后稅費時代農村基層治理機制改革的價值定位
——基于湖南益陽“四位一體”村級治理改革的思考

周鐵濤

（益陽市社會主義學院，湖南 益陽 413000）

后稅費時代農村基層治理機制改革的價值定位
——基于湖南益陽“四位一體”村級治理改革的思考

周鐵濤

（益陽市社會主義學院，湖南 益陽 413000）

農村基層治理的實質是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織與農村居民三者之間利益的博弈和均衡。后稅費時代農村基層治理中的矛盾主要表現為“鄉(xiāng)政”與“村治”、“村委”與“支委”、“村官”與“村民”的矛盾。矛盾的“癥結點”在于村治權力的錯位，“輻射源”在于農民民主的缺位。利益博弈背后隱含的是權力的沖突，在無法尋求結果絕對公平的前提下，只能寄希望于實現過程的公正，而“過程的公正”正是農村由“管理”步入“治理”的關鍵，其核心就是讓更多的農村居民更多地參與到農村治理中來，讓村民自治權回歸農村“公共權力”本位。“還權于民”自然成為目前農村治理機制改革最基本的價值取向。

還權于民；后稅費時代；農村基層治理改革；價值定位

在國家治理體系和治理能力現代化進程中，農村社會以地廣人稀、環(huán)境偏僻、信息相對閉塞、文化相對落后為基本特征，諸多矛盾積淀，成為國家治理現代化的“瓶頸”。后稅費時代“鄉(xiāng)政村治”的重心不再是“鄉(xiāng)政”，而是“村治”，然而，“村治”如何回歸“村民自治”本位，如何讓國家意志深入鄉(xiāng)土，讓農民融入治理，政府如何主導農村治理改革，需要有基本的價值定位。

一、后稅費時代農村基層治理中的主要矛盾

(一)鄉(xiāng)政村治格局中“鄉(xiāng)政”與“村治”的矛盾

“鄉(xiāng)政”與“村治”的矛盾是農村基層政府力圖通過行政手段實現對農業(yè)、農村、農民的強力控制與基于選舉民主產生的村治機構力圖擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制，實現完全意義上的村民自治的矛盾。作為國家政權中最基層一級行政機關，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔負著代表國家管理本轄區(qū)內經濟文化事業(yè)、維護農村社會穩(wěn)定、指導村民自治的職能。而村治機構則是由村民直接選舉產生，在村域范圍內管理公共事務和公益事業(yè)，協助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作的基層群眾性自治組織。隨著后稅費時代來臨，基層政府的行政管理職能被弱化，服務職能被強化。與此同時，農村經濟快速發(fā)展，農民負擔清零，民主意識被激化，自治能力增強，“村官”地位提高，試圖擺脫長期以來形成的行政管制。“鄉(xiāng)政”與“村治”矛盾的實質是鄉(xiāng)村“兩權”的沖突，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家行使的行政管理權與村治機構代表村民行使的村民自治權的沖突。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權，是一種自上而下的國家權力，“執(zhí)行上級國家行政機關的決定和命令”是其基本職能。而村民自治權來源于村域之內，以自我管理為基本特征，以回應村民的意愿和要求為己任。隨著村級民主制度的完善和農民政治參與意識的覺醒，“村官”們的目光不得不下移，更多地關注村民訴求，逐漸淡化了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服從，甚至以村民意志為借口追求片面自治。正由于基層政府的行政管理權屬國家公共權力，需對上級人民政府負責，而村民自治權屬村內公共權力，需直接對域內居民負責，兩種權力在運行過程中不可避免地會發(fā)生沖突，使“鄉(xiāng)政村治”無法實現制度設計的初衷。［1］

(二)村民自治范圍內“村委”與“支委”的矛盾

“村委”與“支委”的矛盾是農村基層黨組織力圖按照黨章和相關法律鞏固核心領導地位與村民委員會力圖相對獨立地行使管理、決策職能的矛盾。在以往不完善的村級民主選舉中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府完全可以按自己的意圖確定村支“兩委”干部，“村委”與“支委”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)一領導下開展工作，“支委”居主導地位，矛盾較少。事實上，《村民委員會組織法》也明確規(guī)定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨黨章進行工作，發(fā)揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權?！保?］這一規(guī)定從法律上明確了黨支部在農村基層治理中的領導地位和戰(zhàn)斗堡壘作用。然而，在實際操作中，對于黨支部如何“領導和支持村民委員會行使職權”，彈性較大。較長一段時間內，出現了黨的領導與村民自治之間的權力配置困境——村支書權力過大，一些村支書片面地將“黨的領導”和“核心地位”等同于至高無上的個人權力，大搞“一言堂”，村委會和村民同時失去發(fā)言權，村民自治淪為空殼。

“村委”與“支委”矛盾的實質是村主任對支部書記權威的挑戰(zhàn)或村支兩委“牽頭人”的爭權奪利。在筆者的走訪中，許多村民認可村黨支部的領導權威，但是也有24%的村委會干部是有選舉權的全體村民依法民主選舉出來的，代表著大多數村民的意志，在村務民主管理、民主決策中，村主任更具有代表性，更有群眾基礎，村民更愿意相信自己選舉的干部。兩委之間誰決策、誰拍板，成為討論的焦點，一旦這種關系協調不好，更容易成為村民自治的“絆腳石”。

(三)村級民主治理中“村官”與“村民”的矛盾

村級民主治理中“村官”與“村民”的矛盾主要表現為村官管理與民主監(jiān)督的矛盾。在各地實踐創(chuàng)新的基礎上，民主監(jiān)督制度不斷發(fā)展完善，《村民委員會組織法》第五章規(guī)定的監(jiān)督主要包括村務公開、建立村務監(jiān)督機構、履行職責情況民主評議、任期和離任經濟責任審計等，相對比較全面。但事實上，在不少鄉(xiāng)村，特別是經濟欠發(fā)達地區(qū)農村，村民自治淪為“村官自治”，監(jiān)督流于形式。目前，益陽農村有約90%的行政村實行了村支書、村主任“一肩挑”的治理模式，從某種程度上說，“一肩挑”的模式緩解了村支“兩委”矛盾，凝聚了“兩委”力量，實現了黨的領導和村民自治的結合，但是，這一模式同時也帶來了村治權力的高度集中，村民監(jiān)督可能更為艱難。

“村官”與“村民”矛盾的實質是村官攬權與村民參政、監(jiān)督的矛盾。大多數村民認為，不少村干部都有一定的能力、魄力，但是，他們無法為“選舉成本與村干部工資不成比率”和“村干部一年的工資還不如打兩個月的臨工”找尋出合理的解釋，最終的結論只能是“村官腐敗”。在筆者走訪到的16名有意競選村干部的村民中，“即使沒有工資也愿意擔任村干部”的有14人，達87.5%。另外，有93%以上的普通村民認為監(jiān)督村干部只是一種形式，根本不存在具有實質意義的監(jiān)督。可見，村民對村干部的監(jiān)督有心無力，存一種無奈的心理。

二、矛盾分析及基層治理機制改革的切入點

(一)權力錯位：農村基層矛盾的“癥結點”

農村基層治理領域呈現出的三對矛盾，始終沒有離開村級組織和村官。從形式上看，三對矛盾圍繞村治機構產生，并以此為中心，向上形成與基層政府的矛盾，向下形成與農村居民的矛盾，對內表現為“兩委”矛盾。就實質而言，是村級組織在整個農村基層治理中與相關各方的一種利益博弈和“爭權”，導致的結果是村級權力的錯位：在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的博弈中，村級組織試圖擺脫長期形成的行政控制，回避行政指令，尋求不受限制的“完全自治”，有時甚至不惜鼓動村民抵制政府指令；在“兩委”的內部博弈中，村委借助民主選舉中的民意基礎，挑戰(zhàn)長期存在的村支書“家長制”權威，追尋村內決策的實質控制權；在與村內居民的博弈中，一方面想彰顯村干部“權威”，另一方面又得罪不起選民，讓村民參政若隱若現，民主監(jiān)督若有若無。

國家建立村民自治制度的初衷在于“由村民依法辦理自己的事情”。從源起看，村民自治發(fā)端于農村基層，是農村治理中符合現代民主理念的制度創(chuàng)新，就本質而言，村民自治權是村民民主意志的體現，是村民通過選舉民主確立的村級公共權力。這里言及的權力錯位包括三個方面：一是錯位于不愿意接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的“指導”；二是錯位于欲以“民意”之名削弱黨組織的領導核心作用；三是錯位于本村居民授權管理村級事務的本意。三個“錯位”歸結于一點，在于目前的村級公共權力在某些村干部的意識中被私化為個人權力或小集體的權力，只有這種權力回歸“公共權力”本位，方是問題解決之道。

(二)民主缺位：農村基層矛盾的“輻射源”

農村基層矛盾的“輻射源”是什么？是村干部？是村支“兩委”？是“權力”？都不是，而是村域內不健全的民主制度。當村級民主匱乏時，自鄉(xiāng)鎮(zhèn)而下，一級管一級，村治機構被稱為“村政府”，“兩委”在村內是絕對權威，是“生產隊長”，是純粹的領導，是“家長”，其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亦言聽計從，村民訴求被壓制，不存在矛盾。當村級民主制度建立并完善時，“兩委”在村內所起的作用主要是領導、組織、提議和執(zhí)行，決策權屬于村民，監(jiān)督權屬于村民，能實現“治理”狀態(tài)。而隨著后稅費時代來臨，國家新政惠及民生，村民從繁重的“皇糧國稅”中解脫，民主意識覺醒，權利觀念增強，參政欲望擴張，亟需暢通的參政渠道。目前的村民自治盡管規(guī)定了村民會議和村民代表會議兩種民主參政制度，卻由于被長期擱置甚至遺忘，并未發(fā)揮應有的價值。在筆者走訪的15個行政村中，沒有一個村召開過全體村民大會，村民代表會議也在近兩年才組織起來，一直以來，最重大的決策僅以黨員組長會議的形式討論，最終仍由村干部拍板，村級決策缺乏普通村民代表的實質參與。

逐步覺醒的民主意識與相對落后的村內民主制度形成鮮明的反差，制度供給的不足導致農村基層不穩(wěn)定因素增多。后稅費時代意味著農民義務本位時代的終結和權利本位時代的開端，由于民意表達渠道不暢，也由于村民參與民主治理不夠，村干部權力監(jiān)督乏力，往往被有意無意地濫用或誤用，導致村民權利受損。當對村干部不滿時，村民或者選擇上訪，或者不理智地選擇“鬧”，極易引發(fā)群體性事件。

(三)讓民做主：基層治理改革的“切入點”

既然矛盾的焦點在村級組織，矛盾的指向在于村級公共權力，矛盾的根源在于基層民主制度的遲滯，那么，農村基層改革的“切入點”就應從“村官”權力、從村民自治權著手，不能僅僅是加強監(jiān)督，而是要讓權力真正回歸“公共權力”本位，實現由“為民做主”到“讓民做主”的轉變。一旦村級重大事項民主決策權由村民會議或者村民代表會議行使，村黨支部回歸領導核心本位，村民委員會回歸執(zhí)行機構本位，“兩委”權力透明化，民主監(jiān)督實效化，農民真實參與村級民主治理將由夢想變?yōu)楝F實，農村管理將步入治理時代。

要實現“讓民做主”需要的不僅僅是農民日益覺醒的政治參與意識，更需要有制度作支撐，以改變農村民主遲滯的現狀，這正是目前農村基層治理機制改革的基本方向。由此，農村基層治理機制改革的價值應定位為“還權于民”，讓村民自治權回歸本位，切入點在于建立起能暢通村民參與村治、加強村內民主監(jiān)督的一系列制度。

三、益陽模式與農村基層治理改革的價值定位

(一)益陽“四位一體”村級民主治理的探索

“四位一體”村級治理機制的探索源于農村基層矛盾化解的需要。2010年，益陽在沅江市草尾鎮(zhèn)開展土地信托流轉試點，逐漸形成“益陽模式”（也稱“草尾模式”）。隨著土地流轉規(guī)模擴大，原有的農村隱性矛盾開始顯化，新的矛盾出現，包括原有土地的權屬爭議、承包地的分配制度、拋荒田的處置等，也包括流轉過程中的農民意愿、價格商議、政府和村組的職能和職責等。這些矛盾一旦處理不當，不僅阻礙土地流轉的推進，還可能造成農村社會新的不穩(wěn)定，甚至引發(fā)群體性事件。事實上，所有的矛盾，歸集到一點，就是“農民愿不愿意”的問題，農民參與了協商、認可了，矛盾自然化解，如果農民不認可，即使暫時擱置爭議，也將留下隱患。后稅費時代也是民權時代，不但基層政府不能隨意發(fā)號施令，村級組織也不能越俎代庖。覺醒的民權呼喚與之相對應的制度給予保障，建立一種讓民主充分涌流、讓農民自己做主的村治機制提上了日程。

2012年5月，益陽市委市政府發(fā)布《關于村級組織管理模式改革工作的指導意見》，著手“四位一體”新型村級民主治理改革?！八奈弧奔创妩h組織、村民議事會、村民委員會、村務監(jiān)督委員會。村黨組織是村域范圍內各種組織和各項工作的領導核心，也是村民議事會的召集人，發(fā)揮領導和組織職能。村民議事會對村內重大事務進行決策，是村民會議或村民代表會議授權委托下的常設議事決策機構。村民委員會是村級自治事務的執(zhí)行機構，是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。村務監(jiān)督委員會是村級民主監(jiān)督機構，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委指導和村黨組織領導下行使監(jiān)督權，主要負責對村級重大決策、村務公開、村級財務、決策執(zhí)行及等進行監(jiān)督。據統(tǒng)計，“四位一體”村級治理機制運行兩年多以來，益陽全市村民議事會、村務監(jiān)督委員會共對28490項村級重大事項進行審議、監(jiān)督，議決27780件，否決不合理事項340件，監(jiān)督實施完成22881件，群眾滿意率達96. 2%。［3］

(二)“四位一體”村級治理模式的創(chuàng)新

創(chuàng)新村黨組織領導方式，鞏固了領導核心地位。村民自治實踐中，黨的領導主要體現為政治領導、思想領導和組織領導，“四位一體”村級治理機制通過“四位”職能的明確劃分，使村黨組織從過去大包大攬的直接管理中解脫出來，騰出了更多時間和精力“定方向”、“畫藍圖”，實現了抓“大”放“小”的立法初衷。在村務管理中，黨組織領導下的民主議事和民主監(jiān)督，集中了民智，改變了原來村級事務由“兩委”班子說了算的狀況，實現了重大事務決策的科學化、民主化、程序化。同時，作為村民議事會的召集人，村黨組織成員有更多的義務和機會深入群眾、了解民情、聽取民聲，進一步密切了黨同農民群眾的直接聯系，也提高了黨組織在廣大村民中的威信。

創(chuàng)新村民自治運行機制，擴大了農村基層民主。村民民主權利的實現需要有效的載體，“四位一體”村級治理機制中，新增設的村民議事會和村務監(jiān)督委員會并非由原“兩委”班子指定成員，而是由村民直接選舉，擴大了民主選舉的范圍；每半年至少召開一次村民議事會，讓代表民意的來自各村民小組的議事會成員對村內事務進行評議和決策，擴大了群眾參與，增強了民意基礎，使廣大群眾參與管理村級事務的主觀愿望變成了“看得見、摸得著”的民主實踐，實現了民主管理和民主決策的實效性；組建村務監(jiān)督委員會，由群眾選舉監(jiān)督員，每個季度至少召開一次村務監(jiān)督會，調動了村民參與村級事務的積極性和主動性，實現了民主監(jiān)督的常態(tài)化。

創(chuàng)新村民議事程序和方法，提高了村級管理水平。在議事程序上，《益陽市村民議事會議事規(guī)則》就議題的提出、村黨組織的受理、聯席會議的審查、提交審議等都作出了明確規(guī)定，以制度化的形式明確了村民議事會在村級自治事務中的決策主體地位。同時《規(guī)則》第十八條詳細規(guī)定了村民議事會的會議程序，包括議題說明、議題聯名人發(fā)言、征求列席人員意見、討論、表決等10項，保障了議事會成員的民主決策權。

(三)還權于民：農村基層治理改革的價值定位

“四位一體”村級治理模式是“鄉(xiāng)政村治”框架內村民自治制度的實踐創(chuàng)新。從形式上看，“四位”中的村黨組織、村民委員會、村務監(jiān)督委員會是現行《村民委員會組織法》明確規(guī)定的村治機構，而村民議事會則是將村民會議和村民代表會議議事決策職能常態(tài)化的一種運行機制。益陽的創(chuàng)新在于將村民議事會和村務監(jiān)督委員會與原“兩委”同時掛牌，改變了農村居民普遍認為村級組織只存在村支“兩委”，其它諸如民主理財小組、議事小組、監(jiān)督小組等都是“兩委”內設組織的看法，增強了農民政治參與的積極性。就實質而言，由“兩委”到“四位”的變化是鄉(xiāng)村社會由“管理”向“治理”轉型的切入點，解決了鄉(xiāng)村治理的去行政化問題，實現了“還權于民”的夢想。在“四位一體”治理模式下，將有更多的村民代表通過制度化、法治化的途徑參與到村級治理的協商民主中，農民民主權利的回歸代表了農村基層治理機制改革的基本方向。

在利益的博弈中尋求“過程的公正”。傳統(tǒng)農村基層治理模式面臨的矛盾只不過是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織與農村居民三者之間利益的博弈。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府希望實現管理和管制，村級組織希望擺脫行政束縛，農村居民希望實現利益訴求。問題解決的最基本點在于“利益”二字，而癥結卻是“權力”。要完全實現利益均衡幾乎沒有可能，在無法尋求結果絕對公平的前提下，只能寄希望于實現“過程的公正”，“過程的公正”正是農村基層治理由“管理”向“治理”轉變的關鍵，而這一過程的核心就是讓更多的農村居民更多地參與到農村治理中來，讓村民自治權回歸農村“公共權力”本位。由此，“還權于民”自然成為目前農村治理機制改革最基本的價值取向。

［1］周鐵濤，李振華，丁佳.論鄉(xiāng)政村治模式下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治［J］.山東行政學院山東省經濟管理干部學院學報，2010，(04).

［2］中華人民共和國村民委員會組織法［Z］.北京：中國法制出版社，2010.

［3］數據來源：益陽市民政局調研資料，2014.08.

(責任編輯：朱小寶)

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A

1009-2293（2015）04-0057-04

本文系2014年湖南省哲學社會科學基金立項資助項目“農村基層治理法治化研究”(立項編號：14Y B A 382)階段性研究成果。

周鐵濤，益陽市社會主義學院副教授。

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2015.04.015