我國水污染防治的立法完善研究

（浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 杭州311300）

2014年，以“治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水”為主要內(nèi)容的“五水共治”工程在浙江省如火如荼地展開，其中“治污水”作為“五水共治”的一個重要方面引發(fā)了社會各界的廣泛關(guān)注?；诖?，浙江省委省政府甚至繪出了“五水共治，治污先行”的路線圖，以期改善浙江省的水污染狀況，重塑昔日的碧水藍天。為促進水環(huán)境條件的改善，必須從法治視角看待“治污水”活動，在立法、執(zhí)法、司法等各個環(huán)節(jié)規(guī)范政府及人民群眾的治污行為，從治理水污染擴大到改善整個生態(tài)水環(huán)境。當下我國的水污染狀況已經(jīng)非常嚴重，為保證“治污水”活動的順利開展，首先應(yīng)從立法上完善水污染防治的法律法規(guī)，使執(zhí)法、司法部門在實踐中能夠真正做到有法可依。自2008年我國《水污染防治法》修改以來，水污染防治工作在諸多方面取得了很大改善，但我國水污染防治的立法規(guī)定仍存在諸多弊端，水污染狀況也在不斷加重，因而完善我國水污染防治立法相關(guān)的法律法規(guī)，是保障“五水共治”工程順利進行，促進我國水質(zhì)狀況不斷改善的一項刻不容緩的任務(wù)。

1 我國水污染概況及原因分析

1.1 我國水污染概況

截至2013年，“全國地表水總體為輕度污染，部分城市河段污染較重。與2012年相比，水質(zhì)無明顯變化。主要污染指標為化學(xué)需氧量、高錳酸鹽指數(shù)和五日生化需氧量?！盵1]總體來看，我國的生態(tài)環(huán)境保護形勢依然十分嚴峻，水生態(tài)狀況不容樂觀。從全國層面看，我國水資源的總體分布是東南地區(qū)多、西北地區(qū)少，可供開采利用的地下水不多，淡水資源極其匱乏。在淡水資源的匱乏問題尚未得到有效解決的同時，中國的水污染狀況卻在不斷加劇，水資源問題已經(jīng)迫在眉睫。

近年來，隨著工業(yè)的發(fā)展和人口的不斷增加，重金屬廢水排放量增加。有毒重金屬對環(huán)境的嚴重威脅正逐漸成為全球性問題，不僅對環(huán)境造成危害，還威脅著人類的健康[2]。很多城市的飲用水安全無法保障，農(nóng)村地區(qū)的飲用水安全問題更是無人問津。在我國很多地區(qū)，水污染問題已經(jīng)十分嚴重，水資源危機一觸即發(fā)。在環(huán)境案件日益增多的今天，水污染案件占到全國環(huán)境案件總量的近一半，重大水污染問題更是層出不窮。2005年，吉林省一家石油石化公司雙苯廠化工間發(fā)生爆炸，100多噸的苯類物質(zhì)流入松花江，近100 km的江水遭到污染，河流沿岸居民的生活遭受嚴重影響。2008年《水污染防治法》修訂以后，水污染事件依舊頻頻發(fā)生：2009年，江蘇省鹽城市自來水廠發(fā)生水源地污染事件，近20萬居民飲水成為問題；2012年，位于山西省長治市的天脊煤化工集團股份有限公司的輸送軟管破裂造成苯胺泄漏，進而引發(fā)漳河水污染事件，由此造成的影響波及近2萬人；2013年，河北滄縣張官屯鄉(xiāng)小朱莊村出現(xiàn)“紅色井水”，一養(yǎng)殖場的700多只雞飲用此井水后集體死亡。在物質(zhì)文明、精神文明日益豐富的今天，與人類生存息息相關(guān)的水污染問題卻未能得到有效解決，不禁讓人深感痛心和擔憂。

1.2 造成水污染的主要原因

1.2.1 技術(shù)原因

在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的今天，工業(yè)廢水、生活污水以及農(nóng)業(yè)污染源等都是造成我國水污染日益嚴重的重要原因。《水污染防治法》中設(shè)定了許多技術(shù)性較高的條款，諸如監(jiān)測標準、水質(zhì)標準、水環(huán)境容量等規(guī)范。這些規(guī)范都是從環(huán)境科學(xué)的研究成果和環(huán)境保護實踐中，由技術(shù)規(guī)范上升而來的[3]。對于水污染程度的檢測，必須倚仗專業(yè)的技術(shù)手段，一旦發(fā)生水污染訴訟案件，有關(guān)水體污染程度的監(jiān)測報告是訴訟順利進行的基本證據(jù)之一。水質(zhì)檢測的難度性高，技術(shù)性強，因此，水污染訴訟中的證據(jù)很難獲得，水污染事故層出不窮。此外，污水處理技術(shù)落后，環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施跟不上時代的腳步，也是我國水污染問題不能得到有效解決的重要原因。

1.2.2 法律原因

為解決我國的水污染問題，必須首先對水污染防治相關(guān)法律法規(guī)進行修改與完善。沒有一套緊跟時代腳步、適合我國國情并能有效實施的水污染防治立法難以從根本上解決我國的水污染問題。從我國實際來說，我國的水污染防治立法起步較晚，且自2008年《水污染防治法》修訂以來，近7年并未作出任何修訂，隨著社會經(jīng)濟形勢的不斷變化，立法者的立法目的已不能夠完全達到，立法思路、執(zhí)法理念等均有待重新規(guī)劃。由于法律對水污染防治責任規(guī)定的過于寬泛，對水污染處罰力度規(guī)定的過于輕微，對水污染控制措施規(guī)定的過于寬松，對水污染防治的制度設(shè)置規(guī)定的過于片面，對一些重要的水污染防治工作規(guī)定的過于原則，加之法律提供的行政監(jiān)管手段不完備、法律責任不完善、污染責任不全面等問題，導(dǎo)致我國《水污染防治法》的施行效果令人大失所望。同時，《水污染防治法》在實施過程中也存在諸多問題：如管理手段仍需改進，司法情況繼續(xù)保守，執(zhí)法力度還需加大等等。這些都需要立法者在今后的工作中重點展開研究。

2 反思：現(xiàn)行水污染防治立法存在的問題

2.1 過分強調(diào)企業(yè)作用，忽視政府作用

我國現(xiàn)行水資源立法主要圍繞兩方面進行：一是水資源的保護，二是水污染的防治。在水污染防治立法中，過分強調(diào)企業(yè)責任，如規(guī)定限期治理、達標排放、交納排污費等等?！端廴痉乐畏ā穼⒇熑纬袚黧w主要規(guī)定為企業(yè)和個人，但是當政府決策失誤造成水污染或加重水污染時，能否向政府追究責任、怎么追究、按什么標準追究，我國水污染防治立法中尚無規(guī)定。同時，當政府因自身失誤或不作為而引發(fā)水污染事故時，可否由適格主體提起環(huán)境行政公益訴訟追究政府的法律責任，也是今后立法應(yīng)當加以考慮的問題。水污染防治是一項規(guī)模巨大、艱巨而長期的公益事業(yè)，我國立法忽視政府責任，勢必造成政府對水資源保護不夠重視，阻礙我國水污染防治的進程。

2.2 農(nóng)村水污染問題尚未引起足夠重視

我國是一個發(fā)展中國家，農(nóng)村人口眾多，水資源極度匱乏，加之農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及日常生活對水資源需求較大，使得農(nóng)村地區(qū)的缺水現(xiàn)象更為嚴重。農(nóng)村的水資源除了在量上較少以外，在質(zhì)上也很難得到保障。這主要是由于隨著經(jīng)濟、科技的迅速發(fā)展，在利益刺激下，農(nóng)民大量使用農(nóng)藥、化肥，農(nóng)藥、化肥隨著雨水的沖刷進入地表徑流中，嚴重污染了地表水。此外，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村地區(qū)建立起來，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊遠地區(qū)，立法狀況更為不完善，執(zhí)法力度也更為薄弱，使得水污染狀況不斷加劇。我國農(nóng)村水污染問題已十分嚴重，但現(xiàn)行的水污染防治法律的立法原則和指導(dǎo)思想多以城市為主，對農(nóng)村的水污染防治工作規(guī)定的過于原則化，缺乏可操作性，尤其是對生活污水的法律規(guī)制需要加以完善。

2.3 部門規(guī)章與地方立法相互沖突

我國很多水污染防治方案都是由各部門先依照其職權(quán)制定出來，然后報請國務(wù)院有關(guān)部門審批。在制定方案時，各個部門難免會從自身利益出發(fā)，忽略全局利益。在任務(wù)分配上，各個部門難免會有重合之處，同時也存在著管理上的空白，從而造成各部門之間只有分工沒有合作。這種沖突在流域水污染防治中表現(xiàn)得更為突出，我國實行流域分段管理制度，很多地方政府在制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章時，一葉障目，不見泰山，更多地考慮本地區(qū)利益，甚至?xí)誀奚掷鏋榇鷥r來解決本流域水污染問題。

水資源不僅具有經(jīng)濟價值，而且具有生態(tài)價值，為與水資源的雙重價值相適應(yīng)，目前我國水污染防治也建立了雙重的管理體制，水污染防治和水資源管理由不同的部門行使。但這種雙重管理體制割裂了水資源的統(tǒng)一性，將水資源的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值分開，不僅增加了治理難度，而且加大了治理成本。這種做法“人為割裂了水資源開發(fā)利用和水污染防治的內(nèi)在聯(lián)系，因而在水污染防治中不可避免地存在其難以克服的弊端?！盵4]

2.4 水環(huán)境公益訴訟制度存在不足

水環(huán)境是一種公眾環(huán)境，其污染造成的損害勢必會影響眾多人，因而在水污染防治立法中明確環(huán)境公益訴訟制度是非常必要的。我國《民事訴訟法》以及新《環(huán)保法》中都有關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，特別是《環(huán)境保護法》58條對提起環(huán)境公益訴訟的主體也有了進一步明確。但確立的環(huán)境公益訴訟的適格主體過于狹隘，全國有資格提起環(huán)境公益訴訟的“有關(guān)組織”僅300余家。同時，有關(guān)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定過于原則，缺乏具體的程序性規(guī)定，在實踐操作中難以實施。此外，新《環(huán)保法》雖然“明確”了符合條件的社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟，但能否提起行政公益訴訟仍然處于“不明確”狀態(tài)，至少在2014年1月公布的《行政訴訟法修正案（草案）》中依舊看不到行政公益訴訟的一絲身影[5]。種種弊端導(dǎo)致我國環(huán)境公益訴訟制度的施行不盡人意，在水污染防治方面更未發(fā)揮其應(yīng)有作用。

3 完善我國水污染防治立法的建議

3.1 從立法理念上完善水污染防治立法

3.1.1 融入循環(huán)經(jīng)濟理念

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是實現(xiàn)生態(tài)保護與環(huán)境污染治理目標的決定性舉措，循環(huán)經(jīng)濟要求的“減量化、再利用和再循環(huán)”的實現(xiàn)，必須以水污染防治的法律機制、制度和措施為保障[6]。而目前在現(xiàn)行的《水污染防治法》中，循環(huán)經(jīng)濟的理念還尚未得到充分體現(xiàn)，因此，在今后修改《水污染防治法》時，應(yīng)當以更明確的方式確立循環(huán)經(jīng)濟制度。

3.1.2 創(chuàng)新流域管理理念

根據(jù)水資源的自然屬性與社會屬性，國外的法律法規(guī)相對完善，公眾參與的力度較大，其普遍做法是建立流域統(tǒng)一管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。我國由于法律法規(guī)的不健全，缺乏流域的統(tǒng)一管理機制，流域管理理念尚未在法律中得以體現(xiàn)。因此有必要在今后修改《水污染防治法》時，明確流域管理要與區(qū)域管理相協(xié)調(diào)，權(quán)責分明，兼顧全局。

3.2 從立法制度上完善水污染防治立法

3.2.1 強化政府監(jiān)管責任

監(jiān)督和管理是政府的職責，由于我國水污染防治立法尚不夠完善，在水污染防治領(lǐng)域我國政府尚未建立起一套行之有效的監(jiān)管體系，政府部門在水污染防治方面未能很好地發(fā)揮其作用。我國曾在環(huán)境保護部門內(nèi)部建立過許多行之有效的制度，但這些制度未能很好地滿足新型資源環(huán)境管理體制的需要，因而為完善我國的水污染防治相關(guān)法律法規(guī)，必須從法律層面明確、強化政府的監(jiān)管責任，建立起一套行之有效的監(jiān)管體系，加強政府監(jiān)管力度。

3.2.2 建立農(nóng)業(yè)面源污染控制制度

所謂農(nóng)業(yè)面源污染，是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中使用的農(nóng)藥、化肥、沉積物等污染物，因自然降水或人為灌溉而滲入水體從而造成的面源污染。2008年修改的《水污染防治法》第四節(jié)對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治問題分5個條款作出了規(guī)定，但這些規(guī)定過于原則，不夠細化，更多的只是停留在政策宣傳的角度，實踐操作性不強，忽視了對農(nóng)業(yè)面源污染的監(jiān)管。因此，在修改《水污染防治法》中，應(yīng)當增設(shè)面源控制的條款，提出遏制農(nóng)業(yè)面源污染的措施，引起公眾對農(nóng)業(yè)面源污染的重視，不斷改善我國農(nóng)村的水污染狀況。

3.2.3 完善流域生態(tài)補償與水源地補償制度

流域生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性、多樣性使得對流域生態(tài)系統(tǒng)的保護勢必要花費巨大的人力、物力、財力，一定程度上加劇了保護流域生態(tài)系統(tǒng)主體的經(jīng)濟負擔。建立流域生態(tài)補償制度，給予保護主體一定的補償費用或采取一定的保護措施，能夠激發(fā)公眾對水生態(tài)的保護意識。此外對于水源地來說，為保障水源供給，管理者往往會對水源地的生產(chǎn)生活發(fā)展作出一定限制以保護當?shù)厮?，這對于水源地附近居民來說顯然是不公平的，因而為平衡心理落差，促進更好地保護水源地水質(zhì)，有必要對水源地居民進行適當補償，其補償來源可以有兩種：一是通過國家的財政補貼進行補償，二是通過轉(zhuǎn)移支付水資源費的方式進行補償。

3.2.4 優(yōu)化水環(huán)境公益訴訟制度

水環(huán)境是一種關(guān)于公眾利益的環(huán)境，近年來水污染事件頻發(fā)，建立一種保障大多數(shù)人利益的水環(huán)境公益訴訟制度符合我國的立法趨勢。新《環(huán)保法》雖然明確了提起環(huán)境公益訴訟的主體，但其規(guī)定過于狹隘，不利于我國環(huán)境公益訴訟制度的合理高效運行。由于水環(huán)境是一種關(guān)乎每個人的生態(tài)環(huán)境，因而在建立水環(huán)境公益訴訟制度時，可以適度擴大提起訴訟的原告資格，檢察機關(guān)、社會團體、環(huán)保組織以及公民個人都應(yīng)是適格主體。為節(jié)約訴訟成本，提高訴訟效率，防止濫訴行為的發(fā)生，可以對原告人數(shù)加以限制，對于重復(fù)起訴的水污染案件，法院經(jīng)審理可以決定將其列為共同原告。在訴訟范圍上，任何侵害國家、集體以及社會公眾利益的水污染行為都是可訴對象。針對政府、行政機關(guān)對于水污染事件失職不作為的行為，法律應(yīng)當允許無直接利害關(guān)系人向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。由于水污染事故一旦發(fā)生，造成的影響勢必巨大，因而一些可能造成水污染的行為也應(yīng)納入可訴領(lǐng)域，以使我國的水資源環(huán)境能夠得到真正切實有效的保護。在訴訟費用上，可以建立專門支持環(huán)境公益訴訟的基金組織，從而降低原告負擔。

[1]2013年中國環(huán)境狀況公報[EB/OL].（2014-06-05）.http：//jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/2013zkgb/.

[2]張坤，羅書.水體重金屬污染治理技術(shù)研究進展[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2010，20（3）：62-64，81.

[3]韓德培.環(huán)境保護法教程[M].4版.北京：法律出版社，2005：28.

[4]呂忠梅.流域綜合控制：水污染防治的法律機制重構(gòu)[M].北京：法律出版社，2009：100.

[5]王燦發(fā)，程多威.新《環(huán)境保護法》規(guī)范下環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建[J].環(huán)境保護，2014（10）：36.

[6]李義松，朱強.新《環(huán)保法》背景下的環(huán)境公益訴訟[J].湖北社會科學(xué)，2015（4）：133-139.

[7]蔡守秋，蔡文燦.循環(huán)經(jīng)濟立法研究——模式選擇與范圍限制[J].中國人口·資源與環(huán)境，2004（6）：39.