完善我國土壤污染法律責(zé)任的構(gòu)想

（浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 杭州311300）

土壤污染被視為“看不見的污染”，具有隱蔽性、持久性和復(fù)雜性，且治理恢復(fù)難度較大。不少專家學(xué)者提出，加強(qiáng)立法與執(zhí)法是治理土壤污染最為重要和根本的途徑之一。筆者認(rèn)為，明確與完善土壤污染法律責(zé)任則是這一途徑實現(xiàn)的一大重要前提。

1 我國土壤污染的現(xiàn)狀

2014年4月17日環(huán)保部和國土資源部公開發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，當(dāng)前全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，耕地土壤環(huán)境狀況尤為堪憂：我國土壤總的點位超標(biāo)率為16.1%，其中輕微污染點位占比11.2%，輕度污染點位占比2.3%，中度污染點位占比1.5%，重度污染點位占比1.1%；從土地利用類型分析，耕地、林地、草地土壤點位超標(biāo)率分別為19.4%、10.0%、10.4%；而污染類型主要以無機(jī)型為主，有機(jī)型次之，復(fù)合型污染比重較小，無機(jī)污染物超標(biāo)點位數(shù)占全部超標(biāo)點位的82.8%。

我國的土壤污染總體呈現(xiàn)如下趨勢：其一，土壤污染面積不斷擴(kuò)張；其二，土壤污染類型更為復(fù)雜；其三，土壤污染危害不斷加深。此外，土壤一旦被污染，其治理和恢復(fù)的難度與代價都非常之大，例如杭州城東三里亭附近的農(nóng)藥廠舊址土壤污染，自2012年下半年，有關(guān)單位就試圖著手修復(fù)，但該污染問題至今仍未得到妥善解決，該區(qū)域的土壤污染問題以及散發(fā)出的刺激性氣味一直困擾著相關(guān)單位以及附近居民。不得不說，我國土壤污染總體形勢嚴(yán)峻，不僅給生態(tài)環(huán)境造成了破壞和影響，也對食品安全以及生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展構(gòu)成了較大的威脅，現(xiàn)實狀況和法治建設(shè)均呼吁對土壤污染防治立法進(jìn)行完善。

2 國內(nèi)外土壤污染法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定

2.1 我國立法中關(guān)于土壤污染法律責(zé)任的規(guī)定

目前，我國尚無針對土壤污染防治的專門立法，土壤污染防治的相關(guān)法律依據(jù)主要來自于《憲法》《環(huán)保法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《放射性污染防治法》等法律法規(guī)的規(guī)定，此外，《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》《水土保持法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等也從保護(hù)農(nóng)業(yè)用地層面對土壤污染進(jìn)行了規(guī)制。

上述法律對土壤污染及其防治大多只是作了原則性的規(guī)定，鮮有涉及土壤污染法律責(zé)任的內(nèi)容。不過，2014年新《環(huán)保法》在這方面已經(jīng)有了較大的改進(jìn)。例如，新《環(huán)保法》第33條提出了各級人民政府對于保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境和防治土壤污染的責(zé)任；第42條規(guī)定了排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)積極采取措施，建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，防治環(huán)境污染和危害等等。

另外，也有少量關(guān)于土壤污染法律責(zé)任的規(guī)定散見于部分法規(guī)和政策文件中。例如《土地復(fù)墾規(guī)定》就對在生產(chǎn)建設(shè)過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，以及由此帶來的土壤污染等問題該如何處理、恢復(fù)、承擔(dān)責(zé)任、經(jīng)費分配以及處置原則等作了較為詳細(xì)的規(guī)定；又如《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》中也依照“誰污染，誰治理”的規(guī)則，規(guī)定由造成污染的單位和個人負(fù)責(zé)對被污染的土壤或者地下水進(jìn)行修復(fù)和治理，若造成污染的單位已經(jīng)終止，或者由于歷史等原因確實不能確定造成污染的單位或者個人的，由有關(guān)人民政府依法負(fù)責(zé)對污染的土壤或者地下水進(jìn)行修復(fù)和治理。

還有部分地方法規(guī)為土壤污染法律責(zé)任的構(gòu)建提供了參考和借鑒。例如《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》（2006年3月通過，2013年3月修正）的第二章中首次在地方立法上確立了污染土壤環(huán)境風(fēng)險評估和修復(fù)制度，并規(guī)定污染者承擔(dān)修復(fù)法律責(zé)任以及無污染者時政府的補(bǔ)充責(zé)任；《安徽省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》（1999年6月）則按照“誰污染誰治理、誰開發(fā)誰保護(hù)、誰利用誰補(bǔ)償、誰破壞誰恢復(fù)”的原則，劃定了土壤污染責(zé)任主體的范圍[1]。

然而，綜合看來，我國對于土壤污染法律責(zé)任的規(guī)定尚未形成正式而統(tǒng)一的體系，僅體現(xiàn)在部分單行法和地方法規(guī)之中，缺乏系統(tǒng)性和普遍性。

2.2 國外立法中關(guān)于土壤污染法律責(zé)任的規(guī)定

美、日等國關(guān)于土壤污染法律責(zé)任的規(guī)定已經(jīng)有了較為成熟的體系和經(jīng)驗，例如美國的超級基金制度、日本的《土壤污染對策法》等，都十分值得我國學(xué)習(xí)借鑒。

2.2.1 國外土壤污染法律有關(guān)責(zé)任主體的規(guī)定

一般來說，與土壤污染相關(guān)的責(zé)任主體主要分為污染土地關(guān)系人（包括所有人、使用人、管理人或受損害者等）和污染行為人兩類，國外立法中土壤污染的責(zé)任主體一般也是從這兩方面著手界定的，但具體規(guī)定不一。日本的《土壤污染對策法》以土地所有者作為土壤污染的“基本責(zé)任人”，土壤污染的民事責(zé)任首先由基本責(zé)任人承擔(dān)（有“合理理由”應(yīng)當(dāng)歸咎于污染行為人的除外），基本責(zé)任人在承擔(dān)責(zé)任以后有權(quán)向污染行為人求償[2]。

2.2.2 國外土壤污染法律有關(guān)歸責(zé)原則的規(guī)定

英美法系國家對于土壤污染法律責(zé)任的歸責(zé)總體上采用的是嚴(yán)格責(zé)任原則，這一原則始于1868年英國的瑞蘭茲訴弗萊切爾案。該案確立的原則為：土地所有人非依自然的方法使用土地過程中，在土地上堆放物品，如果該物品逃逸造成損害，無論其有無過錯，均應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。美國的《超級基金法》規(guī)定，責(zé)任者除卻法定免責(zé)事由，不能以任何理由逃避承擔(dān)費用；此外《超級基金法》中雖無連帶責(zé)任和溯及責(zé)任的明文規(guī)定，但卻將其交付給了法院的裁量權(quán)，而在判例法中，連帶責(zé)任和溯及責(zé)任已然成為美國土壤污染法律責(zé)任的歸責(zé)原則。在日本的立法中，也將嚴(yán)格責(zé)任和溯及責(zé)任作為土壤污染的歸責(zé)原則，而連帶責(zé)任的采用則相對謹(jǐn)慎。

2.2.3 國外土壤污染法律有關(guān)責(zé)任范圍的規(guī)定

美國的《超級基金法》對責(zé)任主體的責(zé)任范圍有如下規(guī)定：責(zé)任主體的賠償責(zé)任承擔(dān)范圍是其給自然資源造成的損害、減損或損失以及相應(yīng)的評估費用（《超級基金法》第107條(a) (4)(c)）。而上述的賠償金額還包括費用產(chǎn)生的利息。

2.2.4 國外土壤污染法律有關(guān)承擔(dān)方式的規(guī)定

國外對其民事責(zé)任、刑事責(zé)任和行政責(zé)任的承擔(dān)方式均有相關(guān)規(guī)定，而其中最為主要且較為完善的是民事和刑事責(zé)任。民事責(zé)任主要以損害賠償和排除侵害兩種形式為主，損害賠償主要適用于對受害人損失的填補(bǔ)；排除侵害則適用于因關(guān)系到他人活動存廢而引發(fā)較為嚴(yán)重的后果。關(guān)于刑事責(zé)任，在日本的《土壤污染對策法》中針對刑事責(zé)任設(shè)有專章。

3 完善我國土壤污染法律責(zé)任制度的建議

3.1 明確責(zé)任主體

我國學(xué)者關(guān)于土壤污染法律責(zé)任主體的劃分有過不少的探討，早期研究（2010年之前）的觀點是根據(jù)被污染土地的類型將土壤污染責(zé)任主體具體地劃分為：針對農(nóng)業(yè)用地污染的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織以及部分污染企業(yè)；針對工礦業(yè)用地污染的工礦企業(yè)[3]。這種分類有一定的道理，但是界限不明，更重要的是這樣的分類只考慮了責(zé)任主體劃分的本身而并未關(guān)注法律責(zé)任范圍以及責(zé)任承擔(dān)方式的設(shè)定，不利于土壤污染法律責(zé)任制度體系的構(gòu)建。

國外立法經(jīng)驗中基本上已達(dá)成共識的觀點為，土壤污染責(zé)任主體主要可以歸納為土地關(guān)系人和污染行為人兩類，就其實施和運行的狀況來看，這種分類是較為可取的。然而，在某些情況下，這兩類主體很有可能會發(fā)生重疊，土地關(guān)系人極有可能也是污染行為人，因此在歸責(zé)并確認(rèn)其責(zé)任承擔(dān)方式時還需要對責(zé)任主體進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)分。

筆者參考國內(nèi)學(xué)者任華等人的觀點[4]，認(rèn)為可以將土壤污染的責(zé)任主體分為狀態(tài)責(zé)任人和行為責(zé)任人兩類。不過對于這兩類責(zé)任主體的界定，筆者的觀點與上述學(xué)者略有不同之處：狀態(tài)責(zé)任人主要是與土壤污染行為無關(guān)的土地關(guān)系人以及無直接關(guān)聯(lián)但有注意、管理或監(jiān)督責(zé)任的管理主體（包括相關(guān)企事業(yè)單位和行政管理部門）；行為責(zé)任人則指的是直接造成污染行為的責(zé)任主體，這一主體并不一定是土地使用者本身，因為導(dǎo)致土壤污染的污染源有可能來自區(qū)域之外，譬如與污染農(nóng)業(yè)用地臨近的企業(yè)。

3.2 統(tǒng)一歸責(zé)原則

顯然，鑒于土壤污染對于社會和人類生命安全的重大危害，土壤污染法律責(zé)任的歸責(zé)原則采用嚴(yán)格責(zé)任是極為必要的，延用至我國的土壤污染法律責(zé)任制度中，筆者認(rèn)為將其稱為無過錯責(zé)任更為妥當(dāng)。不過，完全采用無過錯責(zé)任輔之以溯及責(zé)任和連帶責(zé)任，從執(zhí)法和司法實踐來看，略失公平也有礙于司法效率的提高。鑒于環(huán)境侵權(quán)的多樣性以及土壤污染難以修復(fù)治理的特征，我國可以采用區(qū)別對待的做法，基于對過錯責(zé)任的適用，再兼顧公平原則并在一定范圍內(nèi)適用無過錯原則。

3.3 擴(kuò)展責(zé)任范圍

縱觀國內(nèi)外相關(guān)立法，對于土壤污染法律責(zé)任的規(guī)定大多傾向于對污染發(fā)生后的侵權(quán)賠償責(zé)任和排除侵害責(zé)任等民事方面的責(zé)任。然而，根據(jù)“防治結(jié)合”的思想，在土壤污染發(fā)生之前相關(guān)責(zé)任主體也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的責(zé)任。我國臺灣地區(qū)的《土壤及地下水污染整治法》就給出了很好的示范，據(jù)該法規(guī)定：在土地流轉(zhuǎn)交易過程中，須由出讓方提供無污染證明，若無此證明則將其視為污染行為人和潛在污染責(zé)任人，對于土壤污染應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶清償責(zé)任，這在很大程度上有助于提高土地關(guān)系人土壤環(huán)境保護(hù)意識進(jìn)而達(dá)到預(yù)防土壤污染的目的[5]。因此，我國在土壤污染法律責(zé)任范圍的規(guī)定上首先應(yīng)當(dāng)將其范圍從單純的“恢復(fù)治理”拓展到“治理為主，防治結(jié)合”。

另外，借鑒美國的《超級基金法》，對于造成土壤及生態(tài)損害的行為，依照過錯原則，行為責(zé)任人應(yīng)當(dāng)就其給自然資源造成的損害、減損或損失以及相應(yīng)的評估費用（包含相關(guān)費用的利息）承擔(dān)賠償責(zé)任，而狀態(tài)責(zé)任人則依照公平原則和無過錯原則承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任并在有必要的情況下承擔(dān)適當(dāng)?shù)倪B帶責(zé)任。此外，視土壤污染的嚴(yán)重程度，在物質(zhì)補(bǔ)償不足以彌補(bǔ)受害人損害的情況下，應(yīng)當(dāng)考慮借鑒日德等國的做法，將精神損害也納入賠償責(zé)任的范圍之內(nèi)。

3.4 完善承擔(dān)方式

從國際上來看，大多數(shù)國家土壤污染法律責(zé)任的承擔(dān)方式皆以民事責(zé)任和刑事責(zé)任為主，相對于民事責(zé)任和刑事責(zé)任主要用以規(guī)制污染事實發(fā)生之后的治理和懲戒，行政責(zé)任的作用在污染的防控和監(jiān)督方面更為見長。鑒于我國此前“環(huán)保主要靠政府”的現(xiàn)實，我國在建立健全土壤污染環(huán)境影響評價等土壤污染防治和監(jiān)管機(jī)制的同時，也要建立健全土壤污染行政法律責(zé)任機(jī)制。行政責(zé)任則應(yīng)以聲譽(yù)罰、財產(chǎn)罰和行為罰等形式在規(guī)定行政相對人的行政法律責(zé)任的同時，也要規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員行政違法應(yīng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任。

借鑒日美等國的經(jīng)驗，在土壤污染的民事責(zé)任承擔(dān)方式上主要適用賠償損失、排除妨害以及停止侵害這幾種方式，民事責(zé)任的責(zé)任主體主要以行為責(zé)任人為主，狀態(tài)責(zé)任人承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任或在必要的時候承擔(dān)連帶責(zé)任[6]。若土壤污染行為造成重大污染事故，導(dǎo)致公私財產(chǎn)重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果，則還應(yīng)追究行為責(zé)任人的刑事責(zé)任。

此外，法律責(zé)任的承擔(dān)和履行其根本目的在于對已經(jīng)造成的污染和侵害的彌補(bǔ)和挽救，為了最大程度地確保這一目的的實現(xiàn)，建立和完善土壤污染防治的基金等財務(wù)制度也是我國土壤污染防治工作中一項十分緊要的任務(wù)。

[1]劉曉霞，田義文.我國土壤污染防治法律責(zé)任構(gòu)建[J].理論導(dǎo)刊，2010（1）：81-83.

[2]邱秋.日本、韓國的土壤污染防治法及其對我國的借鑒[J].生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境學(xué)報，2008，24（1）：83-87.

[3]陳德敏，薛婧媛.中國土壤污染現(xiàn)狀與法律責(zé)任解讀[J].重慶大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2008，14（1）：93-97.

[4]任華，王育才.新環(huán)保法視野下的土壤污染防治[J].忻州師范學(xué)院學(xué)報，2014，30（6）：112-117.

[5]陳立.借鑒臺灣經(jīng)驗完善大陸土壤污染法律責(zé)任的思考[J].臺灣農(nóng)業(yè)探索，2014（4）：13-18.

[6]王加林.環(huán)境民事法律責(zé)任與環(huán)境損害賠償[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，1999（1）：25-29.