關(guān)于中國被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題的思考

程萍萍

摘 要：改革開放以來，中國的社會主義建設(shè)事業(yè)蓬勃發(fā)展，城市化現(xiàn)代化發(fā)展步伐加快，隨之而來引發(fā)了農(nóng)村土地征用的常態(tài)化，并產(chǎn)生了大量農(nóng)民失去賴以生存的土地現(xiàn)象的產(chǎn)生，這樣在一定程度上剝奪了農(nóng)民的部分現(xiàn)實權(quán)利，也無形中造成了無地無保障的弱勢群體的出現(xiàn)，因此必須制定有效的制度安排來確保如此龐大弱勢群體的切身利益。更隨著社會轉(zhuǎn)型的加速，完善中國廣大農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障制度也顯得尤為迫切，構(gòu)建一套符合中國廣大被征地農(nóng)民的社會保障體系也是符合中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)的必然要求的。

關(guān)鍵詞：被征地；農(nóng)民；養(yǎng)老保障；路徑選擇

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）01-0027-02

一、當前中國被征地農(nóng)民面臨的養(yǎng)老風險

1.傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能的弱化。在中國廣大農(nóng)村地區(qū)，家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老仍作為最基本的養(yǎng)老保障方式而存在著，但隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化，主要表現(xiàn)為：首先隨著中國計劃生育政策的影響，“四二一”的家庭模式逐漸增多，家庭養(yǎng)老保障功能也必然隨之而減弱，如果缺乏有效確實的保障力量的加入將會給家庭和社會的養(yǎng)老帶來一系列問題；其次，隨著西方價值觀念的入侵，年輕一代受多種環(huán)境因素的影響，傳統(tǒng)的孝敬贍養(yǎng)老人的道德價值觀念也發(fā)生著淡化，新一代年輕人也深受社會競爭壓力等問題的困擾而成為影響家庭和睦社會安定與否的因素；再次，一個重要表現(xiàn)就是“空巢”老人的出現(xiàn)，青壯年人口大量外出工作使得家庭養(yǎng)老功能切實下降。被征地農(nóng)民中很大一部分都表現(xiàn)為年齡較大，身體素質(zhì)較差，受文化教育水平較低，在缺乏土地切實保障狀況下家庭養(yǎng)老功能基本難以持續(xù)。

2.被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障不完善。全國各地在針對被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障方面存在的缺失積極探索制定了相關(guān)政策，具體可分為六種類型：一是納入城鎮(zhèn)社會保障體系，具體有城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險或城鎮(zhèn)居民最低生活保障體系。二是納入農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系。三是就這一特殊群體建立具體的被征地農(nóng)民社會保險制度。四是建立被征地農(nóng)民社會保險制度。五是將其納入小城鎮(zhèn)社會保險制度體系。六是將其納入商業(yè)保險模式。

由上述可以看出，中國對建立被征地農(nóng)民社會保障制度的重視，這些政策措施在不同程度上幫助農(nóng)民解決了一定的后顧之憂，基本的被征地農(nóng)民社會保障制度被初步確立，但由于受中國經(jīng)濟社會發(fā)展水平和制度條件的制約，在中國各地初步嘗試總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上還仍存在一些實際持續(xù)運轉(zhuǎn)等困難。

3.缺乏穩(wěn)定持續(xù)的資金支持。在土地征用之初，被征地農(nóng)民的生活還是可以在一次性補償?shù)闹С窒掳卜€(wěn)度過，但隨著時間推移，受農(nóng)民收入情況、身體健康狀況和年齡等的影響，被征地農(nóng)民的后續(xù)養(yǎng)老保障問題較大。一方面，不少農(nóng)民個人繳費能力是很有限的，持續(xù)性也受到影響；另一方面，由政府出資支持的話具體責任難以到位，在出資機制上政府所繳納保險費用從土地出讓金中支取，加上各地政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資金大量投入，隨著人民生活水平提高和物價上漲，養(yǎng)老金的發(fā)放標準也必須做出相應(yīng)提高，這樣無形中帶來了很大的資金短缺漏洞，這個問題也是影響被征地農(nóng)民社會保障能否健康持續(xù)發(fā)展的重要問題。

4.立法滯后與相應(yīng)保障機制缺失。立法滯后主要表現(xiàn)在缺乏統(tǒng)一明確的監(jiān)督監(jiān)管運行體制，由于受各地具體情況不同影響，中國的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度目前缺乏法律的明確規(guī)定，尤其是在制度的運行，資金的管理監(jiān)督和資金的保值增值方面都難以達到法律層面的規(guī)范。此外，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次過低，除了有借用商業(yè)保險之外各地的養(yǎng)老保障制度試行還處于村級范圍，再加上部分村組干部素質(zhì)不高，村務(wù)事項公開流于形式，財務(wù)公開缺乏透明度，在一定程度上也造成了土地征用費用以合法或不合法的形式流失，嚴重損害了這部分農(nóng)民的切身利益，因此相應(yīng)法律規(guī)范的滯后和保障機制的缺失也影響著被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建立和完善。

二、建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的必要性分析

首先，中國現(xiàn)在處于工業(yè)化發(fā)展的攻堅階段，城市化的發(fā)展在工業(yè)化發(fā)展過程中起著至關(guān)重要的作用，城市化的滯后會影響到中國人地關(guān)系趨于緊張，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力降低，導(dǎo)致中國城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)缺乏動力。而城市化發(fā)展的過程又與中國社會保障體系之間是一種緊密聯(lián)系的過程，必須充分發(fā)揮其相互促進的積極效果使中國城市化進程和社會保障體制更加完善和諧。近年來，中國城鎮(zhèn)化速度不斷加快，被征地農(nóng)民數(shù)量急劇增加，這些社會弱勢群體的養(yǎng)老保障問題如果不能有效合理解決就會嚴重影響到城鎮(zhèn)化進程中土地的有效征用。

其次，完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度是構(gòu)建中國社會主義和諧新農(nóng)村的必然要求，中國社會和諧發(fā)展就必須關(guān)注到占廣大多數(shù)農(nóng)民的切身利益，增加農(nóng)民收益，健全被征地農(nóng)民的社會保障。近年來由于被征地補償安置引起的爭議屢見不鮮，成為影響新農(nóng)村建設(shè)的不和諧音符，征地是社會化城鎮(zhèn)化發(fā)展的必經(jīng)階段，也是農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的一種必然現(xiàn)象，卻成為引起社會關(guān)注的社會問題，根本原因就在于沒有解決好在征地過程中農(nóng)民利益的補償及后續(xù)的養(yǎng)老保障問題。

此外，完善被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度根本出發(fā)點是要維護農(nóng)民切實利益，實現(xiàn)中國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障一體化發(fā)展。近年來，中國城鄉(xiāng)差距不斷擴大，城鄉(xiāng)社會保障水平也相差較遠，鑒于中國的基本國情，快速實現(xiàn)城鄉(xiāng)同等的社會保障是不現(xiàn)實的，必須通過不斷縮小差距逐漸接軌才能最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的一體化發(fā)展。

三、完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的構(gòu)建體系

（一）被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度構(gòu)建原則

1.與中國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)原則。由于中國近年來經(jīng)濟的較快發(fā)展，因此對建設(shè)用地保持著較高的需求，也正是基于此造成了建立和完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的現(xiàn)實需要，但在較短時期內(nèi)以較低征地成本獲得土地的現(xiàn)狀也是必須面對的，在建立和完善這一部分群體的社會保障初期只能從低水平廣覆蓋開始，保障被征地農(nóng)民的基本生活需求，特別是在經(jīng)濟基礎(chǔ)相對較為薄弱的欠發(fā)達地區(qū)，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的開展必須以當前地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)民生活現(xiàn)狀為基礎(chǔ)而展開。

2.堅持集中管理下的分類指導(dǎo)原則。在中國建立統(tǒng)一的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度是基本需要，但必須在此前提下根據(jù)中國多地區(qū)發(fā)展不平衡的原則進行分類指導(dǎo)，制定出多層次多形式的養(yǎng)老保障制度以適應(yīng)不同地區(qū)不同群體的養(yǎng)老保障需要。

3.養(yǎng)老保障資金的籌集實行三方分擔原則。中國目前處于社會主義初級階段，養(yǎng)老保障資金如果全部依靠國家來撥款會在無形中增加國家財政負擔，無法實現(xiàn)中國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，更無法切實維護被征地農(nóng)民的根本利益，這就需要建立多渠道的資金籌集方式，在土地的征用過程中，無論是當?shù)卣€是集體和個人都可以從中獲得相應(yīng)的征地補償金，這就要求在保護被征地農(nóng)民的保險權(quán)益是，當?shù)卣图w以及個人必須共同分擔養(yǎng)老保障資金的籌集，保證兼顧效率與公平。

4.確保城鄉(xiāng)制度相銜接原則。城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系是中國社會保障體系建設(shè)的最終歸宿，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系應(yīng)該是相區(qū)別體現(xiàn)各自特殊性，又應(yīng)在兩者之間保留一定的相通與兼容，以便實現(xiàn)最終意義上的銜接與統(tǒng)一。保護被征地農(nóng)民的根本利益，確保實現(xiàn)農(nóng)村社會保障制度是實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化從理想走向現(xiàn)實的基本需要。

（二）完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的路徑選擇

1.完善征地補償制度。目前來看中國的土地征地制度有失公平，主要是因為中國征地補償是根據(jù)土地的原有用途即農(nóng)業(yè)用途來補償?shù)模@顯然是與構(gòu)建中國社會主義和諧社會相背道而馳的，因此對于征地制度的改革應(yīng)該著眼于提高被征地農(nóng)民的生活水平，給予農(nóng)民的征地補償應(yīng)該是按照被征土地改變用途后的市場價格。在原來的征地補償制中包括土地原有用途補償損失、附著物和青苗損失補償和遷移安置補助，因此建議在此基礎(chǔ)上增加幾項補償，包括社會保障費用補償，鼓勵建立專項社會保障基金并由政府集體和個人集體出資保障其順利運行；其次還包括土地新用途的增值補償費用，現(xiàn)實表明，這些土地被征用后會較之前農(nóng)用時期產(chǎn)生巨大的級差地租，并且農(nóng)民應(yīng)該享有這部分增值后的收益，以便用于由于通貨膨脹后的生活貧困帶來的養(yǎng)老保障等問題；最后還可以針對被征地農(nóng)民進行相關(guān)教育培訓(xùn)，及時為被征地農(nóng)民提供就業(yè)信息普及和技能培訓(xùn)，真正解決農(nóng)民的后顧之憂。

2.合理確定繳費及待遇水平解決資金問題。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金的籌集與平衡是確保此項制度順利可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，因此落實養(yǎng)老保障資金的收入與支出及保值增值也是需要重點考慮的。目前在中國很多地方都實行被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險模式參照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老的模式，實行三位一體的部分積累制，政府出資不低于保障費用總額的30%，并且資金直接從土地出讓金中直接劃撥到統(tǒng)籌賬戶；集體承擔部分不低于保障費用總額的40%；個人繳納部分則可以從安置補助費用中抵繳，并且在繳納時間上應(yīng)該充分考慮到農(nóng)民收入的不穩(wěn)定等因素，實行有一定彈性制度的保障金繳納，可以按月、按季或者按年來根據(jù)實際情況自行繳納。

3.建立養(yǎng)老保險激勵機制。在中國被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度是強制實行的，但政府仍有責任對這部分農(nóng)民參保進行有效引導(dǎo)，地方政府應(yīng)致力于向被征地農(nóng)民宣傳該制度的意義及農(nóng)民參保后的受益情況，消除農(nóng)民心中的懷疑態(tài)度，增強農(nóng)民的自我保障意識，變被動消極參保為主動參保。需要確保被征地農(nóng)民在合法權(quán)利遭到侵害時，為其提供法律援助，讓他們學(xué)會用法律的武器來維護自己的合法權(quán)利和尊嚴，有效促進其再就業(yè)。

農(nóng)民在中國實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中做出了巨大貢獻，在他們失去其賴以生存的基礎(chǔ)和保障時，安置這一部分農(nóng)民實現(xiàn)農(nóng)民土地換保障的轉(zhuǎn)變尤為重要。政府在對被征地農(nóng)民進行生存保障的同時應(yīng)該更加注重其發(fā)展保障，增加其社會競爭能力，逐漸改革中國目前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，還以農(nóng)民最大限度的保護，實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。

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[責任編輯 吳高君]