關(guān)于高校公安保衛(wèi)體制改革的思考

李 丹，李漢紅

（華中師范大學(xué) 保衛(wèi)處，湖北 武漢430079）

一、高校保衛(wèi)組織管理體制的歷史演變

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的高校保衛(wèi)組織管理體制隨著高等教育的改革與發(fā)展歷經(jīng)了四個(gè)時(shí)期：改造初建期、破壞停頓期、恢復(fù)建設(shè)期、改革發(fā)展期。在此，筆者擬通過(guò)對(duì)以上四個(gè)時(shí)期我國(guó)高校保衛(wèi)組織管理體制變遷的分析，考察我國(guó)高校保衛(wèi)組織在不同歷史時(shí)期的發(fā)展與變化。

（一）改造初建期的高校保衛(wèi)組織管理體制

1950年起，全國(guó)高校陸續(xù)建立保衛(wèi)機(jī)構(gòu)，少數(shù)高校如廈門大學(xué)、武漢大學(xué)等還建立了公安派出所。1954年，公安部召開(kāi)第一次全國(guó)文化保衛(wèi)工作會(huì)議，要求各高校建立保衛(wèi)科（保衛(wèi)組），受高校黨委或人事部門管轄，業(yè)務(wù)上接受公安機(jī)關(guān)的指導(dǎo)。這一時(shí)期的高校保衛(wèi)組織，既是高校的職能部門，又是公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，在高校黨委的領(lǐng)導(dǎo)與公安部門的指導(dǎo)下開(kāi)展校園安全保衛(wèi)工作，行使公安部門授予的執(zhí)法權(quán)力?！盵1]

（二）破壞停頓期的高校保衛(wèi)組織管理體制

1966年至1976年的十年文革時(shí)期是高校保衛(wèi)組織管理體制的破壞停頓期。這一時(shí)期，全國(guó)高校保衛(wèi)組織被撤銷，高校保衛(wèi)組織管理體制被徹底破壞，組織建設(shè)停頓。[2]

（三）恢復(fù)建設(shè)期的高校保衛(wèi)組織管理體制

十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)的高校保衛(wèi)組織得以恢復(fù)重建。1978年至1993年是我國(guó)高校保衛(wèi)組織的恢復(fù)與建設(shè)時(shí)期。1985年，公安部發(fā)布《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位保衛(wèi)組織工作細(xì)則》（試行）。1988年，公安部、國(guó)家教委、勞動(dòng)人事部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于在部分高等學(xué)校設(shè)立派出所實(shí)施辦法的通知》，隨之全國(guó)360多所高校的保衛(wèi)組織改建為高校公安機(jī)構(gòu)。此時(shí)的高校保衛(wèi)組織既是公安部門派出的代表機(jī)構(gòu)，又是高校職能部門，受公安機(jī)關(guān)與高校黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行“一套班子，兩塊牌子，雙重領(lǐng)導(dǎo)”的運(yùn)作機(jī)制。[3]

（四）改革發(fā)展期的高校保衛(wèi)組織管理體制

在我國(guó)全面改革的大背景下，1994年起，我國(guó)高校保衛(wèi)組織也步入了改革發(fā)展時(shí)期。1994年4月，公安部發(fā)出《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于企業(yè)事業(yè)單位公安體制改革意見(jiàn)的通知》，1996年公安部發(fā)布《高校公安機(jī)構(gòu)體制改革的實(shí)施辦法》，高校公安體制改革不斷推進(jìn)?！吧虾ＤＪ健?、“武漢模式”和“江西模式”是這一時(shí)期形成的，比較具有代表性的三種高校管理體制模式。[4]1994年后，全國(guó)大部分高校保衛(wèi)組織的管理體制改變，只有部分重點(diǎn)高校保留了原有的管理體制。改變后的高校保衛(wèi)組織只是高校的職能部門，不再是公安機(jī)關(guān)的基層組織，不再具有行政執(zhí)法權(quán)。自1995年至1997年，《人民警察法》、《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》，新《刑法》、《刑事訴訟法》等法律法規(guī)的逐步頒布與實(shí)施，原授予高校保衛(wèi)組織的一定的執(zhí)法權(quán)從法律上被完全撤銷。

高校保衛(wèi)組織管理體制的變遷順應(yīng)了不同歷史時(shí)期社會(huì)的建設(shè)與發(fā)展形勢(shì)。如，改造初建期面對(duì)復(fù)雜的對(duì)敵斗爭(zhēng)和階級(jí)斗爭(zhēng)形勢(shì)，高校保衛(wèi)工作的大方向是同反革命破壞活動(dòng)作斗爭(zhēng)，同刑事犯罪作斗爭(zhēng)。不同時(shí)期高校保衛(wèi)組織管理體制的變遷都是為了更有力地協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)高校的安全穩(wěn)定。高校公安保衛(wèi)體制改革，是政府推進(jìn)依法治國(guó)策略，理順政府部門職能職權(quán)關(guān)系的一個(gè)重大決定，符合當(dāng)今改革與發(fā)展的需要。

二、目前高校保衛(wèi)組織管理體制存在的問(wèn)題

（一）高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限沖突

習(xí)慣上，人們將高校保衛(wèi)組織看作是公安機(jī)關(guān)的基層組織，公安部有關(guān)文件中也有高校保衛(wèi)組織行使相關(guān)執(zhí)法職能的規(guī)定。高校保衛(wèi)組織有執(zhí)法的任務(wù)，那么理應(yīng)有執(zhí)法權(quán)限。然而，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法律、政策高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限沖突，高校保衛(wèi)組織有職責(zé)無(wú)職權(quán)，沒(méi)有刑事偵查、搜查、拘留、審訊等權(quán)限，既使是校內(nèi)發(fā)生的治安案件也是無(wú)權(quán)查處的。因此，當(dāng)前我國(guó)高校保衛(wèi)組織從事的一些執(zhí)法活動(dòng)，實(shí)質(zhì)上卻成為了“違法活動(dòng)”。隨著國(guó)家法治化建設(shè)的不斷推進(jìn)，高校保衛(wèi)組織體制必須進(jìn)一步完善。如果不能依法給予其執(zhí)法權(quán)限，它的工作就會(huì)受到司法、檢查機(jī)關(guān)的干預(yù)，它的“執(zhí)法行為”就可能受到公民不斷的指控、抵制。

（二）目前的高校保衛(wèi)組織管理體制不適應(yīng)嚴(yán)峻的高校治安形勢(shì)的需要

1．高校治安形勢(shì)日趨復(fù)雜

（1）隨著國(guó)家教育體制的改革，高校本科和研究生層次擴(kuò)招后，校園人口猛增，校園內(nèi)形成了龐大的群體。校園人口密度加大，安全事件的幾率同步增長(zhǎng)。

（2）開(kāi)放式辦學(xué)，使校園成了一個(gè)不設(shè)防的小城，針對(duì)學(xué)生群體的搶劫、盜竊案件頻發(fā)。很多校園坐落在市郊，地處偏僻，時(shí)有尾隨強(qiáng)奸殺人等惡性案件發(fā)生。特別是，隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展出現(xiàn)的大量的電信和網(wǎng)絡(luò)詐騙案件令人防不勝防。刑事和治安案件也處于持續(xù)高發(fā)態(tài)勢(shì)。

（3）高校在校生是一個(gè)龐大的消費(fèi)群體，吸引了大量的利益追逐者在校園周邊聚集。校園周邊有無(wú)合法衛(wèi)生許可證的小商販，還有黑網(wǎng)吧、出租屋、娛樂(lè)及色情場(chǎng)所。這些都威脅著學(xué)生的安全。

（4）后勤社會(huì)化和不斷進(jìn)行的校園建設(shè)也加大了校園安保的壓力。后勤單位服務(wù)外包，聘請(qǐng)了大量的社會(huì)人員進(jìn)入校園參與經(jīng)營(yíng)與服務(wù)。此類人員流動(dòng)性大，管理困難，特別是其追求的是高額利潤(rùn)，給校園埋下了較大的安全隱患。2004年5月19日，長(zhǎng)春某高校發(fā)生的百余名學(xué)生中毒的“5.19投毒案”，就是食堂兩個(gè)窗口的承包人因經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生矛盾，一方將預(yù)先準(zhǔn)備好的亞硝酸鹽投入對(duì)方的食鹽罐中，造成了100多名學(xué)生中毒。

（5）高校匯聚了國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防、科技、文化教育等方面大量的物質(zhì)、文化財(cái)富，在國(guó)家建設(shè)與發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，其安全與穩(wěn)定不容忽視。大學(xué)生群體的穩(wěn)定狀況是社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)窗口。目前改革進(jìn)入了深水區(qū)、攻堅(jiān)期，由此產(chǎn)生的社會(huì)矛盾在高校亦不可避免地顯現(xiàn)出來(lái)。校園宗教傳播活動(dòng)，留學(xué)生的安全管理，邪教的防范與打擊，還有近一個(gè)階段頻發(fā)的暴恐事件，使得維護(hù)校園安全與穩(wěn)定的壓力急劇增大。

2．高校保衛(wèi)組織依法打擊能力缺失

目前的高校保衛(wèi)組織實(shí)際上只是學(xué)校管理服務(wù)體系中的一個(gè)普通的職能部門，其工作內(nèi)容并非學(xué)校中心工作。高校保衛(wèi)組織肩負(fù)著維護(hù)校園安全與穩(wěn)定的職責(zé)，與公安機(jī)關(guān)有著同等的責(zé)任，卻沒(méi)有法律授予的執(zhí)法權(quán)限，工作中責(zé)任與權(quán)力處于一種極端不對(duì)等狀態(tài)，其執(zhí)法活動(dòng)常常陷入被動(dòng)的局面。在現(xiàn)有的高校保衛(wèi)組織管理體制下，高校保衛(wèi)人員的執(zhí)法能動(dòng)性大大削弱，高校校園成為了執(zhí)法的薄弱區(qū)域，犯罪分子因此極易選擇在校園實(shí)施違法活動(dòng)。沒(méi)有法律賦予的權(quán)力，沒(méi)有法定身份，在處理各種刑事案件和治安案件時(shí)，高校保衛(wèi)組織只能處于見(jiàn)證人和中間人的位置，既無(wú)處置權(quán)，又無(wú)取證權(quán)，必須等公安機(jī)關(guān)到場(chǎng)處置。而相當(dāng)一部分案件，由于表面涉案經(jīng)濟(jì)價(jià)值不大，或證據(jù)不充分，在無(wú)法深入調(diào)查的情況下，難以立案，很多涉案嫌疑人只能抓到即放。特別是破獲團(tuán)伙違法犯罪案件時(shí)，偵察、抓捕工作存在脫節(jié)現(xiàn)象，責(zé)任斷裂，難以形成一股連續(xù)性的、行之有效的打擊力量。在預(yù)防與打擊違法犯罪活動(dòng)中，高校保衛(wèi)組織常常出現(xiàn)有心無(wú)力、事倍功半的情況，違法犯罪分子很難得到應(yīng)有的懲處，有的甚至逍遙法外。以上問(wèn)題頻頻發(fā)生，使師生產(chǎn)生了保衛(wèi)部門效率和能力低下的印象。同時(shí)，這種現(xiàn)狀打擊了高校保衛(wèi)人員的工作積極性，造成惡性循環(huán)，極大地影響了高校的安全穩(wěn)定。

三、高校保衛(wèi)組織實(shí)行公安體制的現(xiàn)實(shí)意義

高校是相對(duì)特殊的社會(huì)組織，適宜采用相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)管理模式。高校保衛(wèi)組織擔(dān)負(fù)著與公安機(jī)關(guān)相近的職責(zé)，從高校依法管理，以及有效地維護(hù)高校的治安與政治穩(wěn)定的角度看，高校保衛(wèi)組織實(shí)行公安體制對(duì)推進(jìn)高校法治管理具有較大的現(xiàn)實(shí)意義。

1．有利于維護(hù)校園政治穩(wěn)定

社會(huì)改革進(jìn)入深水區(qū)，社會(huì)矛盾處于突顯期，大學(xué)生來(lái)自社會(huì)的各個(gè)層面，各種社會(huì)矛盾的影像在這里交匯，相互作用，如果遇到一定的誘因觸發(fā)易引發(fā)涉及校園安全穩(wěn)定的事件。高校不穩(wěn)定極易造成社會(huì)不穩(wěn)。高校師生是高知識(shí)群體，而高校又是各種社會(huì)思潮的匯聚點(diǎn)。特別是大學(xué)生正處于世界觀、人生觀的形成期，他們?nèi)菀资芤恍┎涣妓枷氲挠绊?，甚至可能說(shuō)出一些不利于社會(huì)穩(wěn)定的言論或出現(xiàn)過(guò)激的行為。如果公安機(jī)關(guān)象對(duì)待社會(huì)人員一樣直接對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)厲的處置容易使學(xué)生產(chǎn)生負(fù)面心理，不利于其成長(zhǎng)，同時(shí)也會(huì)讓校方人員產(chǎn)生反感情緒。而由校園警察來(lái)處理更有利于緩和事態(tài)、教育學(xué)生。高校保衛(wèi)組織實(shí)行公安體制有利于與學(xué)校職能部門相互積極配合，共同做好學(xué)生的思想政治教育工作。高校保衛(wèi)組織實(shí)行公安體制還有利于高校保衛(wèi)部門深度地參與到高校管理服務(wù)中，讓安全文化深入校園。

2．有利于維護(hù)校園治安安全

高校保衛(wèi)人員沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，只是一名事業(yè)單位的普通工作人員，而他們從事的卻是與公安機(jī)關(guān)人民警察相似的工作。他們?cè)谧ゲ洞驌暨`法犯罪分子時(shí)，面對(duì)的是窮兇極惡的群體，在維護(hù)師生安全時(shí)，身上沒(méi)有任何特殊的法律給予的保障，特別是處置違法犯罪活動(dòng)時(shí)，極易遭遇歹徒的襲擊和毆打。高校保衛(wèi)人員在處理治安案件時(shí)，要想及時(shí)得到公安干警的支持幾乎是一件不太現(xiàn)實(shí)的事情，因?yàn)楣才沙鏊话泷v在校外，從報(bào)案到干警趕赴現(xiàn)場(chǎng)往往需要很長(zhǎng)的時(shí)間。高校校園發(fā)生治安案件時(shí)，事態(tài)一般難以得到有效控制，由此造成事態(tài)惡化的情況比比皆是。在校園治安案件中，違法犯罪現(xiàn)行的抓獲大部分是由校園110完成的。高校保衛(wèi)組織實(shí)行公安體制，有利于迅速地控制、處置校園的違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)校園安全。

3.有利于各項(xiàng)安全防范責(zé)任制的落實(shí)

高校內(nèi)人員密集場(chǎng)所多，人群密集常態(tài)化。運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館、圖書館、教學(xué)樓、學(xué)生生活區(qū)的治安和消防安全是校園安全防范的重要內(nèi)容。學(xué)校授權(quán)保衛(wèi)部門代表學(xué)校負(fù)責(zé)與二級(jí)單位簽訂治安和消防責(zé)任書，行使監(jiān)督管理權(quán)。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，一些部門，特別是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)部門為效益和成本考慮，在治安和消防安全工作上存在忽視和僥幸心理，因此埋下了大量的安全隱患。如果高校保衛(wèi)組織實(shí)行公安體制，其自身具有一定的執(zhí)法權(quán)限，則能有效促進(jìn)各項(xiàng)安全防范責(zé)任制的落實(shí)，防止拖拉、搪塞、敷衍現(xiàn)象產(chǎn)生。如果高校保衛(wèi)組織具有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限，將安全防范責(zé)任制全面落實(shí)，并實(shí)時(shí)檢查、強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管，較之事后追究責(zé)任，更能徹底地杜絕校園安全隱患。

[1]董強(qiáng).西北大學(xué)公安保衛(wèi)社會(huì)化改革模式研究[D].西安:西北大學(xué),2008.

[2]上海地方志辦公室.上海公安志[EB/OL].http://www.shtong.gov.cn/node2/node2245/node4476/node58291/node58458/node 58476/userobjectlai46393.html,2009-09-17.

[3]1980年5月《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于全國(guó)經(jīng)濟(jì)文化保衛(wèi)工作會(huì)議紀(jì)要》[Z].1980.

[4]胡斌.高校保衛(wèi)組織公安體制改革之我見(jiàn)[J].武漢船舶職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào),2007(6):38-39.