農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律管制

劉先輝

（河南科技大學(xué) 法學(xué)院，河南 洛陽(yáng)471003）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)的內(nèi)容之一，其權(quán)利主體可以依照法律規(guī)定對(duì)農(nóng)村承包土地行使占有、使用、收益和一定的處分權(quán)能。由于土地屬于公共產(chǎn)品，在權(quán)利主體行使權(quán)利，特別是在流轉(zhuǎn)權(quán)利的過(guò)程中，法律應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)其與所有權(quán)人（即國(guó)家或者集體）之間的沖突。這種協(xié)調(diào)是純粹的民法規(guī)范所無(wú)法提供的，只能借助管制手段實(shí)施。本文首先分析法律管制詞源上的含義，然后從法理的角度對(duì)現(xiàn)行法律中的管制規(guī)定進(jìn)行評(píng)述，進(jìn)而得出結(jié)論。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管制概念的界定

“詞典不僅是具有獨(dú)特風(fēng)格法官的解釋工具，而且給我們展示了語(yǔ)言自身的各種內(nèi)涵。”[1]在進(jìn)行具體分析之前，有必要還原“管制”、“流轉(zhuǎn)”的本來(lái)含義。

“流轉(zhuǎn)”包括三種意思：“①流動(dòng)轉(zhuǎn)移，不固定在一個(gè)地方；②指商品或者資金在流通過(guò)程中的周轉(zhuǎn)；③<書(shū)>指詩(shī)文等流暢而圓渾?！盵2]顯然，法律上的流轉(zhuǎn)是指第二種。因此，從詞意上講，流轉(zhuǎn)包括買賣這一形式。但是，從目前的法律規(guī)定來(lái)看，不論是《物權(quán)法》還是《農(nóng)村土地承包法》，立法者都將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)買賣排除在流轉(zhuǎn)形式之外；流轉(zhuǎn)的本質(zhì)是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而不是所有權(quán)?！肮苤啤钡暮x也有三種：“①?gòu)?qiáng)制管理；②強(qiáng)制性管理；③對(duì)犯罪或壞分子施行強(qiáng)制管束?！盵3]顯然，本文中的“管制”應(yīng)為強(qiáng)制管理或者強(qiáng)制性管理的含義。

詞典上的解釋雖然不能等同于該詞在法律上的含義，但是從詞源上闡釋了“流轉(zhuǎn)”、“管制”應(yīng)當(dāng)具備的本質(zhì)屬性。綜合“流轉(zhuǎn)”、“管制”兩詞的本質(zhì)屬性，筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律管制是指依照國(guó)家法律，政府或者授權(quán)、委托的機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利進(jìn)行的干預(yù)和限制。

二、現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律管制及評(píng)析

（一）流轉(zhuǎn)主體的法律管制及評(píng)析

1.流轉(zhuǎn)主體的法律管制

農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得方式主要有兩種：家庭承包方式和其他方式。以家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體，如果采取轉(zhuǎn)包、出租、互換等方式流轉(zhuǎn)其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，法律沒(méi)有規(guī)定加以管制。但是，如果采取轉(zhuǎn)讓方式，法律則作出了特別規(guī)定，要求權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源”并“經(jīng)發(fā)包方同意”。為了鼓勵(lì)荒山、荒溝、荒丘、荒灘（簡(jiǎn)稱“四荒”）土地的承包經(jīng)營(yíng)，對(duì)于以其他方式取得上述土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體，法律沒(méi)有管制其流轉(zhuǎn)行為。換言之，對(duì)于這些土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，國(guó)家是十分支持的，沒(méi)有設(shè)置任何限制性條件。對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓主體而言，不論其以何種方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，法律僅作了“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途、須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力”的規(guī)定。

2.對(duì)流轉(zhuǎn)主體法律管制的評(píng)析

（1）對(duì)流轉(zhuǎn)主體放松管制符合法理要求

目前，法律規(guī)定土地屬于國(guó)家或者集體所有，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律卻要求土地進(jìn)入市場(chǎng)，通過(guò)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置?！霸诠兄茥l件下，普通的民事主體是非所有權(quán)人，他們要想獲得所有權(quán)，就需要在他人所有的物上設(shè)置他物權(quán)，確切地說(shuō)就是用益物權(quán)，以此為基礎(chǔ)，通過(guò)物權(quán)的交換和自己的創(chuàng)造使所有權(quán)客體擴(kuò)大，并與所有權(quán)人進(jìn)行再分配，對(duì)產(chǎn)生的利益享有所有權(quán)?！盵4]在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)被確定為用益物權(quán)法定內(nèi)容的情況下，土地承包經(jīng)營(yíng)主體不僅享有占有、使用和收益權(quán)能，還能夠行使一定的處分權(quán)能。該權(quán)利已成為“類所有權(quán)”的權(quán)利，能夠抵抗土地所有權(quán)的主體——國(guó)家、集體對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不法入侵。因此，法律放松對(duì)流轉(zhuǎn)主體的管制符合法理要求。

（2）對(duì)流轉(zhuǎn)主體的管制條件不易認(rèn)定

法律規(guī)定，如果采用轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，采取家庭承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體應(yīng)當(dāng)“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源”并“經(jīng)發(fā)包方同意”。正是由于轉(zhuǎn)讓極易使轉(zhuǎn)讓方部分或者全部喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，法律才采取審慎的態(tài)度。但是，實(shí)踐中，法律規(guī)定的限制條件不易認(rèn)定：第一，不易判斷“穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)”?！胺€(wěn)定”本身即為價(jià)值判斷。何謂“穩(wěn)定”，何為“非農(nóng)職業(yè)”，在目前的市場(chǎng)條件下不易判斷。第二，不易查證“穩(wěn)定的收入來(lái)源”。一般而言，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓屬于物權(quán)性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”，[5]當(dāng)然應(yīng)以雙方的合理信賴為基礎(chǔ)。初始取得人如何讓發(fā)包方、受讓人確信自己的收入來(lái)源穩(wěn)定，如何認(rèn)定初始取得人因經(jīng)濟(jì)上的窘迫等原因而被迫轉(zhuǎn)讓的效力，這些事實(shí)的查證極為不易。第三，不易確定流轉(zhuǎn)的具體形式。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式多樣，學(xué)界當(dāng)前的研究并不充分。并且，相當(dāng)多的流轉(zhuǎn)方式還處于理論探討階段，當(dāng)事人完全可以規(guī)避這條規(guī)定。

對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人采取轉(zhuǎn)讓方式應(yīng)當(dāng)征得“發(fā)包方同意”的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，這種法律管制具有一定的合理性。第一，這是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓自身的要求。用益物權(quán)不同于債權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓不能按照債權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行管制、設(shè)置規(guī)則。從性質(zhì)上說(shuō)，轉(zhuǎn)讓也不同于所有權(quán)轉(zhuǎn)移。它僅屬于“物權(quán)性的轉(zhuǎn)讓”，必須“征得發(fā)包人同意”。第二，這是尊重土地所有權(quán)者——國(guó)家或者集體的需要。法律規(guī)定，“征得發(fā)包人同意”的目的是對(duì)承包人“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源”和“受讓方的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力”進(jìn)行考察，以免因受讓人違約而損害國(guó)家和集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。從法理上說(shuō)，用益物權(quán)人在行使權(quán)利時(shí)，應(yīng)當(dāng)尊重所有權(quán)人的利益。立法者也強(qiáng)調(diào)“發(fā)包人應(yīng)當(dāng)尊重承包人的流轉(zhuǎn)意愿，并不得以此為借口阻礙承包人依法轉(zhuǎn)讓其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。[6]因此，作為土地所有權(quán)人，國(guó)家或集體為了避免利益受到損失而設(shè)置“征得發(fā)包人同意”的規(guī)定，具有合理性。

（3）對(duì)受讓主體的管制應(yīng)當(dāng)具體分析

對(duì)于受讓主體的管制，《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律規(guī)定得非常明確：權(quán)利主體欲流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，受讓方不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，且應(yīng)具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力。一方面，“不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)和用途”具有合理性。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)對(duì)象是承包方的經(jīng)營(yíng)權(quán)而非所有權(quán)，不得改變所有權(quán)的權(quán)屬關(guān)系與性質(zhì)是對(duì)流轉(zhuǎn)的基本要求，具有合理性。另一方面，“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力”可以區(qū)別不同情況處理：以家庭承包方式初始取得的耕地、土地、草地等農(nóng)業(yè)用地?zé)o疑是相當(dāng)一部分農(nóng)民賴以生存的根基。由于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障體系尚未完全建立，農(nóng)民仍然不得不將耕地、土地、草地等農(nóng)業(yè)用地作為其生活的最后保障。對(duì)此類土地用途沒(méi)有任何管制，受讓主體可以隨意改變土地用途，就勢(shì)必造成耕地、土地和草地的減少，進(jìn)而危及糧食安全、生態(tài)安全和國(guó)土安全。所以，對(duì)此類土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)完全解除管制并不合適。對(duì)于以其他方式初始取得的土地，由于其地理位置特殊，也不是農(nóng)民賴以生活的根基，可以考慮在保護(hù)環(huán)境的前提下，解除對(duì)這些土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的管制。

（二）流轉(zhuǎn)方式的法律管制及評(píng)析

1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式

關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定十分明確，包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、代耕、入股或者其他方式（值得注意的是，這兩部法律規(guī)定的方式并不一致，《物權(quán)法》沒(méi)有列舉“出租”）。此處的其他方式主要指的是抵押。

2.對(duì)流轉(zhuǎn)方式法律管制的評(píng)析

現(xiàn)有法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式的管制可以簡(jiǎn)單歸納為以下三點(diǎn)：第一，禁止買賣?，F(xiàn)行法律、政策都禁止以買賣的方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。國(guó)家的意圖非常明顯：在農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未完全建立的情況下，農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)的土地仍然是相當(dāng)多農(nóng)民的主要生活來(lái)源。允許自由買賣可能會(huì)造成土地兼并，危及社會(huì)穩(wěn)定。即使是對(duì)于具有物權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)讓方式，國(guó)家也采取了審慎的態(tài)度。第二，限制抵押。從性質(zhì)上看，抵押屬于具有物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡性流轉(zhuǎn)。如果抵押人沒(méi)有按期履行債務(wù)，即使這種抵押是權(quán)利抵押而非實(shí)物抵押，仍然可能會(huì)發(fā)生物權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)。因此，國(guó)家對(duì)不同類型的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作了規(guī)定：對(duì)于以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，法律禁止抵押；對(duì)于以其他方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，法律允許抵押。第三，鼓勵(lì)創(chuàng)新。事實(shí)證明，“以家庭承包為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基本制度”，也是一項(xiàng)適合我國(guó)國(guó)情的基本制度。土地承包到戶后，土地碎片化經(jīng)營(yíng)可以滿足農(nóng)民的溫飽要求，但不能實(shí)現(xiàn)“糧足國(guó)富”的愿望。土地資源的優(yōu)化配置必然要求通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、集團(tuán)化經(jīng)營(yíng)。正是在這個(gè)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民“發(fā)明”了各項(xiàng)流轉(zhuǎn)方式：不僅包括現(xiàn)行法律承認(rèn)的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、代耕、入股等方式，還包括互易、反租倒包、反包等三十多種方式[7]。筆者認(rèn)為，這些流轉(zhuǎn)方式源于農(nóng)民的自我需要。試圖從法律角度分析這些方式的概念、性質(zhì)，模式化地強(qiáng)調(diào)流轉(zhuǎn)方、受讓方的權(quán)利義務(wù)，并不利于農(nóng)民利益的表達(dá)。國(guó)家應(yīng)當(dāng)做好引導(dǎo)工作，尊重當(dāng)事人之間的約定和當(dāng)?shù)亓?xí)慣，鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（三）流轉(zhuǎn)程序的法律管制及評(píng)析

1.流轉(zhuǎn)程序的法律管制

對(duì)流轉(zhuǎn)程序的管制主要體現(xiàn)在以下兩方面：第一，對(duì)期限進(jìn)行管制。《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等對(duì)土地的流轉(zhuǎn)期限有明確的規(guī)定：土地一般為30—70年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)，但流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)承包剩余期限。第二，登記的管制。登記是指登記機(jī)構(gòu)根據(jù)登記申請(qǐng)人的申請(qǐng)，將物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅等事項(xiàng)記載于登記簿之中，并能夠供不特定的第三人查閱的活動(dòng)。對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得，我國(guó)立法采取的是合同生效主義，即承包人和發(fā)包人訂立承包農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)合同時(shí)，權(quán)利主體即取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更，我國(guó)立法采取的是登記對(duì)抗主義，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)依當(dāng)事人的意思表示而產(chǎn)生法律效力。交易完成，權(quán)利即發(fā)生轉(zhuǎn)移。當(dāng)事人可以登記，也可以不登記；不登記的，該權(quán)利不得對(duì)抗善意第三人。

2.對(duì)流轉(zhuǎn)程序法律管制的評(píng)析

現(xiàn)行法律關(guān)于流轉(zhuǎn)程序的規(guī)定主要著眼于流轉(zhuǎn)期限與登記。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。若農(nóng)業(yè)用地承包期限過(guò)短，則難以調(diào)動(dòng)承包人增加農(nóng)業(yè)投入的積極性。況且農(nóng)業(yè)投入與產(chǎn)出之間的周期較長(zhǎng)，承包期限過(guò)短易造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體為了短期利益對(duì)承包土地進(jìn)行“掠奪式經(jīng)營(yíng)”，從而產(chǎn)生不利后果。因此，結(jié)合我國(guó)國(guó)情及各地的具體情況，將農(nóng)村耕地承包經(jīng)營(yíng)期限規(guī)定為30年，草地承包經(jīng)營(yíng)期限規(guī)定為30—50年，林地承包經(jīng)營(yíng)期限規(guī)定為30—70年是合理的。采取大多數(shù)國(guó)家的通行方法，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立、變更等進(jìn)行登記，對(duì)于穩(wěn)定土地承包關(guān)系、保障流轉(zhuǎn)安全具有重要意義。對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得，立法采取合同生效主義，主要是考慮到我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)仍然是熟人社會(huì)，農(nóng)民的交易習(xí)慣是不到有關(guān)部門辦理登記手續(xù)，而依照雙方約定交易。因此，立法排除登記生效要件，而認(rèn)定合同自設(shè)立時(shí)生效；對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更，立法采取登記對(duì)抗主義，是因?yàn)槲覈?guó)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度尚不健全，且需要登記的土地?cái)?shù)量大、地塊分散，要求完全登記并不現(xiàn)實(shí)。此外，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)主體大多為彼此熟悉的農(nóng)民，“熟人社會(huì)”將使登記的公示公信效力大打折扣。

三、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體——土地屬于典型的公共產(chǎn)品，對(duì)它的保護(hù)直接涉及公共利益的保護(hù)。但純粹的民法規(guī)范無(wú)法提供這種保護(hù)，只能借助公法手段——管制予以實(shí)現(xiàn)。對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的管制主要作用于流轉(zhuǎn)主體、方式和程序。法律應(yīng)當(dāng)放松對(duì)流轉(zhuǎn)主體的限制，規(guī)范流轉(zhuǎn)方式，減少不必要的繁縟環(huán)節(jié)，保護(hù)權(quán)利主體的合法利益。

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