fèi)開放工作的實(shí)施意見(試行)》(下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》)，對(duì)湖北省范圍內(nèi)“三館一站”免費(fèi)開放基本內(nèi)容、實(shí)施步驟、具體舉措和保障機(jī)制都進(jìn)行了較為具體的規(guī)定。為了從組織行政上保證文化館(站)免費(fèi)開放的順利推進(jìn)，湖北省文化廳發(fā)布了《湖北省公共圖書館、文化館(站)免費(fèi)開放工作績(jī)效考評(píng)暫行辦法》，對(duì)免費(fèi)開放的具體實(shí)施進(jìn)行量化管理，從考核指標(biāo)和考核程序方面進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定。同時(shí)，為了從財(cái)政經(jīng)費(fèi)上保證免費(fèi)開放的順利推進(jìn)，湖北省文化廳與財(cái)政廳聯(lián)合發(fā)布了《湖北省美術(shù)館、公共圖書館、群眾藝術(shù)(文化)館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站免費(fèi)開放專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，從資金來源、使用、審核、監(jiān)管等方面進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定。在中央《工作意見》和湖北省《實(shí)施意見》的基礎(chǔ)上，W市也制定了符合本地區(qū)文化館(站)免費(fèi)開放的具體意見。2011年11月，武漢市文化局和財(cái)政局以及市文學(xué)藝術(shù)界聯(lián)合會(huì)共同發(fā)布《市文化局、市財(cái)政局、市文聯(lián)關(guān)于推進(jìn)全市美術(shù)館、公共圖書館、文化館(站)免費(fèi)開放工作的實(shí)施意見(試行)》。

當(dāng)前的免費(fèi)開放已經(jīng)形成了從中央到地方各級(jí)文化部門的多層級(jí)執(zhí)行體系。單就政策文本所表達(dá)的內(nèi)容來看，從中央部委到省級(jí)再到市級(jí)，關(guān)于文化館(站)免費(fèi)開放的文件規(guī)定，其內(nèi)容表現(xiàn)出極強(qiáng)的相似性。這種“照搬式政策執(zhí)行”固然便于上級(jí)政策文本的傳達(dá)和文化事業(yè)考核標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，但也容易忽視各地區(qū)的情況差異，造成“一刀切”的局面[1]。同時(shí)，地方政府的政策回應(yīng)中對(duì)文化館(站)的免費(fèi)開放舉措細(xì)化不到位，給基層工作人員留下了較大的執(zhí)行空間。

二、基層文化館免費(fèi)開放的實(shí)踐形態(tài)

1.公共空間設(shè)施場(chǎng)地的策略性開放

根據(jù)《工作意見》的要求，文化館的多功能廳、展覽廳(陳列廳)、宣傳廊、輔導(dǎo)培訓(xùn)教室、計(jì)算機(jī)與網(wǎng)絡(luò)教室、舞蹈(綜合)排練室、獨(dú)立學(xué)習(xí)室(音樂、書法、美術(shù)、曲藝等)、娛樂活動(dòng)室等公共空間設(shè)施場(chǎng)地都必須向社會(huì)免費(fèi)開放。但從所調(diào)查的三個(gè)區(qū)情況看，每個(gè)區(qū)都在建或籌建新的文化館。H區(qū)和J區(qū)兩個(gè)區(qū)的文化館現(xiàn)在都是租用臨時(shí)辦公場(chǎng)所，因而在一定程度上影響著公共空間場(chǎng)地設(shè)施免費(fèi)開放的實(shí)際效果。誠(chéng)如H區(qū)文化館館長(zhǎng)所言：“實(shí)事求是地說，我們現(xiàn)在的開放是很少的，因?yàn)槲覀儧]場(chǎng)館，只是二樓有個(gè)小排練廳，一些藝術(shù)團(tuán)隊(duì)周末時(shí)來用一下，平時(shí)上班怕影響到其他人。因?yàn)檫@里不只有我們一個(gè)部門，畢竟文化會(huì)形成比較熱鬧的氛圍，群眾來了唱呀跳呀蹦呀。談到真正的對(duì)外免費(fèi)開放，條件還不成熟。”*與H區(qū)文化館館長(zhǎng)的訪談，2012-7-12。

相比較而言，Q區(qū)文化館場(chǎng)地面積最大，有三個(gè)樓層的場(chǎng)地可以用來對(duì)外開放。而即使如此，面對(duì)轄區(qū)200多個(gè)文藝團(tuán)隊(duì)，空間場(chǎng)地的使用配置問題依然存在，其中常年在該館活動(dòng)的只有5-7個(gè)團(tuán)隊(duì)，而大部分的文藝團(tuán)隊(duì)只能在街道、廣場(chǎng)等露天場(chǎng)地。免費(fèi)開放后，文化館內(nèi)環(huán)境優(yōu)越的場(chǎng)地被眾多文化團(tuán)隊(duì)爭(zhēng)相搶用，而如何去組織協(xié)調(diào)成為文化館工作者的難題。面對(duì)公共空間資源的有限性和民眾需求的劇增性矛盾，文化館除了在延長(zhǎng)開放時(shí)間外，就是對(duì)能夠長(zhǎng)期入館使用場(chǎng)地的文藝團(tuán)隊(duì)進(jìn)行有條件的篩選，結(jié)果是保留極少數(shù)專業(yè)性較強(qiáng)的團(tuán)隊(duì)，成為所謂的“駐館團(tuán)隊(duì)”。因?yàn)檫@些團(tuán)隊(duì)表演或創(chuàng)作的節(jié)目有能力在政府各級(jí)的文藝表演大賽中拿獎(jiǎng)，并且有可能會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)樵擆^的文化品牌項(xiàng)目。根據(jù)在其它省市地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這種公共文化服務(wù)的“館團(tuán)”模式具有普遍性[2]，在Q區(qū)并非作為個(gè)案而存在。從政策表述來看，免費(fèi)開放是針對(duì)所有人群，體現(xiàn)民眾對(duì)公共文化資源享用上的普惠性和均等性。而實(shí)際結(jié)果則是文化館優(yōu)勢(shì)公共文化資源的配置上向“駐館團(tuán)隊(duì)”傾斜，從而導(dǎo)致公共文化資源配置的不公平性問題。但在Q區(qū)調(diào)研時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)，即使在場(chǎng)地資源有限的情況下，Q區(qū)仍然存在場(chǎng)地出租現(xiàn)象，以期通過租金來彌補(bǔ)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)緊張問題。但問到對(duì)于把一部分活動(dòng)場(chǎng)地通過出租形式來彌補(bǔ)館內(nèi)資金的缺口是否會(huì)影響績(jī)效評(píng)估時(shí)，工作人員似乎并不擔(dān)心?！耙?yàn)槲覀凁^的場(chǎng)地比別的館要大些，我們開放的面積比別的館也多，就是在現(xiàn)有的條件下，只是出租了一部分，但是免費(fèi)開放的場(chǎng)地我們比一般的館提供的多一些。我們館是市里提供免費(fèi)開放最大的場(chǎng)地。我們館跟別的不同，因?yàn)槲覀兪歉娪霸汉喜⒌?，但是不這樣出租的話，我們館根本無法生存，文化事業(yè)也不能發(fā)展，每個(gè)館都有出租的情況，只是情況各異?！?與Q區(qū)文化館館長(zhǎng)的訪談，2012-7-13。

但由于免費(fèi)開放政策并未對(duì)收限期收回出租設(shè)施做出明確的時(shí)間表，從而也給基層文化館的實(shí)際運(yùn)作提供了一定的選擇性空間。

2.文化服務(wù)項(xiàng)目的選擇性提供

在各類公益性文化事業(yè)機(jī)構(gòu)中，公共圖書館、公共博物館、公共美術(shù)館等存在形態(tài)相對(duì)穩(wěn)定、服務(wù)內(nèi)容、方式相對(duì)確定，有明確的功能定位。相對(duì)而言，文化館的功能定位相對(duì)比較模糊，而具有更鮮明的“中國(guó)特色”。[3]《工作意見》中對(duì)文化館在基本文化服務(wù)項(xiàng)目上免費(fèi)開放的規(guī)定是包括普及性的文化藝術(shù)輔導(dǎo)培訓(xùn)、時(shí)政法制科普教育、公益性群眾文化活動(dòng)、公益性展覽展示、培訓(xùn)基層隊(duì)伍和業(yè)余文藝骨干、指導(dǎo)群眾文藝作品創(chuàng)作等。這些規(guī)定基本上概括了文化館日常運(yùn)作中的所有業(yè)務(wù)內(nèi)容。但從文化館實(shí)際日常運(yùn)行來看，在基本文化服務(wù)項(xiàng)目中，相比較于其它服務(wù)項(xiàng)目，輔導(dǎo)培訓(xùn)是開展相對(duì)比較多的活動(dòng)。如H區(qū)文化館，每年對(duì)基層都要培訓(xùn)100個(gè)業(yè)務(wù)骨干，然后業(yè)務(wù)骨干再到社區(qū)去培訓(xùn)。另外還有就是在音樂、舞蹈、戲曲、美術(shù)攝影等方面的常規(guī)培訓(xùn)。Q區(qū)也實(shí)行了“惠文一百”的培訓(xùn)計(jì)劃，意思就是針對(duì)文化惠民，要求最少開辦5個(gè)100人的培訓(xùn)班，可實(shí)際上該館一年辦班次數(shù)超過10個(gè)。業(yè)務(wù)培訓(xùn)、文化輔導(dǎo)作為文化館的一種常態(tài)文化服務(wù)項(xiàng)目，對(duì)擴(kuò)大基層文化隊(duì)伍、提升民眾文化素質(zhì)、傳播文化知識(shí)起到促進(jìn)作用。從這一方面來看，這是對(duì)免費(fèi)開放要求的積極回應(yīng)；但從另一方面來看，也可能是文化館歷史形成的制度慣性。因?yàn)椋趯?shí)行免費(fèi)開放之前，文化館的主要?jiǎng)?chuàng)收一是來自場(chǎng)地出租，二是來自開辦各種收費(fèi)性培訓(xùn)班。免費(fèi)開放政策出臺(tái)后，極大限制了收費(fèi)性培訓(xùn)項(xiàng)目的開展，但政策規(guī)定也對(duì)收費(fèi)性項(xiàng)目的延續(xù)存在予以認(rèn)可，只是要求降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。從各館的培訓(xùn)情況看，主要是存在兩種情況：一是針對(duì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，一是針對(duì)個(gè)體的輔導(dǎo)班。文化館面向社會(huì)的團(tuán)體培訓(xùn)是不收費(fèi)的，但個(gè)體辦班則屬市場(chǎng)行為是收費(fèi)的。這種收費(fèi)項(xiàng)目主要是針對(duì)未成年人的藝術(shù)培訓(xùn)。工作人員的解釋是因?yàn)檫@項(xiàng)業(yè)務(wù)目的在于提高受訓(xùn)人員的專業(yè)藝術(shù)才能，并非普及性的培訓(xùn)，由于這種培訓(xùn)都是長(zhǎng)期的，無償培訓(xùn)的工作量會(huì)很大，所以就象征性的收費(fèi)。根據(jù)《工作意見》規(guī)定，要求文化館健全文化服務(wù)項(xiàng)目并免費(fèi)提供，對(duì)于收費(fèi)要求是“限期取消文化館(站)群眾文化藝術(shù)輔導(dǎo)和培訓(xùn)費(fèi)，業(yè)余文藝骨干培訓(xùn)費(fèi)，公益性講座、展覽收費(fèi)。文化館(站)的高端藝術(shù)培訓(xùn)服務(wù)等，可以收取合理的費(fèi)用。”同時(shí)對(duì)于哪些是基本文化服務(wù)？哪些又屬于非基本或高端文化服務(wù)并沒有明晰界定。因此從實(shí)際情況看，文化服務(wù)項(xiàng)目的重心放在了培訓(xùn)輔導(dǎo)方面，而且仍然存在收費(fèi)現(xiàn)象，因?yàn)檫@是政策規(guī)定所允許的，也因之頗受部分基層文化館的歡迎。

3.大型品牌文化活動(dòng)的組織偏好

與開展多種形式的培訓(xùn)輔導(dǎo)相比，文化館工作者對(duì)于參與大型文化節(jié)慶活動(dòng)、組織開展品牌文化活動(dòng)表現(xiàn)出更多的熱情和偏好。W市曾提出“一區(qū)一品牌”的工作規(guī)劃，因而各區(qū)均將大量的人力、物力和精力用于組織大型文藝活動(dòng)、品牌項(xiàng)目的創(chuàng)建，以期通過這種可展示性的文化建設(shè)達(dá)到某種示范效應(yīng)和轟動(dòng)效應(yīng)，以彰顯地方政府的文化政績(jī)。在H區(qū)，已經(jīng)形成的大型文化活動(dòng)品牌就有高校文化節(jié)、軍營(yíng)文化節(jié)、科技園文化節(jié)等三個(gè)大型品牌。這三個(gè)文化節(jié)在不同年份交替進(jìn)行，基本上每年都會(huì)有一個(gè)品牌文化節(jié)開展。每年夏季W(wǎng)市文化局和市委宣傳部也會(huì)組織各區(qū)統(tǒng)一參與“武漢之夏”納涼文藝晚會(huì)。每年的“國(guó)慶”、“元旦”、“元宵”等節(jié)假日，H區(qū)文化館也會(huì)組織相應(yīng)的大型文化活動(dòng)，形成了幾乎每個(gè)月都會(huì)有一場(chǎng)大型文藝活動(dòng)的局面。因而文化館多是將大量的人力、物力和精力都投放在文化活動(dòng)的舉辦上。通常是這個(gè)月的文藝活動(dòng)剛結(jié)束，又得為下個(gè)月的文藝活動(dòng)進(jìn)行排練。這在某種程度上也與日常性的基本文化服務(wù)項(xiàng)目提供之間產(chǎn)生了一定的張力。在Q區(qū)和J區(qū)文化館，雖然大型文藝活動(dòng)的舉辦受到資金等多方面限制而無法與H區(qū)相比，但在文藝活動(dòng)上投入的人力、物力和精力都要大大多于日常性的文化服務(wù)項(xiàng)目，如文藝骨干的培訓(xùn)和輔導(dǎo)等。這種過于頻繁的大型文藝活動(dòng)，也導(dǎo)致民眾審美疲勞，從而參與積極性不高。最終在這些活動(dòng)的組織上，不得不依靠正式的行政力量，采取向各單位攤派的形式開展，而不是通過培養(yǎng)民眾文化需求和文藝能力吸引大眾廣泛參與的形式進(jìn)行。文化館對(duì)組織參與大型文化活動(dòng)的偏愛，不僅使得其行為與免費(fèi)開放政策要求出現(xiàn)偏差，而且也使得文化活動(dòng)本身的參與意義與引導(dǎo)意義在為貶值。

4.輔助性服務(wù)項(xiàng)目的忽視

在《工作意見》中，除了要求文化館在公共空間設(shè)施場(chǎng)地免費(fèi)開放和與其職能相適應(yīng)的基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目健全并免費(fèi)向群眾提供這外，還提出要“為保障基本職能實(shí)現(xiàn)的一些輔助性服務(wù)如辦證、存包等全部免費(fèi)?！陛o助性服務(wù)項(xiàng)目實(shí)際是作為文化館主體功能免費(fèi)開放的配套性便民措施而提出的。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，雖然在諸如圖書證等辦證工本費(fèi)方面實(shí)現(xiàn)了完全免費(fèi)，但在存包等便民措施上則各區(qū)均存在一定的疏忽與遺漏。J區(qū)與H區(qū)文化館的臨時(shí)辦公樓上，雖然為民眾提供了臨時(shí)排練廳和活動(dòng)場(chǎng)地，但并未設(shè)置專門的存包處或?qū)Ｈ吮９芴?。因此民眾進(jìn)文化館活動(dòng)的時(shí)候都將物品集中放置在排練室的角落。由于缺乏專人看管，只能輪流看護(hù)或者在排練過程中自行留意。在與民眾的隨機(jī)訪談中，他們也表示物品存放有諸多不便，雖然并未出現(xiàn)財(cái)物丟失現(xiàn)象，但還是希望文化館能設(shè)置一些像超市那樣的儲(chǔ)物柜或存包臺(tái)。

三、政策文本與實(shí)踐形態(tài)之間的張力及內(nèi)在邏輯

“文本形態(tài)的國(guó)家政策在進(jìn)入基層成為實(shí)踐形態(tài)的政策之時(shí)，會(huì)按照某種特定的邏輯開始運(yùn)轉(zhuǎn)，最終的政策結(jié)果往往并不取決于當(dāng)初政策制定時(shí)的理論預(yù)設(shè)和良好的愿望，而取決于這種邏輯在實(shí)踐過程中對(duì)政策的修正程度，取決于實(shí)踐本身”。[4]129免費(fèi)開放從政策文本轉(zhuǎn)化為部門執(zhí)行，這中間會(huì)出現(xiàn)一個(gè)行為自主與政策意志的對(duì)接問題。對(duì)于免費(fèi)開放這種目標(biāo)導(dǎo)向型而不是程序?qū)蛐偷恼叨?，具體的執(zhí)行實(shí)踐往往會(huì)突破原有的正式文本規(guī)范，從而形成政策文本與實(shí)踐操作之間的張力。這種張力的展現(xiàn)便是通過基層文化館站的日常實(shí)際運(yùn)作形態(tài)予以表征化。盡管政策文本中規(guī)定公共空間場(chǎng)地設(shè)施的對(duì)外免費(fèi)開放和基本文化服務(wù)項(xiàng)目的健全并免費(fèi)提供，但由于基層文化館面臨各自不同的實(shí)際情況，而在實(shí)際運(yùn)作中也會(huì)出現(xiàn)某種選擇性或偏好。面臨轄區(qū)眾多的業(yè)余文化團(tuán)隊(duì)，有限的空間資源使文化館工作人員在配置使用時(shí)左右為難，只好選擇相對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)、有利于該區(qū)文化品牌的優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)長(zhǎng)期“駐館”。免費(fèi)開放政策出臺(tái)后導(dǎo)致文化館日常運(yùn)行成本的急劇增加，而政府提供的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助也顯得捉襟見肘，有條件的文化館不得不繼續(xù)依靠場(chǎng)地出租或開展“高端培訓(xùn)”進(jìn)行創(chuàng)收。在基本文化服務(wù)項(xiàng)目提供方面，服務(wù)內(nèi)容較之免費(fèi)開放之前并無多大改觀，往往依據(jù)自身的能力或條件進(jìn)行；同時(shí)對(duì)組織參與大型文化品牌活動(dòng)都表現(xiàn)出相對(duì)較高的熱情與偏好。而對(duì)于輔助性免費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目，則在各館都顯得闕如。很顯然，基層文化館的實(shí)際運(yùn)作狀況并非免費(fèi)開放政策制訂的初衷。要理解免費(fèi)開放的政策文本與執(zhí)行實(shí)踐之間的張力存在邏輯，必須要視文化館為一個(gè)自主性的利益行動(dòng)主體，并對(duì)其在社會(huì)制度結(jié)構(gòu)中所處的位置進(jìn)行考量。

1.日常運(yùn)行中的生存邏輯

免費(fèi)開放之后，除了面對(duì)民眾對(duì)空間資源需求劇增帶來日常管理難題外，也增加了文化館的日常運(yùn)行成本。雖然政策規(guī)定，文化館因免費(fèi)開放所帶來的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)，有中央專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，并且要求地方政府按比例配套，但仍不能彌補(bǔ)伴隨而來的日益增長(zhǎng)的運(yùn)行成本。盡管從中央到地方的各級(jí)政策文件中對(duì)文化館免費(fèi)開放做了指導(dǎo)性規(guī)定，但并沒有具體可操作性的說明，同時(shí)對(duì)于哪些是基本文化服務(wù)，哪些又屬于非基本或高端文化服務(wù)也沒有明晰界定。如果所有文化服務(wù)項(xiàng)目都對(duì)外免費(fèi)開放，必須會(huì)造成基層文化館高額的運(yùn)轉(zhuǎn)成本；如果收費(fèi)或收費(fèi)太高則明顯又有違于上級(jí)要求和政策規(guī)定。面對(duì)這個(gè)兩難困境時(shí)，文化館在實(shí)際運(yùn)作中往往更傾向于后者。而文化館工作者都則有自己的解釋：“有時(shí)我們這些館長(zhǎng)在一起討論免費(fèi)開放時(shí)，感覺有些方面不是很準(zhǔn)確，到底哪些方面應(yīng)該免費(fèi)，哪些方面應(yīng)該收費(fèi)？比如，群眾需要唱歌錄音，我們的設(shè)備不可能讓他自己去錄，要專業(yè)的人來錄，這就存在一個(gè)成本問題?？赡芪也粫?huì)像外面那樣收費(fèi)，最起碼的成本要收回來。還有如水電費(fèi)、管理費(fèi)這塊，活動(dòng)室都有空調(diào)，有人要開空調(diào)，又不能不讓他開。水電費(fèi)壓力特別大，一年至少10萬左右。場(chǎng)館可以不出租，但是面積這么大的運(yùn)行成本怎么辦？政府現(xiàn)在只是說要投入、要使用。比如為老百姓自?shī)首詷诽峁﹫?chǎng)地，燈光、保潔等這些費(fèi)用怎么辦，還是要收運(yùn)行成本的，大的項(xiàng)目包括場(chǎng)館、排練廳、美術(shù)展覽等可以免費(fèi)，不收門票。如果群眾在這兒畫畫，我們要提供紙張，這要免費(fèi)嗎？現(xiàn)在宣紙一張三四元，群眾在這兒寫，紙、墨都不要錢？”*與H區(qū)文化館館長(zhǎng)的訪談，2012-7-12。

對(duì)于文化館日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的財(cái)政投入，地方政府往往是以財(cái)政包干的形式一次性撥付給文化館，其中包括人員工資和水電、維修、辦公等費(fèi)用。而根據(jù)文件規(guī)定，對(duì)于免費(fèi)開放專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，中央對(duì)中部省份縣(區(qū))級(jí)文化館提供每年10萬的專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每站每年5萬元，地方政府按5：5的比例配套。也就是說，像武漢市三個(gè)區(qū)的文化館，每年可以從財(cái)政獲取20萬的免費(fèi)開放專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。盡管文件中要求地方財(cái)政可根據(jù)實(shí)際情況提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，所需經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政自行負(fù)擔(dān)。限于地方財(cái)政壓力和地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)重視程度，實(shí)際上大多地區(qū)都是按最低標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并且從配套到撥付到位，往往都存在滯后現(xiàn)象?！叭ツ觋P(guān)于免費(fèi)開放省和市有一個(gè)文件，要求中央財(cái)政撥10萬，區(qū)財(cái)政撥10萬，目前經(jīng)費(fèi)都沒有到位。市財(cái)政也是撥給區(qū)財(cái)政，不是直接撥給我們。這種情況一般都很滯后，比如說我們?nèi)ツ暝谑欣飬⒓右粋€(gè)紀(jì)念活動(dòng)，市里撥3萬，我們演出結(jié)束后半年后才能拿到錢。這個(gè)也跟區(qū)的財(cái)政安排有關(guān)系。”*與Q區(qū)文化館館長(zhǎng)的訪談，2012-7-13。

免費(fèi)開放政策實(shí)際上是在我國(guó)文化事業(yè)單位體制改革的大環(huán)境下相應(yīng)而生?；鶎游幕^作為地方事業(yè)單位，其工作人員中有一部分是屬于事業(yè)編制內(nèi)人員，而事實(shí)上每個(gè)館都有一些實(shí)行合同聘用的編外人員。這些人員的工資收入除了地方政府提供的相對(duì)較低的財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助外，大多都是在靠培訓(xùn)創(chuàng)收來補(bǔ)貼。免費(fèi)開放后，以前的很多培訓(xùn)輔導(dǎo)都從收費(fèi)性轉(zhuǎn)為無償性，而實(shí)際工作量卻大為增加，為了激發(fā)工作人員積極性，很多文化館只得自己想辦法籌款為工作人員發(fā)放一定工作補(bǔ)貼。“經(jīng)費(fèi)肯定是不夠的，財(cái)政撥給我們的有一個(gè)綜合經(jīng)費(fèi)13萬，其中包括水電、維修、辦公等等。我們自己靠出租收的費(fèi)用來補(bǔ)貼一部分，但是不這樣出租的話，我們館根本無法生存，文化事業(yè)也不能發(fā)展，每個(gè)館都有出租的情況，只是情況各異?！覀凁^在市里是人數(shù)最多的館，跟電影院合并后共有80人左右，其中文化館40人、電影院40人，而館內(nèi)拿財(cái)政工資的只有17人，自我來到文化館工作到至今(即2000—2012年期間)退休了10個(gè)人左右，剩下的50多人大部分都是工人，且必須靠自己養(yǎng)活?！?與H區(qū)文化館館長(zhǎng)的訪談，2012-7-12。

由此，我們或許可以更好地理解基層文化館為什么對(duì)出租場(chǎng)地和舉辦大型文化活動(dòng)存有偏好了。場(chǎng)地出租可以獲取租金，而開展大型文化活動(dòng)則更有助于方便從政府那里獲取相應(yīng)的財(cái)政支持。在三個(gè)區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，區(qū)文化局對(duì)于文化館(站)會(huì)按照其公共文化活動(dòng)開展情況給予每次2000至3000元不等的補(bǔ)貼。另外，由于免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)基本上都是按級(jí)別設(shè)定的定額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于文化館的整個(gè)運(yùn)作經(jīng)費(fèi)需求來講，只占到較小的比重。而所占比重最大的則是以文化活動(dòng)項(xiàng)目名義向政府申報(bào)的專項(xiàng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。比如，在H區(qū)文化館，各類文化項(xiàng)目專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)可達(dá)300萬，平均一個(gè)項(xiàng)目20多萬。在J區(qū)文化館，用在“非遺”保護(hù)和區(qū)里大型活動(dòng)的開展等方面的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)也超過50萬。一邊是日常運(yùn)行成本的增加，一邊是對(duì)自我創(chuàng)收的限制，面對(duì)財(cái)力壓力和部門利益的考慮，如何能夠獲取更多的政府財(cái)政投入是惟一的可行路徑。對(duì)于公共文化活動(dòng)和專項(xiàng)文化項(xiàng)目的申報(bào)便成為基層文化館策略性行為選擇的一種偏好。

2.行政體制下的政績(jī)邏輯

在我國(guó)行政體制的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，由于文化行政部門工作不是實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，地方(尤其是基層)的文化部門及所屬事業(yè)單位長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位。從20世紀(jì)80年代開始的很長(zhǎng)一段時(shí)期，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政策主導(dǎo)下，各地紛紛實(shí)行“文化搭臺(tái)，經(jīng)濟(jì)唱戲”，強(qiáng)調(diào)文化為經(jīng)濟(jì)服務(wù)，甚至將文化事業(yè)單位完全拋向市場(chǎng)，實(shí)行“以文養(yǎng)文、多業(yè)助文”的政策。在當(dāng)時(shí)的歷史環(huán)境下，政府財(cái)政對(duì)文化事業(yè)的投入非常少，于是各級(jí)文化館設(shè)立名目創(chuàng)收或者將場(chǎng)館出租轉(zhuǎn)作其他經(jīng)營(yíng)。雖然“以文養(yǎng)文、多業(yè)助文”在一定程度上緩解了包括文化館在內(nèi)的文化事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)緊張問題，但卻蠶食了這些文化事業(yè)單位的公益性，造成社會(huì)及地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)它們的認(rèn)識(shí)與關(guān)注十分有限，也使得文化館長(zhǎng)期處于一種十分尷尬的境地。

在中央高度重視文化發(fā)展、大力推進(jìn)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的政治背景下，地方文化部門積極推動(dòng)公共文化服務(wù)，既可以獲取上一級(jí)文化部門的項(xiàng)目支持和資源傾斜，也可以獲得本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和重視，從而有利于提升本部門的地位和作用，又可以借機(jī)擴(kuò)展自身的資源[5]。正是因?yàn)橛羞^那段曾經(jīng)被地方行政權(quán)力“拋棄”的歷史，文化館在面對(duì)免費(fèi)開放的契機(jī)時(shí)顯然要比其他部門更在意自身的地位和作用。因此他們會(huì)不遺余力地通過策略化運(yùn)作來應(yīng)對(duì)地方政府所施加的行政壓力，希望通過政績(jī)展示來提升自身在地方行政權(quán)力和話語體系中的地位，從而獲得更為充足的財(cái)政支持和行政支持，以維持自身的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

在免費(fèi)開放的諸多影響因素中，財(cái)政資金是最重要的因素之一。雖然財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)美術(shù)館 公共圖書館 文化館(站)免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)保障工作的通知》中明確強(qiáng)調(diào)“要認(rèn)真研究制定美術(shù)館、公共圖書館、文化館(站)基本支出財(cái)政補(bǔ)助定額標(biāo)準(zhǔn)，足額保障人員、公用等日常運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)”，湖北省財(cái)政廳和文化廳聯(lián)合發(fā)布的《湖北省美術(shù)館、公共圖書館、群眾藝術(shù)(文化)館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站免費(fèi)開放專項(xiàng)資金管理暫行辦法》中也強(qiáng)調(diào)“各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)將美術(shù)館、公共圖書館、群眾藝術(shù)(文化)館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站免費(fèi)開放所需經(jīng)費(fèi)納入年度預(yù)算予以保障”，但由于并未明確規(guī)定公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算在地方財(cái)政預(yù)算中的具體比重，就給了各區(qū)政府較大的自主操作空間。在各區(qū)的財(cái)政預(yù)算制定過程中，往往會(huì)根據(jù)各區(qū)的財(cái)力狀況、文化部門的實(shí)際需要及其對(duì)于地區(qū)發(fā)展的貢獻(xiàn)來考量，但也會(huì)有很大的人為因素?fù)诫s其間，因此地方文化行政部門以及包括文化館在內(nèi)的文化事業(yè)單位就會(huì)努力提升文化政績(jī)來凸顯自身地位，從而獲得更多財(cái)政資金。凸顯政績(jī)需要、爭(zhēng)取更多財(cái)政支持，就形成了文化館策略化運(yùn)作的基本源頭。為了最大化顯現(xiàn)部門和官員的政績(jī)，首先必須能夠展示其政績(jī)。為了顯示政績(jī)，這些政績(jī)首先必須是可見、可聞的。大型公共空間場(chǎng)館的建設(shè)和大型品牌文化活動(dòng)的組織便是一個(gè)很好的選擇。在調(diào)研中，三個(gè)區(qū)都在建或籌建新的大型文化館。新文化館的建設(shè)不僅單純是為了滿足公眾對(duì)文化館公共空間資源的需求，更是為了體現(xiàn)包括地方文化行政部門在內(nèi)的政績(jī)形象展示，以突顯其在文化建設(shè)方面的可展示性意義。誠(chéng)如J區(qū)文化館長(zhǎng)所說“我們區(qū)新的文化館也在籌建當(dāng)中，新的文化館在理念上是要成為我們J區(qū)的地標(biāo)性建筑?！?與J區(qū)文化館館長(zhǎng)的訪談，2012-7-10。除了場(chǎng)館的實(shí)物性展示外，大型文化活動(dòng)、文化品牌創(chuàng)建則是有助于政績(jī)展示的另外一種形式，而且是“動(dòng)靜越大越好”。再則由于當(dāng)前的文化館免費(fèi)開放工作績(jī)效考核評(píng)分細(xì)則基本是按照以往文化館日常運(yùn)作的最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)，因此實(shí)際的考核并不能有效反映免費(fèi)開放的真實(shí)績(jī)效。而大型公共文化活動(dòng)的開展和品牌創(chuàng)建則可以作為一項(xiàng)政績(jī)加分項(xiàng)目，也可使得文化館在地方權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中的地位突顯出來。

免費(fèi)開放，作為國(guó)家推動(dòng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的政策規(guī)定，亦是公益文化事業(yè)單位創(chuàng)新公共文化服務(wù)的一種形式。自“免費(fèi)開放”政策推行以來，已經(jīng)取得了較為顯著的效果，但基于作為一級(jí)行為主體的利益最大化追求和行政體制下的政績(jī)偏好，也使得文化館在實(shí)際對(duì)外免費(fèi)開放的運(yùn)作過程中講求某種策略性或選擇性，從而導(dǎo)致了免費(fèi)開放政策在話語與實(shí)踐之間的張力存在。在國(guó)家推動(dòng)基本公共文化服務(wù)均等化的進(jìn)程中，基層文化館作為與廣大民眾聯(lián)系緊密的公益文化事業(yè)單位，承擔(dān)著不可缺少的職責(zé)與功能。免費(fèi)開放并不是一個(gè)短期的工程計(jì)劃，而是國(guó)家公共文化服務(wù)體系確保基本公共文化服務(wù)的長(zhǎng)期方式。如何在現(xiàn)有的制度環(huán)境下，淡化其儀式性的文化景觀標(biāo)簽，進(jìn)而成中國(guó)百姓日常生活中的一種文化生活方式[6]，更好地促使基層文化館成為開展公共文化服務(wù)的重要場(chǎng)所和保障人民群眾基本文化權(quán)益的重要陣地，提升自身的公共文化服務(wù)能力和水平，基層文化館依然任重而道遠(yuǎn)。

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(責(zé)任編輯：陳道斌)

Discourse and Implementation of Free-Open Policy

XIA Guofeng1，F(xiàn)ANG Kun2

(1.School of Economics， Political Science & Law， Hubei University of Arts and Science， Xiangyang 441053， China；

2.Institute of Political Science， Central China Normal University， Wuhan 430079， China)

Abstract：Opening for free， as an innovative way to public cultural services， is an effective method to satisfy the cultural requirement of the masses， protect the citizens’ basic cultural rights and interests and make full use of public cultural facilities. At the same time， it is significant to promote the equalization of basic public cultural services， and promote the construction of service-oriented government and transformation of national cultural governance mechanisms. The process from the making to the implementation of the policy of opening the cultural facilities for free， is not only the process from scheming to realization of the construction of a public cultural service system， but also the process from the system on paper to the concrete practice of the deployment of cultural policies. But there is some tension in the stepwise implementation of this policy， of which the internal logic roots in the strategic response of the grass-roots cultural facilities to the financial pressure as autonomic and active stakeholders， and their consideration of their interests and political achievement in the current institutional structure.

Key words：Public cultural services； Opening for free； Policy discourse； Policy implementation； Grassroots cultural center

中圖分類號(hào)：G242

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2095-4476(2015)04-0038-07

作者簡(jiǎn)介：夏國(guó)鋒(1981— )，男，山東濟(jì)寧人，湖北文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院講師，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士研究生。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目(12CKS017)；國(guó)家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目(10ZD&018)

收稿日期：2014-09-25；

修訂日期：2015-04-09