環(huán)境資源刑事保護(hù)問題探析

蔣琤琤

（金華市人民檢察院，浙江 金華321017）

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，刑事法律手段在保護(hù)環(huán)境資源方面的作用越來(lái)越明顯。我國(guó)環(huán)境資源保護(hù)的刑事立法始于1979年刑法典，后經(jīng)不斷修改完善，形成了現(xiàn)行刑法分則第六章中“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”專節(jié)。在司法實(shí)踐操作中也陸續(xù)出臺(tái)了一系列司法解釋，對(duì)刑法規(guī)定進(jìn)行解釋和延伸?？梢哉f，在打擊破壞環(huán)境資源方面基本形成了較為完整的環(huán)境資源刑事保護(hù)體系，但實(shí)踐中依然存在一些問題，亟待解決。本文以金華市檢察機(jī)關(guān)查辦的破壞環(huán)境資源犯罪案件為例，探討其中存在的問題，提出相關(guān)對(duì)策。

一、破壞環(huán)境資源犯罪案件的基本特點(diǎn)

2011年至2013年，浙江省金華市檢察機(jī)關(guān)共辦理破壞環(huán)境資源保護(hù)犯罪101件170人，分析這些案件，主要有如下特點(diǎn)。

（一）涉案罪名相對(duì)集中

涉案罪名主要集中于非法占用農(nóng)用地罪、盜伐林木罪、濫伐林木罪、污染環(huán)境罪這幾類。2011年和2012年以非法占有農(nóng)用地罪、盜伐林木罪和濫伐林木罪為主，這三類罪約占破壞環(huán)境資源犯罪案件總數(shù)的三分之二。2013年以污染環(huán)境罪為主，該罪占總數(shù)的三分之二。

（二）犯罪主體相對(duì)集中

破壞環(huán)境資源犯罪案件的犯罪主體大部分為農(nóng)民、小作坊或小加工企業(yè)的企業(yè)主。

（三）危害后果嚴(yán)重

破壞環(huán)境資源犯罪的對(duì)象由于直接針對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境，該類犯罪所造成的環(huán)境后果往往較為嚴(yán)重。同時(shí)，此類犯罪行為使當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境受到破壞，地方政府要投入相當(dāng)?shù)娜肆?、物力進(jìn)行生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，給當(dāng)?shù)刎?cái)政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)較大負(fù)擔(dān)。

（四）案件處理結(jié)果輕刑化現(xiàn)象較為明顯

判決的案件中以判緩刑為主，判緩刑的約占70%左右。

（五）破壞環(huán)境資源案件背后的職務(wù)犯罪案件凸顯

隨著打擊破壞環(huán)境資源犯罪的力度的加大，相關(guān)職務(wù)犯罪案件快速增長(zhǎng)，2013年查辦了14件，明顯高于前幾年。

二、環(huán)境資源刑事保護(hù)存在的問題和原因

（一）法律規(guī)定不夠具體明確，實(shí)踐中適用困難

現(xiàn)行刑法破壞環(huán)境資源保護(hù)罪一節(jié)共設(shè)置了九個(gè)條文，十余個(gè)罪名，還有許多關(guān)于環(huán)境資源保護(hù)的法律、法規(guī)散見于民法、經(jīng)濟(jì)法、行政法等法律法規(guī)中。兩高還于2013年制定了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對(duì)法律適用中的一些問題進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。這些法律規(guī)定對(duì)于打擊破壞環(huán)境資源犯罪發(fā)揮了積極的作用，但在司法實(shí)踐中仍然存在適用上的難點(diǎn)，主要表現(xiàn)在：（1）法律有明確規(guī)定，但在適用的理解上還有爭(zhēng)議。如兩高《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》出臺(tái)后，我市發(fā)生了一起將水晶廢水（含重金屬）偷倒到山上的案件，在辦理案件的過程中，對(duì)于《解釋》第一條第四款“私設(shè)暗管或者利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞等”的界定產(chǎn)生了不同的理解，有人認(rèn)為倒山上應(yīng)以該款規(guī)定處罰，也有人認(rèn)為該款規(guī)定的主要是暗處偷排，倒山上不應(yīng)屬于該款規(guī)定的范圍。（2）法律對(duì)一些情節(jié)嚴(yán)重、數(shù)量較大等情況未作明確規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中不易把握。以非法占用農(nóng)用地罪為例，對(duì)非法占用行為、被占用土地的種類及面積如何界定，非法占用農(nóng)用地中的“數(shù)量較大”和“毀壞嚴(yán)重”怎么把握，這些在法律上都沒有明確的規(guī)定，這給司法實(shí)踐中認(rèn)定該類犯罪帶來(lái)不小難度。

（二）因果關(guān)系不易確定，證據(jù)收集存在難點(diǎn)

破壞環(huán)境資源犯罪，尤其是污染環(huán)境犯罪，具有行政從屬性、危害結(jié)果潛伏性、復(fù)雜性、犯罪行為間接性等特點(diǎn)，因此，對(duì)這類犯罪在因果關(guān)系的認(rèn)定和證據(jù)的收集上會(huì)存在較大的難度。（1）因果關(guān)系不易認(rèn)定。根據(jù)傳統(tǒng)的刑法因果關(guān)系，只有證明污染行為與污染結(jié)果之間的客觀因果關(guān)系才能定罪，但破壞環(huán)境資源犯罪有其特殊性，堅(jiān)持傳統(tǒng)因果關(guān)系就會(huì)提高破壞環(huán)境資源保護(hù)犯罪的入罪門檻，導(dǎo)致有些破壞環(huán)境資源的犯罪難以得到應(yīng)有的打擊與懲處。因?yàn)椴⒎撬械钠茐沫h(huán)境行為都會(huì)立即導(dǎo)致危害結(jié)果的發(fā)生，如經(jīng)常性發(fā)生的偷排污水廢氣、盜伐、濫伐林木等違法行為，這些行為從行為實(shí)施到危害結(jié)果的出現(xiàn)有一個(gè)較長(zhǎng)的潛伏期，造成的財(cái)產(chǎn)損失和人身?yè)p害難以計(jì)算，如果期間有其他因素介入，因果關(guān)系則會(huì)更加復(fù)雜化，要證明兩者之間存在刑法上的因果關(guān)系非常困難。（2）證據(jù)的收集認(rèn)定存在難點(diǎn)。用于行政處罰和刑事處罰的證據(jù)要求是有區(qū)別的，按照行政處罰要求所收集的證據(jù)，未必完全符合刑事處罰的證據(jù)規(guī)則，但實(shí)踐辦案中污染環(huán)境案件一般都是依賴于環(huán)保部門采集認(rèn)定的證據(jù)作為定罪量刑的依據(jù)。如果證據(jù)采集不夠嚴(yán)密，就會(huì)影響對(duì)案件的判斷。如我市辦理的一起工廠排放污水污染環(huán)境案，環(huán)保部門在采集送檢污染物時(shí)是從村中污水管道的積水中取得的，但村中污水管道中的積水可能有其他的污染源排入，不具有排他性，辦案人員對(duì)這份送檢報(bào)告就無(wú)法形成確信，不能將其作為定罪的關(guān)鍵證據(jù)使用。此外，對(duì)有些案件，如果有關(guān)行政主管部門認(rèn)定企業(yè)污染，實(shí)際上就等于承認(rèn)自已瀆職，這在一定程度上會(huì)引起相關(guān)部門出現(xiàn)抵觸情緒，影響行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，導(dǎo)致這方面的證據(jù)線索難找。

（三）執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)化水平不夠，辦案協(xié)調(diào)配合的要求較高

破壞環(huán)境資源犯罪案件不同于一般的刑事案件，辦理破壞環(huán)境資源犯罪案件需要執(zhí)法人員具有較好的專業(yè)知識(shí)，需要完成扎實(shí)的鑒定工作，但實(shí)踐中執(zhí)法人員相關(guān)的專業(yè)知識(shí)水平還不夠，一定程度上制約著執(zhí)法辦案。（1）行政執(zhí)法隊(duì)伍的證據(jù)意識(shí)還不夠高。在整個(gè)破壞環(huán)境資源犯罪責(zé)任追究的過程中，行政執(zhí)法部門主要是環(huán)保部門處于前期調(diào)查、取證、移送的階段。環(huán)境污染案件的證據(jù)主要由環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)污染源時(shí)就地取樣、取證，在這一階段，公安機(jī)關(guān)并不參與其中，而環(huán)保部門對(duì)刑事處罰的證據(jù)要求不是很了解，在證據(jù)上往往存在取證不到位或不全面的情況。如司法實(shí)踐中環(huán)保部門在辦理污染環(huán)境案時(shí)，往往只就排出污水中的重金屬含量進(jìn)行檢測(cè)，而對(duì)污染現(xiàn)場(chǎng)及設(shè)施等并不采取隔離等證據(jù)保全措施，等案件到了刑事階段，往往因?yàn)槲廴粳F(xiàn)場(chǎng)及設(shè)施破壞或遷移，導(dǎo)致補(bǔ)充或補(bǔ)強(qiáng)客觀性證據(jù)困難。此外，有時(shí)環(huán)保部門移送的作為證據(jù)使用的檢測(cè)報(bào)告過于簡(jiǎn)單，若將其直接作為定罪參考證據(jù)就會(huì)顯得不夠嚴(yán)密。（2）司法機(jī)關(guān)辦理環(huán)境保護(hù)案件專業(yè)能力還不夠高。破壞環(huán)境資源保護(hù)案件具有行政從屬性的特點(diǎn)，多數(shù)破壞環(huán)境犯罪案件以犯罪行為違反相關(guān)環(huán)境保護(hù)法為前提，而相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律復(fù)雜多樣，種類繁多，執(zhí)法人員必須熟悉這些復(fù)雜繁多的環(huán)境法律法規(guī)，而且還必須了解行為人的行為是否符合某種標(biāo)準(zhǔn)，如污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、排放物所含有毒物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等。此外，執(zhí)法過程中專業(yè)技術(shù)鑒定工作也是復(fù)雜繁多。這對(duì)于缺乏相關(guān)環(huán)境保護(hù)方面專業(yè)知識(shí)的司法機(jī)關(guān)人員來(lái)說，辦起案來(lái)會(huì)覺得困難。這也導(dǎo)致了司法機(jī)關(guān)辦案的依賴性較強(qiáng)，辦案時(shí)主要關(guān)注的是行政執(zhí)法部門移送的材料和鑒定結(jié)果，以書面審查為主。

（四）刑事處罰滯后，懲罰力度不夠大

雖然《刑法修正案（八）》和2013年兩高出臺(tái)的司法解釋降低了污染環(huán)境罪的入罪條件，不再一定要以造成財(cái)產(chǎn)損失和人身傷害為結(jié)果，但破壞環(huán)境資源的違法行為是否造成實(shí)際損害及其嚴(yán)重程度仍是大部分破壞環(huán)境資源犯罪的構(gòu)成要件和影響量刑的決定因素。絕大部分破壞環(huán)境資源犯罪的案件都是造成了嚴(yán)重后果甚至是重大影響時(shí)才開始追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任。而且對(duì)于破壞環(huán)境資源的行為，我國(guó)一向側(cè)重于運(yùn)用行政制裁手段和民事制裁手段，辦案中發(fā)現(xiàn)部分破壞環(huán)境資源犯罪的犯罪嫌疑人在經(jīng)過數(shù)次行政處罰后才最終進(jìn)入司法的規(guī)制范圍。加上部分環(huán)境行政執(zhí)法部門執(zhí)法力度不夠大，監(jiān)管不夠有力，一些嚴(yán)重污染環(huán)境的行為未被及時(shí)發(fā)現(xiàn)而逃脫了法律的制裁。這些因素導(dǎo)致進(jìn)入刑事程序的違法行為有限，刑事懲罰相對(duì)滯后。另外，對(duì)破壞環(huán)境資源的違法行為的刑事懲罰力度也不夠大，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）刑事處罰手段有限。主要為自由刑和財(cái)產(chǎn)刑兩種刑罰手段，種類較為單一。單一的處罰方式缺乏靈活性，也不能達(dá)到應(yīng)有的威懾效果。如有些財(cái)產(chǎn)刑遠(yuǎn)不如行政處罰的效果好，一些罰金刑遠(yuǎn)不如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證等行政處罰手段對(duì)行為人的震懾力大。（2）對(duì)破壞環(huán)境資源犯罪處罰相對(duì)較輕。對(duì)于破壞環(huán)境資源犯罪，刑法本身規(guī)定的起點(diǎn)刑和最高刑相對(duì)較低，大部分罪名最高刑都在十年以下，有些最高只有5年甚至3年。例如，盜伐林木罪的最高刑為7年有期徒刑，而盜竊罪的最高刑為10年以上有期徒刑或無(wú)期徒刑。盜伐林木的行為實(shí)際上也是盜竊行為，但其刑罰卻比盜竊罪要低得多。另外，根據(jù)相關(guān)司法解釋，破壞環(huán)境資源犯罪要達(dá)到嚴(yán)重程度不容易，司法實(shí)踐中也判得比較輕，以判緩刑的居多。正因?yàn)檫`法成本較低，違法犯罪獲得的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于犯罪的成本，打擊該類犯罪缺乏足夠的威懾力，所以，不法分子心存僥幸而肆意違法。

三、加強(qiáng)環(huán)境資源刑事保護(hù)的建議

（一）健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接制度

順暢的兩種執(zhí)法銜接機(jī)制是確保對(duì)破壞環(huán)境資源犯罪打擊力度的重要途徑。當(dāng)前針對(duì)破壞環(huán)境資源保護(hù)的違法犯罪行為存在行政執(zhí)法力度不夠、執(zhí)法效果不強(qiáng)、以罰代刑的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步理順行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的辦案信息交流和協(xié)調(diào)配合。要完善信息共享機(jī)制，普及和完善兩種執(zhí)法銜接信息共享平臺(tái)，對(duì)于違法犯罪行為的辦案信息，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間能夠及時(shí)交流共享，以拓寬犯罪的發(fā)現(xiàn)路徑。要加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)與林業(yè)、綜合行政執(zhí)法等部門的溝通協(xié)調(diào)，讓有關(guān)行政執(zhí)法部門明晰“罰”與“刑”的界限，可以考慮共同出臺(tái)有關(guān)行政案件移送刑事立案的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和移送范圍，對(duì)達(dá)到犯罪標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)，以準(zhǔn)確有效地打擊犯罪。要強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法部門取證的引導(dǎo)，共同對(duì)行政執(zhí)法部門移送的證據(jù)材料及要求作出明確的規(guī)定，如對(duì)環(huán)保檢測(cè)報(bào)告需要包括哪些內(nèi)容等作出明確規(guī)定，以使行政執(zhí)法部門移送的材料符合刑事案件的證據(jù)要求，從而節(jié)省司法資源；成立聯(lián)合辦案小組，對(duì)有些污染環(huán)境案件，司法機(jī)關(guān)在環(huán)保部門擬移送刑事立案之初可以提前介入，聯(lián)合辦案，由司法機(jī)關(guān)對(duì)犯罪案件的取證進(jìn)行引導(dǎo)，對(duì)應(yīng)當(dāng)取得的證據(jù)以及證據(jù)的嚴(yán)密性進(jìn)行把關(guān)，以刑事立案的標(biāo)準(zhǔn)搜集相關(guān)證據(jù)。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)

針對(duì)目前環(huán)境類犯罪立法不夠完善的情況，除了司法解釋加以完善外，還要注重刑法適用，從一些典型案例入手，對(duì)破壞環(huán)境資源犯罪案件的辦理進(jìn)行指導(dǎo)。（1）刑法適用中引入因果關(guān)系推定原則。目前辦理破壞環(huán)境資源犯罪案件仍是堅(jiān)持傳統(tǒng)因果關(guān)系理論，傳統(tǒng)因果關(guān)系理論能解決刑法上大多數(shù)案件，但對(duì)于破壞環(huán)境資源犯罪案件適用起來(lái)就比較困難。污染環(huán)境案件本身具有較強(qiáng)的科技關(guān)聯(lián)性，對(duì)每一個(gè)關(guān)系鏈都加以嚴(yán)密的證明顯然會(huì)過分加大控方的舉證責(zé)任，不利于對(duì)污染環(huán)境犯罪的打擊。因此，有必要引入因果關(guān)系推定原則，依據(jù)一定規(guī)則對(duì)事物之間的因果關(guān)系加以合理推斷。在適用因果關(guān)系推定原則時(shí)，可以考慮以國(guó)外發(fā)展較為成熟的疫學(xué)因果關(guān)系①疫學(xué)因果關(guān)系，是醫(yī)學(xué)領(lǐng)域所采用的因果關(guān)系推理方法，某因素與疾病之間的關(guān)系，即使無(wú)法用醫(yī)學(xué)、病理學(xué)方法證明，但依據(jù)對(duì)大量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的觀察，能夠說明該因素對(duì)疾病具有高度蓋然性聯(lián)系，就可以肯定兩者之間因果關(guān)系的存在。為理論支撐，該理論符合污染環(huán)境犯罪危害結(jié)果顯現(xiàn)滯后性和危害結(jié)果產(chǎn)生復(fù)雜性的特點(diǎn)，避開了傳統(tǒng)因果關(guān)系適用帶來(lái)的困難，具有相當(dāng)?shù)膶?shí)用性和科學(xué)性，也適應(yīng)我國(guó)懲治破壞環(huán)境資源犯罪的需要。（2）進(jìn)一步完善司法解釋。對(duì)那些規(guī)定不明確或者理解有爭(zhēng)議造成司法實(shí)踐中適用困難的相關(guān)條款作出進(jìn)一步的明確規(guī)定，主要對(duì)“情節(jié)嚴(yán)重”、“大量毀壞”、“嚴(yán)重破壞”等無(wú)細(xì)化規(guī)定的條款及污染環(huán)境罪罪過形式等有爭(zhēng)議的條款作出具體細(xì)化，以利于司法實(shí)踐中法律適用的統(tǒng)一。（3）探索多元化的處罰方式。破壞環(huán)境犯罪造成的污染后果往往無(wú)法逆轉(zhuǎn)，需要國(guó)家花費(fèi)大量的人力物力。自由刑和罰金刑對(duì)犯罪行為人有一定的影響，但對(duì)環(huán)境本身于事無(wú)補(bǔ)，因此，可以考慮結(jié)合消除污染、恢復(fù)原狀等勞役刑，以實(shí)現(xiàn)打擊犯罪和保護(hù)環(huán)境并舉的目的。

（三）加大對(duì)破壞環(huán)境犯罪的處罰力度，提升違法成本

破壞環(huán)境犯罪在刑法中雖然作為妨礙社會(huì)管理秩序罪的一個(gè)亞類罪名，但其侵犯的不僅僅是環(huán)境保護(hù)制度，更是侵犯了公民的環(huán)境權(quán)和國(guó)家生態(tài)安全權(quán)，而且犯罪的社會(huì)危害性大，后果嚴(yán)重，已成為生態(tài)文明建設(shè)的最大障礙。因此，要確立從嚴(yán)立法、執(zhí)法思想，加大對(duì)破壞環(huán)境犯罪的懲治力度。（1）加大刑罰處罰力度。刑法預(yù)防功能的充分發(fā)揮，往往需要法律對(duì)犯罪的內(nèi)容和相關(guān)刑事責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，而較重的法定刑是產(chǎn)生刑法威懾力不可缺少的途徑。環(huán)境污染犯罪所造成的危害并不低于傳統(tǒng)的侵害人身、財(cái)產(chǎn)和危害公共安全的犯罪，破壞環(huán)境資源犯罪過低的法定刑不能與行為造成的危害性相適應(yīng)。因此，有必要調(diào)整刑罰處罰幅度，加大對(duì)破壞環(huán)境犯罪的處罰力度，提升刑法對(duì)打擊破壞環(huán)境犯罪的威懾力。實(shí)踐中對(duì)于那些主觀情節(jié)惡劣、犯罪后果嚴(yán)重、受過數(shù)次行政處罰而屢教不改的犯罪分子，尤其應(yīng)提高量刑幅度。（2）加大對(duì)環(huán)境監(jiān)管失職行為的處罰力度。司法實(shí)踐中對(duì)有關(guān)環(huán)境監(jiān)管失職行為的處罰力度也是比較小的，大都以判緩刑為主。提高對(duì)這類行為的刑罰標(biāo)準(zhǔn)，可以促使環(huán)保部門加強(qiáng)行政執(zhí)法，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境違法行為的查處力度，有效防范破壞環(huán)境資源行為的發(fā)生。（3）加大對(duì)違法行為的行政處罰力度。對(duì)于正在實(shí)施毀壞森林、破壞耕田、非法開采等破壞環(huán)境行為的行為人及單位，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要嚴(yán)格執(zhí)法，提高罰款額度，同時(shí)責(zé)令其立即停止違法作業(yè)，能恢復(fù)原狀的予以恢復(fù)原狀，并規(guī)定一個(gè)具體的恢復(fù)期限，通過高壓舉措提高犯罪行為人及單位的違法成本。

（四）強(qiáng)化公民環(huán)保意識(shí)，降低公民對(duì)破壞環(huán)境行為的容忍度

公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)、刑事干預(yù)意識(shí)的提高，對(duì)于打擊和預(yù)防破壞環(huán)境資源犯罪具有重要的意義。相關(guān)職能部門應(yīng)利用多種方式加強(qiáng)有關(guān)環(huán)境法律法規(guī)和刑事政策的宣傳，提升公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。特別在工廠和企業(yè)職工以及農(nóng)民中加強(qiáng)有關(guān)水資源、土地、林業(yè)、野生動(dòng)植物資源保護(hù)的宣傳教育，提高他們的環(huán)保意識(shí)，預(yù)防和減少相關(guān)刑事案件的發(fā)生。同時(shí)，針對(duì)目前我國(guó)阻礙公眾環(huán)保參與的制度缺陷，進(jìn)一步完善環(huán)保信息公開和環(huán)境保護(hù)舉報(bào)等制度建設(shè)，為公眾參與環(huán)境保護(hù)創(chuàng)造知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，同時(shí)也為更好地打擊該類犯罪創(chuàng)造條件。

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