公共治理視角下我國高爾夫球政策執(zhí)行偏差及對(duì)策研究

楊中華，李延超，吳 茜

（上海體育學(xué)院 體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院，上海 200438）

1 公共治理理論及其特征

自19世紀(jì)80年代以來，隨著西方資本主義政府管理和市場(chǎng)機(jī)制危機(jī)的出現(xiàn)，治理理論率先從西方興起。并引起行政學(xué)、管理學(xué)領(lǐng)域?qū)W者的廣泛關(guān)注。1992年聯(lián)合國為了研究與發(fā)展治理理論，專門成立了全球治理委員會(huì)，并出版了《天涯成比鄰》（Our Global Neighborhood）研究報(bào)告。1995年治理理論的創(chuàng)始人之一羅西瑙（J·N·Rosenau）在《沒有政府統(tǒng)治的治理》和《21世紀(jì)的治理》書中定義治理：是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)［1］。2000年我國著名政治學(xué)者俞可平教授在《治理與善治》書中定義治理：是官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要的一個(gè)過程。隨著治理理論研究的不斷創(chuàng)新與深化，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、社會(huì)信息化、政治民主化等多個(gè)領(lǐng)域的歷史性轉(zhuǎn)變，以及在第三部門理論的影響下民間組織力量的日益增強(qiáng)，區(qū)別于公司治理、政府治理的公共治理應(yīng)運(yùn)而生。

1.1 治理主體多元性

公共治理涉及公共領(lǐng)域的治理，治理的主體應(yīng)具有多元性，才能保證最大限度地聽取來自不同利益主體的訴求，以找到公共利益的最優(yōu)點(diǎn)［2］。為此公共治理將政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)等納入多元主體體系中。各主體間通過長期保持協(xié)商與互動(dòng)，逐漸形成多中心治理結(jié)構(gòu)，政府也不再是合法權(quán)力的唯一來源，市場(chǎng)、公民社會(huì)同樣也可能是合法權(quán)力的來源。并且公民社會(huì)作為新興的治理主體，有著市場(chǎng)、國家都無法比擬的一些優(yōu)越性［3］。最大程度地維護(hù)政策決策的公平分配與正義性，降低決策風(fēng)險(xiǎn)，減弱或消除決策執(zhí)行的外部性，充分體現(xiàn)中國特色社會(huì)主義民主政治與民主決策。

1.2 治理手段靈活性

公共治理手段除了國家管理的常規(guī)手段和方法外，更多地是強(qiáng)調(diào)各種機(jī)構(gòu)、組織、團(tuán)體之間的自愿、平等合作［4］。通過合作化解與避免政策執(zhí)行中主客體間存在的矛盾和沖突。但這也并不是說只強(qiáng)調(diào)治理手段的靈活性，而舍棄原則性，雖然政策法規(guī)僵化，存在諸多問題，但如果高爾夫球俱樂部建設(shè)占用耕地，就要依法取締，因?yàn)橐婪ㄖ螄屈h和人民治理國家的基本方略，國家明文規(guī)定高爾夫球場(chǎng)建設(shè)不得占用耕地，這就沒有任何靈活性可言了。也就是說治理手段的靈活性是有限度的，原則性是基礎(chǔ)，靈活性是發(fā)展。

1.3 治理過程協(xié)作性

公共治理的基礎(chǔ)是政府、市場(chǎng)、公民以及公民社會(huì)的三邊互動(dòng)［5］，而不是政府單向的一手包辦或者完全的民營化。在治理過程中鼓勵(lì)公民社會(huì)與企業(yè)參與到公共事務(wù)的管理中去，強(qiáng)調(diào)各個(gè)主體合作共贏、利益約束，注重各主體間認(rèn)知共享，以達(dá)成所接受的共同的目標(biāo)。形成組織層面上相互依賴、平等互利、透明與信任的多中心治理模式，實(shí)現(xiàn)主體間服務(wù)協(xié)同、資源共享、互惠互利、管理效率提升的公共治理利益等。通過協(xié)作性治理管理公共事務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)管理的現(xiàn)代化與規(guī)范化。

2 我國高爾夫球政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)

關(guān)于高爾夫球政策執(zhí)行偏差問題，一直是“政界的痛、學(xué)界的傷、業(yè)界的病”。就在2014年7月1日，由國家發(fā)改委牽頭中央11個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于落實(shí)高爾夫球場(chǎng)清理整治措施的通知》，要求全國各地高爾夫球場(chǎng)按照取締、退出、撤銷、整改四類要求進(jìn)行處理。截止到2015年3月30號(hào)全國取締高爾夫球場(chǎng)66家，政策執(zhí)行已初見成效，能否終結(jié)高爾夫球場(chǎng)之病癥，還要等待規(guī)范發(fā)展政策的出臺(tái)以及其他三類細(xì)則的執(zhí)行情況。但無論這場(chǎng)清理整治工作能否達(dá)到政策目標(biāo)，高爾夫球政策執(zhí)行偏差問題依然存在，依然值得研究和思考。

2.1 高爾夫球場(chǎng)的“禁而不止”

2014年美國《赫芬頓郵報(bào)》報(bào)道稱“在中國，高爾夫運(yùn)動(dòng)既遭禁又紅火”。無獨(dú)有偶，英國《獨(dú)立報(bào)》也稱“中國高爾夫球禁止卻繁榮”。確實(shí)，據(jù)北京林業(yè)大學(xué)高爾夫教育與研究中心調(diào)查，2004年之前中國高爾夫球場(chǎng)已經(jīng)增長至170家左右；據(jù)2013年度朝向管理集團(tuán)公布，至2013年我國有高爾夫球設(shè)施總數(shù)521家，折合18洞高爾夫球場(chǎng)約639個(gè)。在高爾夫運(yùn)動(dòng)發(fā)展的10年間高爾夫球場(chǎng)竟然多出了400多家。但是早在2004年國務(wù)院就頒布了關(guān)于建設(shè)高爾夫球場(chǎng)的禁令。這些都說明，中國高爾夫球場(chǎng)建設(shè)“禁而不止”現(xiàn)象，已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。

2.2 政策執(zhí)行中的“上有政策，下有對(duì)策”

2004年1月國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于暫停新建高爾夫球場(chǎng)的通知》規(guī)定：地方各級(jí)人民政府、國務(wù)院各部門一律不得批準(zhǔn)建設(shè)新的高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目。但是多年以來，開發(fā)商們利用監(jiān)督體系不完善、政府部門執(zhí)法不嚴(yán)、法律法規(guī)模糊，在建設(shè)高爾夫球場(chǎng)的時(shí)候，總是以“體育公園”“民族生態(tài)園”等名目申請(qǐng)批地，打了一個(gè)“完美”的擦邊球，但是這些球場(chǎng)目前都是違法的。另外，高爾夫球場(chǎng)與房地產(chǎn)結(jié)合可以抬高本地區(qū)的土地價(jià)格，有些地方政府就默許開發(fā)商門獲取高爾夫球場(chǎng)批地，忽視社會(huì)公眾的利益，成為球場(chǎng)建設(shè)的主要推動(dòng)者。

2.3 政策執(zhí)行中的“一刀切”

“一刀切”《辭?！丰屃x：比喻用劃一的辦法處理情況或性質(zhì)不同的事物。而對(duì)于高爾夫球政策執(zhí)行“一刀切”在當(dāng)下已經(jīng)不適應(yīng)高爾夫運(yùn)動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)不了政策價(jià)值，達(dá)不到政策目標(biāo)［6］。2001年財(cái)政部、國家稅務(wù)總局頒布了《關(guān)于明確調(diào)整營業(yè)稅稅率的娛樂業(yè)范圍的通知》規(guī)定：全國高爾夫球行業(yè)征收20%的營業(yè)稅。而海南把發(fā)展體驗(yàn)型高爾夫運(yùn)動(dòng)高端旅游業(yè)作為支柱性產(chǎn)業(yè)之一，球場(chǎng)的高營業(yè)稅率嚴(yán)重影響了其產(chǎn)業(yè)鏈的經(jīng)營與可持續(xù)發(fā)展。2009年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》中提到“規(guī)范發(fā)展高爾夫旅游”，有的地方就誤以為可以建設(shè)高爾夫球場(chǎng)了，但事實(shí)是規(guī)范發(fā)展高爾夫球政策出臺(tái)前，一律不準(zhǔn)建。所以對(duì)于高爾夫運(yùn)動(dòng)發(fā)展有利或無利的政策都不能搞“一刀切”的模式。

2.4 政策執(zhí)行中的“政績工程”

由于一些領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀出現(xiàn)了偏差，一味地追求政績的“顯”和“快”，從而出現(xiàn)了林林總總的“形象工程”“政績工程”［7］。1997年中共中央頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》規(guī)定：禁止征用耕地、宜農(nóng)荒地出讓土地使用權(quán)用于高爾夫球場(chǎng)和高檔房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)。2003年國土資源部頒布了《關(guān)于進(jìn)一步采取措施落實(shí)嚴(yán)格保護(hù)耕地制度的通知》規(guī)定：對(duì)不切實(shí)際的“形象工程”“政績工程”、高爾夫項(xiàng)目，一律不得報(bào)批用地。但在2011年央視《焦點(diǎn)訪談》批露了“云南石林征用耕地違規(guī)新建高爾夫球場(chǎng)”，當(dāng)?shù)卣疄榱私?jīng)濟(jì)效益與開發(fā)商合作，損害當(dāng)?shù)卮迕竦睦妫x政策執(zhí)行的目標(biāo)。

3 國外高爾夫球公共治理方式及對(duì)我國的啟示意義

他山之石，可以攻玉。歐美等發(fā)達(dá)國家的高爾夫運(yùn)動(dòng)起步較早，在高爾夫球公共治理方面已有諸多成熟的做法與經(jīng)驗(yàn)可供我國借鑒。

3.1 國外高爾夫球公共治理方式

當(dāng)今高爾夫運(yùn)動(dòng)在英國普及程度相當(dāng)高，且高爾夫球場(chǎng)建設(shè)比較成熟，每一次球場(chǎng)建設(shè)需要經(jīng)過嚴(yán)格審批，并接受公眾的監(jiān)督。而美國針對(duì)高爾夫球場(chǎng)建設(shè)沒有專門的統(tǒng)一監(jiān)管政策，但美國高爾夫球協(xié)會(huì)（USGA）在維持高爾夫運(yùn)動(dòng)發(fā)展秩序和組織管理制度上發(fā)揮著不可替代的作用。而且美國政府規(guī)定只要不占耕地，政府就會(huì)鼓勵(lì)市場(chǎng)化力量參與國土整治，既保護(hù)和改善了生態(tài)環(huán)境，又實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展。德國有比較完善的法律法規(guī)，高爾夫球場(chǎng)建設(shè)必須報(bào)地方政府審批，審批的主要法律依據(jù)是《建設(shè)法》《環(huán)境保護(hù)法》《水資源法》等，對(duì)高爾夫球場(chǎng)的建設(shè)實(shí)行限制性發(fā)展政策。日本對(duì)高爾夫球項(xiàng)目實(shí)行嚴(yán)格的開發(fā)許可制度、水污染防護(hù)措施以及禁止公務(wù)員與利益相關(guān)者打高爾夫球的制度等，較好地控制了高爾夫球場(chǎng)建設(shè)與使用過程中可能產(chǎn)生的各種負(fù)面影響，相關(guān)政策措施可供我國參考借鑒［8］。

3.2 國外高爾夫球公共治理方式對(duì)我國的啟示

我國在高爾夫球公共治理主體上可借鑒英國，應(yīng)公開透明，方便社會(huì)公眾和媒體參與監(jiān)管，促進(jìn)多元治理主體的形成。在公共治理手段上可以借鑒德國和日本，采用靈活的手段，不應(yīng)一味采取禁止政策。國家體育總局小球運(yùn)動(dòng)管理中心三部副部長李勇也建議政府對(duì)高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目實(shí)行總量控制、科學(xué)規(guī)劃布局，引導(dǎo)高爾夫球市場(chǎng)規(guī)范有序發(fā)展，而不是“一刀切”。在公共治理過程上可以借鑒美國調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和高爾夫球協(xié)會(huì)的積極性，協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)和高爾夫球協(xié)會(huì)的三邊關(guān)系，完善高爾夫球公共治理過程。另外，政府要努力增強(qiáng)從業(yè)人士特別是俱樂部管理人員的法律意識(shí)，普及高爾夫運(yùn)動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)，營造良好的執(zhí)法和守法環(huán)境。暨南大學(xué)深圳旅游學(xué)院黃文晶指出，“高爾夫作為一項(xiàng)紳士運(yùn)動(dòng)，包含在里面的還有其作為一項(xiàng)運(yùn)動(dòng)的文化內(nèi)涵。而這種內(nèi)涵需要一個(gè)長期的文化改變，不能一蹴而就?！蓖瑯訉?duì)于高爾夫球公共治理也需要一個(gè)周期，高爾夫運(yùn)動(dòng)在我國的發(fā)展才30年，應(yīng)該以長遠(yuǎn)的目光看待高爾夫運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。

4 公共治理視角下我國高爾夫球政策執(zhí)行偏差的對(duì)策

從公共治理的角度入手，引導(dǎo)和鼓勵(lì)高爾夫球俱樂部、高爾夫球協(xié)會(huì)、社會(huì)公眾、媒體等加入到高爾夫球政策執(zhí)行中去，促進(jìn)我國高爾夫球政策執(zhí)行的民主化與科學(xué)化，避免和克服我國高爾夫球政策執(zhí)行偏差問題。

4.1 樹立“有限政府”理念，轉(zhuǎn)變政府職能

隨著社會(huì)的發(fā)展，公共事務(wù)日趨繁雜，政府在公共事務(wù)治理方面的能力不足逐漸顯現(xiàn)。為緩解政府壓力，應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，適當(dāng)放權(quán)于社會(huì)，樹立“有限政府”理念。有限政府是公共治理實(shí)現(xiàn)的前提，在確保增強(qiáng)政府治理能力、不斷提高政府宏觀調(diào)控水平的前提下，政府要有所為、有所不為。隨著社會(huì)對(duì)于“管辦分離，政企分開”“小政府，大社會(huì)”的呼聲越來越大。特別是十八屆三中、四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)“加快轉(zhuǎn)變政府職能”，政府分權(quán)于社會(huì)，實(shí)現(xiàn)政府職能的“掌舵”與“劃船”之間的分離，“有限政府”的構(gòu)建將日臻完善。

4.2 引導(dǎo)高爾夫球俱樂部和協(xié)會(huì)參與政策執(zhí)行，建構(gòu)多元治理主體

引導(dǎo)高爾夫球俱樂部和協(xié)會(huì)參與政策執(zhí)行是增加政策認(rèn)同，加強(qiáng)政府政策決策的公信力，建構(gòu)多元主體治理高爾夫球政策執(zhí)行偏差的有效途徑。在高爾夫球政策執(zhí)行過程中，堅(jiān)持政府與高爾夫球俱樂部、協(xié)會(huì)的民主協(xié)商原則，強(qiáng)調(diào)高爾夫球俱樂部與協(xié)會(huì)參與政策執(zhí)行的主體地位。同時(shí)也注重提高俱樂部的法律意識(shí)與自我約束能力，以及協(xié)會(huì)對(duì)俱樂部的監(jiān)管力度。而且協(xié)會(huì)是非官方非盈利性組織，最能代表整個(gè)高爾夫球行業(yè)的意志。各個(gè)地方高協(xié)，特別是中高協(xié)應(yīng)積極參與到政策執(zhí)行中去，發(fā)揮治理模式中合作共治的運(yùn)行方式，進(jìn)而避免政策執(zhí)行偏差的現(xiàn)象。

4.3 培育公民社會(huì)、重視媒體監(jiān)督、完善治理手段

公民社會(huì)是既不屬于政府系統(tǒng)（第一部門），又不屬于市場(chǎng)系統(tǒng)（第二部門），而是介于政府與企業(yè)之間的“第三部門”（the third sector）［9］。它是具有非官方性、非盈利性、獨(dú)立性、自愿性等特征的民間組織，是公共治理實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。培育和發(fā)展公民社會(huì)，不僅可以對(duì)政府和企業(yè)形成強(qiáng)有力的制約和監(jiān)督，也可以彌補(bǔ)政府政策執(zhí)行中存在的不足。在當(dāng)今信息化的年代，高爾夫球相關(guān)媒體（新浪高爾夫、搜狐高爾夫等）以開放性、廣泛性和實(shí)時(shí)性等特點(diǎn)，通過輿論導(dǎo)向在促進(jìn)政策執(zhí)行中扮演著重要角色。故保證政策順利執(zhí)行，要重視社會(huì)媒體監(jiān)督的重要性和功能發(fā)揮，做到“善待媒體、善用媒體、善管媒體”［10］，進(jìn)而不斷完善公共治理手段，保障高爾夫球相關(guān)政策的順暢執(zhí)行，提高俱樂部自律意識(shí)。

4.4 理順政府、社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系，協(xié)調(diào)治理過程

在高爾夫球政策執(zhí)行過程中，各利益集團(tuán)之間的博弈和價(jià)值取向的不統(tǒng)一，是造成政策執(zhí)行偏差的重要因素。要理順各方關(guān)系，平衡各方利益，逐漸完成從零和博弈到協(xié)商民主的過渡。對(duì)于中央和地方的矛盾，不僅要看到球場(chǎng)違建的現(xiàn)象，還要反思我國政府官員考核制度的合理性，不能只把GDP增長作為衡量政府政績的唯一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該實(shí)行多樣化的官員考核制度，加入社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)以及可持續(xù)發(fā)展等方面的內(nèi)容，解決央地之間的矛盾，達(dá)成利益統(tǒng)一。理順地方政府、俱樂部與社會(huì)公眾之間的利益關(guān)系，其實(shí)就是理順政府、社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系。長期以來地方政府與俱樂部出于共同的利益取向，成為球場(chǎng)建設(shè)的主要推手，危害了社會(huì)利益。政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者之間應(yīng)保持獨(dú)立與協(xié)作的伙伴關(guān)系。社會(huì)是政策執(zhí)行的中間力量、市場(chǎng)是政策執(zhí)行的推手，而政府是政策執(zhí)行的引導(dǎo)者。

［1］王曉丹.基于治理理論的我國和諧治理的對(duì)策研究［D］.南昌：南昌大學(xué)，2008.

［2］李曉莉，李郁芳.西方學(xué)者公共治理理論研究綜述［J］.江蘇商論，2011（10）：153－156.

［3］陸宗芳，羅玲紅.公共治理視角下的中國體育事業(yè)發(fā)展模式［J］.北京體育大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（10）：19－21.

［4］史文濤.公共治理視角下稅務(wù)行政危機(jī)管理研究［D］.蘭州：蘭州大學(xué)，2013：12－13.

［5］陳曉榮，羅永義，柳友榮，等.公共治理視域中的體育治理［J］.上海體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（1）：23－27.

［6］楊中華，李延超，吳茜.我國高爾夫政策的發(fā)展階段、特征及趨勢(shì)［J］.河北體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（6）：4－8.

［7］馬瑋.“形象工程”、“政績工程”的成因及治理對(duì)策［J］.徐州教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（3）：1－3.

［8］李曉瑩.中國長三角與日本中部地區(qū)高爾夫產(chǎn)業(yè)比較及其發(fā)展對(duì)策［D］.杭州：浙江大學(xué)，2013.

［9］俞可平.中國公民社會(huì)研究的若干問題［J］.中共中央黨校學(xué)報(bào)，2007（6）：14－22.

［10］易劍東，鄭志強(qiáng).公共治理理論視域下中國職業(yè)足球的危機(jī)及其應(yīng)對(duì)［J］.北京體育大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（12）：1－4.