試論問責(zé)制的核心理念及其與反腐倡廉的契合性

楊清華

摘要：問責(zé)制作為一種制度安排，無疑是當(dāng)前反腐倡廉的利器。問責(zé)制的制度性與多元性的核心理念與反腐倡廉具有內(nèi)在的契合性。結(jié)合我國當(dāng)前公共治理中的問責(zé)狀況，我們亟需改變黨政內(nèi)部單一主體的問責(zé)局面，形成制度保障的多元問責(zé)網(wǎng)絡(luò)，以問責(zé)制度作為反腐倡廉的后盾，以多元問責(zé)拓展反腐倡廉的局面。

關(guān)鍵詞：問責(zé)制；反腐倡廉；制度；多元

中圖分類號： D922.29文獻標(biāo)志碼： A 文章編號：1672-0539（2015）02-0006-05

改革開放以來，腐敗已成為我國社會的一大危害，它嚴(yán)重制約著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，甚至威脅到黨的生死存亡?？偨Y(jié)遏制腐敗的經(jīng)驗，問責(zé)制無疑是當(dāng)前反腐倡廉的利器。制度化的多元問責(zé)制度，既符合了社會杜絕腐敗現(xiàn)象的要求，也是維護國家長治久安的策略。

一、問責(zé)制的緣起及其反腐功能：簡要的述評

在西方，對問責(zé)制的研究與20世紀(jì)民主政治的發(fā)展相聯(lián)系，有著深厚的政治文化底蘊。隨著公共行政改革運動的深入，西方一些國家的問責(zé)制已較為完備。在我國，從1978年底到1989年，問責(zé)制處于萌芽階段，缺少制度保障，體現(xiàn)為權(quán)力問責(zé)和事后追加懲戒。從1989年到2003年“非典”前，問責(zé)制處于創(chuàng)制階段，國家出臺了一些文件作為問責(zé)依據(jù)，但多是針對安全生產(chǎn)事故的“問責(zé)”。2003年的“非典”事件之后，問責(zé)制進入了推進階段，我國行政領(lǐng)域掀起了一場“官員問責(zé)風(fēng)暴”。與此同時，溫家寶多次在政府工作會議上強調(diào)要強化行政問責(zé)制。相應(yīng)地，有關(guān)問責(zé)制度的規(guī)定相繼出臺，如2004年公布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、2007年通過的《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》、2009年通過并實施的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等。逐漸地，問責(zé)的主體也由黨政內(nèi)部的同體單一問責(zé)轉(zhuǎn)化為社會的異體多元問責(zé)。所有這一切，都對我國今后問責(zé)制實踐的深入具有推動作用。

問責(zé)制作為一種制度安排，與反腐倡廉建設(shè)密切相聯(lián)。目前，我國各級政府對問責(zé)制進行了積極有效地探索，各級政府官員如有濫用職權(quán)、行政不作為等不當(dāng)行政行為時，會受到社會多元主體的問責(zé)。大量實踐證明，通過問責(zé)制，能夠?qū)矙?quán)力進行監(jiān)督，遏制權(quán)力腐敗。美國學(xué)者博瑞斯·尼科夫曾就問責(zé)制與反腐敗的關(guān)系作過精辟的論述：“缺乏透明度和問責(zé)制是腐敗泛濫的另一個原因——在缺乏這些制度的情況下，腐敗行為更容易維系。如果人民沒有問責(zé)政府官員的機制，他們就等于開了一張空白支票。腐敗官員能安然無恙地待在辦公室是因為無透明度使他們掩蓋了腐?。ň芙^提供任何信息或索性提供錯誤信息），缺乏問責(zé)制又使他們有機會濫用職權(quán)而不擔(dān)心有嚴(yán)重結(jié)果?！盵1]這一論述對于正確理解當(dāng)前我國問責(zé)制的反腐功能有著重要的啟示。

近年來，隨著各級政府問責(zé)制的常態(tài)式地推進，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對問責(zé)制的研究也逐漸升溫。目前，我國對問責(zé)制的研究較多的是對西方國家問責(zé)理念的介紹，或是對我國當(dāng)前的問責(zé)實踐案例作出描述，進而提出制度構(gòu)建等基礎(chǔ)性的觀點。關(guān)于問責(zé)制與反腐倡廉建設(shè)之間關(guān)系的研究則較為罕見，有待進一步地深化與完善。

二、問責(zé)制的核心理念：制度性與多元性

關(guān)于問責(zé)制的定義，學(xué)界尚無統(tǒng)一定論。然而，把握它的內(nèi)涵，必須抓住兩個理念——制度性和多元性。制度性強調(diào)要制定相應(yīng)的問責(zé)法規(guī)，實行制度問責(zé)；而多元性強調(diào)問責(zé)的主體必須廣泛。美國學(xué)者謝菲爾茨于1985年在《公共行政實用辭典》中將行政問責(zé)界定為“由法律或組織授權(quán)的高官，必須對其組織職位范圍內(nèi)的行為或其社會范圍內(nèi)的行為接受質(zhì)問、承擔(dān)責(zé)任”[2]。從該學(xué)者對問責(zé)制的界定來看，問責(zé)不僅僅是政府的一種執(zhí)政理念，還必須通過科學(xué)的制度設(shè)計使之得以實現(xiàn)。單一主體的問責(zé)由于缺乏相對獨立的監(jiān)督主體，有可能陷入無人問責(zé)的境地。而多元主體的問責(zé)因主體處于各種社會組織和系統(tǒng)內(nèi)，包括各政黨、權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、媒體、社會組織以及公眾等，多元性的問責(zé)將使權(quán)力腐敗無處藏身。如此，制度性與多元性使問責(zé)成為一種完善的制度安排，綜合多種監(jiān)督力量，盡可能地發(fā)揮多元問責(zé)效用。

為了克服政府的失責(zé)行為，我國在近十幾年來大力推進了問責(zé)制度。問責(zé)從一開始的主觀隨意轉(zhuǎn)為制度問責(zé)，問責(zé)的主體也由單一的內(nèi)部上級問責(zé)不斷演化為社會多元主體的問責(zé)，并已取得了顯著的成效。因此，不斷地從制度性和多元性這兩個方面來改進問責(zé)，有望成為進一步深化我國問責(zé)工作的努力方向。我們考察問責(zé)制的內(nèi)涵，很容易發(fā)現(xiàn)，作為問責(zé)制核心理念的制度性與多元性，同樣也是反腐倡廉的治本之策。隨著政府體制改革的不斷深入開展，各級政府在社會管理中暴露出了較多的問題，其中，腐敗問題就是一個焦點。因此，大力推進問責(zé)制是堅決同腐敗行為做斗爭的有力工具。

三、我國問責(zé)反腐的現(xiàn)狀：任重而道遠(yuǎn)

問責(zé)制是指問責(zé)主體對其相應(yīng)范圍內(nèi)各級組織和成員承擔(dān)職責(zé)和義務(wù)的履行情況，實施并要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度。因此，腐敗問題必然成為其具體的指向，其結(jié)果也將導(dǎo)致各級各部門公職人員勤政廉政。然而，由于思想認(rèn)識上未予以重視，我國的多元化問責(zé)至今發(fā)展緩慢。一方面，我國的問責(zé)依然是以政府內(nèi)部自上而下的同體單一問責(zé)為主。同體單一問責(zé)由于缺少來自人大、民主黨派、新聞媒體、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)及公眾等外部問責(zé)主體及時、有效的介入，因此對最高層的權(quán)力監(jiān)督與制約乏力。問責(zé)范圍僅限于舉報、工作事故、媒體曝光的事件上，對社會影響較小的事件常被忽略。這種自上而下的體制內(nèi)的問責(zé)往往需要上級承擔(dān)連帶責(zé)任，或者是摻雜了個人感情，問責(zé)過程中則可能暗箱操作，或是避重就輕，問責(zé)力度弱化。倘若失責(zé)行為不予追究，更遑論承擔(dān)責(zé)任。如此，問責(zé)的效用也難以全面發(fā)揮。另一方面，在問責(zé)制度的設(shè)計上，尚未形成健全的制度體系。相關(guān)的問責(zé)依據(jù)散見于黨內(nèi)條例和部門、地方政府規(guī)章之中。這些規(guī)范性文件存在著問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，對行政失當(dāng)?shù)男袨?、追究事項的?guī)定、責(zé)任追究對象、責(zé)任追究的步驟以及承擔(dān)責(zé)任形式和懲處力度等的相關(guān)規(guī)定不盡相同，或過于籠統(tǒng)、缺少針對性和可操作性。這些制度上的漏洞和缺陷，使問責(zé)流于形式，形同虛設(shè)，執(zhí)行起來也缺乏持續(xù)性和懲戒性。由于問責(zé)配套制度供給不足，問責(zé)制往往成為一種擺設(shè)，甚至蛻變?yōu)闄?quán)力爭奪與鏟除政治異己的工具。

問責(zé)制作為一種制度安排，與反腐倡廉建設(shè)密切相關(guān)。大量實踐證明，通過問責(zé)制，能夠?qū)矙?quán)力進行監(jiān)督，遏制權(quán)力腐敗。由于腐敗問題的多發(fā)性與危害性，使多方參與的問責(zé)制獲得了更有力的支持。因此，問責(zé)制可獲得很大的發(fā)展空間，既促進了民主監(jiān)督的發(fā)展，又是反腐倡廉的一個有力助推器。在制度化的多元問責(zé)中，各政黨、權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、媒體、社會組織以及公眾可以直接或間接監(jiān)督有關(guān)政府部門的行政過程與行為，而完善的法規(guī)制度是多元主體監(jiān)督問責(zé)的有力保障。加快由單一問責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獑栘?zé)的進程，提高問責(zé)的法制制度質(zhì)量，充分發(fā)揮法制對問責(zé)的后盾作用，是當(dāng)前我國反腐倡廉工作形勢的迫切要求，事關(guān)我國現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的成敗。

四、以問責(zé)制促進反腐倡廉：理論與實踐意義

腐敗的根源在于缺乏對權(quán)力進行有效的監(jiān)督制約。而問責(zé)制是對政府部門的責(zé)權(quán)職進行監(jiān)督和制約的一項重要舉措，是建設(shè)服務(wù)型的廉政政府的需要。問責(zé)制在我國實施以來，它在權(quán)力監(jiān)督與責(zé)任追究方面發(fā)揮著強有力的作用。通過問責(zé)，我國各級行政部門有效地推進了反腐倡廉工作，整肅了行政作風(fēng)。

從理論上看，當(dāng)腐敗成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重大阻礙時，原有的同體單一問責(zé)限制了反腐倡廉工作的推進，不利于政府的治理。于是，通過不斷地豐富完善問責(zé)來緩解反腐倡廉工作的壓力。將問責(zé)制的制度性與多元性理念融入到反腐倡廉工作中，一方面深化并拓展了反腐倡廉的研究；另一方面，以往的反腐工作往往是東窗事發(fā)后才進行處理，而問責(zé)制則是一種對行政行為全過程監(jiān)管、全方位追究責(zé)任的制度，在行政行為的每個階段發(fā)生問題時，即可對其進行懲處。

從實踐上看，我國當(dāng)前的反腐倡廉工作形勢依然嚴(yán)峻，單靠行政內(nèi)部的反腐應(yīng)對略顯乏力，而以各政黨、權(quán)力機關(guān)、媒體、社會組織以及社會公眾為代表的各種新興反腐力量日益引人注目。構(gòu)建中國化的反腐倡廉體系可以尋求行政體系之外的生力軍，通過制度化的參與途徑，有機整合多元監(jiān)督力量，充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)全方位多角度監(jiān)督，為有效治理腐敗問題提供更具針對性的導(dǎo)向。反腐倡廉建設(shè)已為社會所共識，社會各方對問責(zé)制的理念也不斷豐富更新，問責(zé)制與反腐倡廉建設(shè)的有機融合有助于進一步規(guī)范政府治理工作。

在當(dāng)前我國反腐倡廉工作如火如荼進行的情況下，以多元異體的問責(zé)制可為反腐敗提供一個新思路。我們主張整合多元監(jiān)督主體，形成制度化的問責(zé)，以提升問責(zé)效果，這與當(dāng)前我國的問責(zé)制要求是一致的，也是其自身多年發(fā)展的必然結(jié)果。因腐敗現(xiàn)象的社會危害性，社會各方的監(jiān)督力量較容易形成，相應(yīng)的規(guī)章制度也賦予了多元主體監(jiān)督的權(quán)力，因此，制度化的多元主體問責(zé)制可獲得很大的發(fā)展空間，既促進了民主監(jiān)督的發(fā)展，又大力推進了我國反腐倡廉工作。

另外，反腐倡廉對保持我黨與人民群眾的血肉聯(lián)系，扎實推進政風(fēng)建設(shè)，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督有著重要的實踐意義。當(dāng)今各國政府，都在推行勤政廉政，我國也日益面臨國際社會的反腐敗壓力，尋找一條適合中國國情的反腐道路，既能有效應(yīng)對群眾反映的腐敗問題，又能減少借腐敗問題對我國進行攻擊的國際聲音。

五、問責(zé)制視角下我國反腐倡廉建設(shè)：形成制度保障的多元問責(zé)網(wǎng)絡(luò)

制度反腐強調(diào)通過制度建設(shè)，以健全、完善的制度與法律的手段，制約、監(jiān)督權(quán)力的運行來懲治和預(yù)防腐敗[3]。在問責(zé)過程中，政府部門不再是高高在上的統(tǒng)治者，不能再憑借政府在群眾中的威望進行違規(guī)操作，而必須理性地接受來自社會各主體的監(jiān)督。各政黨、權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、媒體、社會組織以及公眾應(yīng)該以相關(guān)的制度為依托，對政府部門的不當(dāng)或違法行政行為進行糾正和補救。在以制度為保障的多元問責(zé)網(wǎng)絡(luò)中，各主體可以直接監(jiān)督政府部門的行政行為，也可向政府部門提出社會訴求，進行間接的監(jiān)督，更可以彼此聯(lián)結(jié)成一個網(wǎng)絡(luò)，全方位地監(jiān)督政府部門的行政過程與行政行為。在這些監(jiān)督主體的背后，是制度法規(guī)這一強有力的后盾。監(jiān)督過程中，他們互相之間的關(guān)系，不是呈現(xiàn)一枝獨秀的狀態(tài)，而是平等的網(wǎng)絡(luò)化的互動合作關(guān)系。任何一個監(jiān)督主體都可與其他監(jiān)督主體形成兩兩互動關(guān)系。

（一）以問責(zé)制度作為反腐倡廉的后盾

作為一個近年來倍受關(guān)注和逐漸完善的問責(zé)制度，為政府部門的責(zé)任與公共利益的貫徹落實提供了制度保障。問責(zé)制把對政府行為的監(jiān)督和約束功能擴展到權(quán)力的周邊范圍，使公共事務(wù)的決策者和執(zhí)行者都承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，并對行政過程的事前、事中、事后階段進行教育約束，做到防范于未然，把各主體的監(jiān)督制度化，使各監(jiān)督主體在行使問責(zé)時，能夠有章可循，督促政府部門依法行政，這從制度上保證了對公共權(quán)力的制約和監(jiān)督，有效地預(yù)防了腐敗。

實施問責(zé)制是提升政府管理水平的一個重要突破口，是預(yù)防和懲治腐敗領(lǐng)域、加強廉政的重要途徑。加強對政府部門履職情況的監(jiān)督問責(zé)，積極探索和科學(xué)設(shè)計問責(zé)制度，完善監(jiān)督的方式方法，必將有力推進反腐倡廉制度建設(shè)和創(chuàng)新。“如果不能跟進制度保證和相應(yīng)的配套措施，問責(zé)制也有可能扭曲、變形，淪為選擇性懲罰以防止責(zé)任范圍擴大，甚至掩蓋更大責(zé)任的工具”[4]。目前，我國已出臺的一系列關(guān)于問責(zé)的規(guī)章和相關(guān)規(guī)定，使問責(zé)逐漸走向制度化，也使反腐倡廉工作取得了階段性進展。然而，問責(zé)實踐因尚無統(tǒng)一的具有法律效率的問責(zé)體系，因而使適用范圍狹窄，難以最大限度地發(fā)揮以問責(zé)遏制腐敗的作用?？梢?，我國與反腐敗相配套的問責(zé)制度供給仍然不能滿足形勢的需求，這在一定程度上影響了反腐倡廉工作的推進，因而有必要完善政府的問責(zé)制度設(shè)計，實現(xiàn)制度問責(zé)。

著力以制度問責(zé)來遏制腐敗問題，則必須完備問責(zé)制的法規(guī)體系，確保問責(zé)的穩(wěn)定性與可操作性，實現(xiàn)問責(zé)的常態(tài)化與科學(xué)化，以鏟除腐敗滋生蔓延的土壤。為此，具體來說，方法如下：（1）科學(xué)界定問責(zé)的主客體，加大多元問責(zé)對行使職權(quán)的組織與個人的監(jiān)督力度；（2）定性與定量相結(jié)合，將問責(zé)內(nèi)容拓展到政府部門的各項工作，具體的問責(zé)范圍從違法操作到循私枉法，從程序失當(dāng)?shù)經(jīng)Q策失誤，從管理松弛到效能低下，從用人失察到處置失當(dāng)，等等，涵蓋全面又兼顧個案；（3）問責(zé)追究時遵循一定的法定標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)工作職權(quán)、內(nèi)容的差異，確定不同職位相應(yīng)的責(zé)任形式；（4）根據(jù)問責(zé)主體與對象的不同來確定問責(zé)的順序、步驟、方式和手段，實施有效的問責(zé)救濟制度，充分保障問責(zé)對象的抗辯申訴權(quán)。只有把問責(zé)理念上升到制度層面，問責(zé)才能強力推行，否則，問責(zé)將有可能被扭曲、變形，甚至淪為選擇性懲罰的極好掩飾。

（二）以多元問責(zé)拓展反腐倡廉的局面

近年來，問責(zé)制已經(jīng)成為政府部門工作人員相關(guān)責(zé)任的一種基本的、常態(tài)的方式，許多公職人員因責(zé)任事故或是違紀(jì)違法被問責(zé)。問責(zé)實踐從風(fēng)暴式轉(zhuǎn)化為常態(tài)式，問責(zé)制基本形成。然而，從目前的狀況看，我國的問責(zé)主要是行政內(nèi)部單一主體的問責(zé)。實踐中，問責(zé)的內(nèi)容是相當(dāng)廣泛的，如果僅靠單一主體垂直方向的問責(zé)，勢必弱化問責(zé)效果。為了使政府部門在行政過程中能夠更好地依法履職，問責(zé)主體的范圍要適當(dāng)拓寬；要實現(xiàn)不同內(nèi)容的行政效果，必須通過各政黨、權(quán)力機關(guān)媒體、社會組織以及公眾等不同的問責(zé)主體發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。多元主體問責(zé)的價值理念是人民當(dāng)家作主的體現(xiàn)。因此，當(dāng)前我國問責(zé)實踐的問責(zé)主體理應(yīng)體現(xiàn)出多元性。

異體多元問責(zé)是民主政治進一步發(fā)展的結(jié)果。由于行政權(quán)力自由裁量權(quán)大、能動性強， “行政權(quán)的行使與其公益目的相偏離的現(xiàn)象是無法完全避免的”[5]?！坝袡?quán)力的人們會使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止”[6]。因此，必須通過賦予多元主體問責(zé)的權(quán)力來制約權(quán)力的擴張和濫用，以推進反腐倡廉建設(shè)。由于多角度的監(jiān)督，政府部門行政過程公開透明，責(zé)任隱瞞幾乎不再可能。而且，相對獨立的監(jiān)督主體，有效地解決了因“問責(zé)真空”而出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象。

當(dāng)前，反腐倡廉工作已到了攻關(guān)階段，多元問責(zé)主體之間的合作與互動是反腐敗的有效途徑。因此，必須提供有效的參與渠道，充分發(fā)揮多元主體在反腐倡廉工作中的作用。應(yīng)當(dāng)重視各政黨在問責(zé)中的作用，積極為他們提供問責(zé)的線索及來源，建立提案跟蹤調(diào)查制，將處理結(jié)果及時反饋給問責(zé)主體，對相關(guān)部門及責(zé)任人進行主動問責(zé)，確保問責(zé)的落實；完善權(quán)力機關(guān)的質(zhì)詢和罷免制度，并落實其責(zé)任追究機制，建立操作性較強的質(zhì)詢彈劾機制，切實加強權(quán)力機關(guān)對政府部門及公職人員的監(jiān)督，預(yù)防腐?。煌晟泼襟w監(jiān)督立法，充分發(fā)揮媒體問責(zé)對反腐敗的作用，規(guī)范媒體問責(zé)的合理性和合法性；調(diào)動社會組織和公眾監(jiān)督問責(zé)的積極性，打造政府和社會組織良性的問責(zé)互動機制，如建立專門的網(wǎng)站、電子信箱、投訴電話等互通途徑。將多元問責(zé)主體凝聚成一股強大的合力，才能真正拓展反腐倡廉的新局面。

六、結(jié)語

以問責(zé)制促進反腐倡廉工作的開展。倚重多元監(jiān)督問責(zé)主體，反映了我國問責(zé)制研究的新取向。我們亟需在制度化的多元化的問責(zé)理念指導(dǎo)下，突破以往僅限于黨政機關(guān)內(nèi)部垂直的同體問責(zé)的窠臼，以戰(zhàn)略的高度重新審視腐敗問題，進行面向各級政府部門的反腐倡廉工作的創(chuàng)新。

參考文獻：

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On the Internal and External Interactions between the

System of Accountability and Anti-Corruption

YANG Qinghua

（Fujian Chuanzheng Communication College， Fuzhou Fujian350007， China）

Abstract：As an institutional arrangement， nowadays，accountability is undoubtedly an anti-corruption edged tool. The core element of institutional accountability and diversity inherent in the system of accountability and anti-corruption possesses the internal and external interactions . We urgently need to change accountability situation of the single subject within the party and government so as to help the formation of multi-accountability system network： the accountability system as the backing of anti-corruption， multi-accountability to expand the situation of anti-corruption campaign.

Key words： accountability；anti-corruption；system；diversity

編輯：魯彥琪