論信訪制度的功能定位——基于糾紛解決體系的思考

米 恒

(中共棗莊市委講師團，山東 棗莊 277500)

一、問題的提出

信訪制度是一種頗具中國特色的制度，其源頭可以追溯到我國古代的“告御狀”制度。隨著我國社會轉型以及利益多元化格局的形成，社會矛盾進入高發(fā)期和凸顯期，傳統(tǒng)與現(xiàn)代相融合的信訪制度仍然沖在應對和化解社會矛盾第一線，承擔著巨大的維穩(wěn)壓力。

根據(jù)2005 年國務院頒發(fā)的《信訪條例》，信訪人可以依據(jù)《信訪條例》規(guī)定的形式向相關信訪部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求。信訪主要有兩個法定的功能：一是政治參與、政治監(jiān)督功能，二是權利救濟功能。但信訪這兩個功能并不是平衡發(fā)展的，一方面信訪制度公民政治參與、政治表達的積極性不高，信訪并沒有很好地起到政府與民眾之間溝通的橋梁作用；另一方面各地出現(xiàn)信訪熱、信訪潮等現(xiàn)象，民眾將權利救濟的訴求過多地寄希望于信訪，致使信訪權利救濟功能過度擴張。

針對當前信訪制度功能擴張帶來的困窘，2014年3 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》(以下簡稱《意見》)，《意見》提出，“實行訴訟與信訪分離制度。把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來，由政法機關依法處理?！薄兑庖姟返某雠_是厘清信訪功能，讓信訪重歸本源的第一步，基于信訪制度是我國整個糾紛體系解決中的一個環(huán)節(jié)，同其他糾紛解決機制存在密切聯(lián)系，要科學定位信訪功能，需要從糾紛解決體系整體審視開始。

二、糾紛解決機制的法治化：信訪功能定位的前提

我國法治框架內(nèi)的權利救濟、糾紛解決是以一種整體性、系統(tǒng)性的方式運行的，在一個系統(tǒng)中，每一種糾紛解決方式必須按照法律規(guī)定各司其責才能相得益彰，信訪權利救濟功能單方面的擴張，不僅影響自身功能發(fā)揮，加重其運行成本，也給整個糾紛解決體系的運行帶來困擾。信訪功能擴展的問題既源于我國糾紛解決體系的運行不暢，同時又進一步加劇我國糾紛解決體系的問題，因此，信訪功能定位首先需要從我國糾紛體系整體著眼，尋求科學解決方案。

(一)基本思路

當信訪體制取代或部分取代核心政制的地位，信訪的運行削弱甚至損害核心政制的地位和權威時，兩者間的互動，將難免形成“零和性質的博弈”。核心政制受信訪體制損害的最常見后遺癥，是公民日益不信任基層的和下級的各個公共機關，輕視法制和法治，迷信權大于法，相信上訪而非司法是解決糾紛、實現(xiàn)自己利益的最好途徑。[1]當前我國司法系統(tǒng)在解決社會糾紛中存在諸多缺陷，權力干涉司法，人情影響司法的情況時有發(fā)生，司法腐敗依然嚴重，民眾向法院尋求權利救濟時，在立案、審理、執(zhí)行等階段都不同程度受到困擾，致使公民在受到權力侵犯時，無力捍衛(wèi)自身權利，有時不得不選擇信訪?？梢?，信訪制度盡管有很強的人治色彩，但其功能的擴張在一定程度上是彌補我國公民權利保障和司法救濟的不足，是一種不得巳的下策。要使信訪制度回歸本源，首先就要規(guī)范和整合我國糾紛解決體系，完善和保障公民憲法權利，使其承接信訪制度擴展所承擔的功能。當法治途徑可以更順暢、更有效地實現(xiàn)權利救濟時，民眾在遇到糾紛時自然會基于自身利益作出最合理的判斷，通過法院、行政復議等渠道來解決問題。畢竟從長遠來看，法治比人治色彩濃厚的信訪更適合定紛止爭，法治不彰才使得信訪職能有了擴展的空間。

(二)公民表達自由的保障：有效預防和化解利益糾紛

我國現(xiàn)行憲法第35 條規(guī)定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由?！边@多項列舉的憲法權利可以概括歸納為表達自由。依憲治國、依憲執(zhí)政不僅要重申公民表達自由的重要性，保障公民憲法權利，而且要為公民憲法權利實現(xiàn)搭建平臺。近些年來，隨著我國社會群體的利益分化，多元化的利益階層正在形成，利益摩擦與矛盾沖突也日益頻繁。實際上，不允許沖突發(fā)生，并極力阻止必要的面對新環(huán)境的調整，是一個僵化的社會制度的重要特征，它會把災難性崩潰的危險增至極限。而一個靈活的社會則通過沖突行為而獲益，因為種種沖突行為通過規(guī)范的改進和創(chuàng)造，保證了它們在變化的條件下延續(xù)下去。[2]P114如果要使利益沖突在規(guī)范的范圍內(nèi)并使社會得以適應發(fā)展，迫切需要暢通公民表達自由，創(chuàng)建一個有效的社會多元利益表達的載體，整合各階層的利益訴求，彌合各階層之間利益矛盾，最大程度預防社會矛盾糾紛的產(chǎn)生，并以此推進社會的改造和發(fā)展。

要充分保障公民就涉及自身利益問題以及公共事務領域話題能夠進行有效的表達，前提是尊重公民的知情權。知情權是憲法表達自由派生出來的一項基本權利，公民只有在充分獲取相關信息，綜合集中各種資訊，才能夠就自身利益、公共話題作出最真實判斷。當今，許多國家或者在憲法權利規(guī)范體系內(nèi)，或在憲法判例中確定和界定公民的知情權。我國憲法也應該積極保障公民的知情權，政府應當遵循信息公開的原則，保障公民能夠及時了解事關自身利益的公共事務，使其知曉自身利益之所在。很多利益矛盾和沖突產(chǎn)生并激化，都是由于權力暗箱操作，公共事務信息的不公開所誘發(fā)的。在確保公民知情權的基礎上，拓寬公民言論表達的渠道和途徑，充分利用媒體表達各階層的利益訴求，讓公民就自身利益有充分表達的機會。充分、有序的表達可以使不同利益階層了解對方的訴求，約束自身對利益的過度膨脹，能夠有效預防社會矛盾滋生蔓延。

其次，要充分尊重公民的集會、結社權。社團、公民自治組織對于糾紛預防的作用不僅體現(xiàn)在其實現(xiàn)公民自治，而且可以用社會力量來化解政府不便解決或者解決不好的社會矛盾，黨委和政府難以事無巨細地對所有社會問題進行有效管理，一些基層、社區(qū)的社會問題，政府受制于體制、理念以及空間等影響，難以提高管理及執(zhí)行效率。此外，公民社團組織可以起到一個利益凝聚作用，有利于個體利益集中發(fā)聲表達，便于在矛盾萌生時及時預防利益糾紛擴大發(fā)展。在社會管理的過程中，應當在法律的框架內(nèi)允許民間組織存在的空間，民間組織在處理群體利益糾紛時摒棄壓制利益訴求的做法，更傾向于用一種開放的態(tài)度，采取一種自治方式、協(xié)商手段，因此，也更有利于預防社會矛盾的產(chǎn)生。同時，集會、結社自由更有利于個體公民凝聚利益，能夠有效地解決利益矛盾和沖突。分散、多樣的利益要求是很難在相互之間溝通協(xié)商和妥協(xié)的，面對權勢階層，個體往往也無力捍衛(wèi)自身利益，而有組織的社團則可以凝聚和提煉個體利益，并以一定的組織形式作為載體，增強個體所掌握的資源和表達的能力，有利于溝通協(xié)商以及談判等形式化解糾紛。

最后，憲法中游行示威自由是一種激烈的表達方式，具有強烈的行動性和一定對抗傾向，需要對其進行一定的限制。我國2009 年修訂通過的《中華人民共和國集會游行示威法》對游行示威采取許可制，并且對游行示威的組織者、時間、地點以及方式有著較為嚴格的限制。實際上，只要充分明晰了游行示威的程序和規(guī)則，將其轉變成常規(guī)政治的一個組成部分，即便是大規(guī)模的罷工、示威也不會對社會的基礎秩序造成整體性沖擊，反而有利于及時釋放和消解掉那些可能導致社會動蕩的緊張。當今的社會，不同利益群體已經(jīng)有了強勢和弱勢之分，強勢群體擁有的資源多，為自己爭取利益的手段也多；而弱勢群體要有為自己爭取利益的能力，必須得有特殊的施加壓力的機制。[3]憲法中的游行示威自由是化解重大利益矛盾施壓機制的權利保障，在遵守法律規(guī)范的前提下，可以適當放寬對公民游行示威的限制。如果沒有施壓機制運行，社會中弱勢群體的利益就無法得到保障，不利于群體性糾紛協(xié)商解決，反而會醞釀出更大的社會矛盾。

(三)司法權威的樹立：暢通公民權利救濟渠道

在整個權利救濟體系當中，司法救濟應處于核心地位。在一個法治社會，通過司法來實現(xiàn)權利救濟是最公正、最合理、最經(jīng)濟的途徑，然而在司法救濟還不健全，司法權威尚未樹立的情況下，如果不給權利遭受侵害的行政相對人提供一種非常規(guī)的救濟手段，怨氣在底層的逐漸積累勢必會構成對社會秩序的威脅。[4]信訪正是當前我國司法權威不彰情形下，一種非常規(guī)、暫時的權利救濟方式，雖然在一定的條件下，也能起到權利救濟的功能，但由于其具有濃厚的人治色彩，與法治建設的要求背道而馳，從長遠看弊大于利。要實現(xiàn)通過法院定紛止爭，暢通公民權利救濟，迫切需要強化司法權威，司法權威來源于其獨立性、公正性、以及終局性。

首先，要樹立司法權威就要保證司法的獨立性。許多上訪事件是由于法院不予立案受理，公民的權利救濟得不到保障而被迫走上上訪之路的，尤其是涉及政府的行政案件。在現(xiàn)實中，由于行政機關干預，法院受理行政案件遇到阻力的情況較多，特別是與地方行政部門利益比較密切的案件，如涉及房屋拆遷、土地征收等案件的起訴，地方法院的立案率更低。公民、法人或者其他組織與政府機關及其工作人員產(chǎn)生糾紛，法院不予受理，導致許多應當通過訴訟解決的糾紛進入信訪渠道，在一些地方出現(xiàn)了“信訪不信法”的情況。針對這種權力干涉司法的情況，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調，“完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度?！贬槍Α傲鸽y”，2014 年11 月1 日全國人大常委會表決通過關于修改行政訴訟法的決定，明確規(guī)定行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。摒棄權力對司法的干預是確保司法獨立的首要前提，而司法獨立則是司法權威的保證。社會糾紛納入法治的途徑解決，只有在司法裁判僅僅服從于法律的前提下，才能真正實現(xiàn)。司法缺乏獨立性的社會中，法院裁判很難樹立起令人敬畏的權威，而利益糾紛的當事人卻需要一個權威來解決爭議，如果中立的司法無法樹立起權威，就只能向權力尋求救助。因此，保障法院審判的獨立性，是確保其履行定紛止爭功能的首要前提。

其次，司法的權威來源于公正性。當前我國司法審判仍受到腐敗、關系等因素的干預，民眾對借助司法系統(tǒng)實現(xiàn)公正缺乏信賴，致使司法權威不彰，整個糾紛解決體系難以完全順暢運行。法律職業(yè)共同體的形成以及程序正義的構建是確保司法公正的必要因素。法律職業(yè)共同體主要包括法官、檢察官、律師以及從事法學研究的理論人員，法律職業(yè)共同體之所以能夠促進司法公正的實現(xiàn)，不僅在于其擁有共同法律知識、法治思維，分享法律職業(yè)共同體的整體利益，更在于其擁有共同的法治信仰，這種信仰上的一致使他們在精神層面可以成為一個高度統(tǒng)一的群體，“法律家階層必須感到自己作為龐大的人權聯(lián)盟超越于一切黨派，必須具有一致的憤怒感，去反對不管由誰或針對誰的任何違法，反對一切總想去違法的人；這不是為了受害人，而是為了受害的法本身，整個法律家階層正是在法上安身立命的?！盵5]P132擁有共同的信仰自然也就意味著擁有共同的倫理，法律職業(yè)內(nèi)部具有共同的職業(yè)榮譽感，法律職業(yè)共同體內(nèi)部有著價值標準一致評價體系，彼此之間有合理的期待，他們在工作中處于一個共同的氛圍中，相互鼓勵、贊揚，相互批評、監(jiān)督。他們把贏得同行的贊譽作為衡量自己成就的重要標準。[6]強調法治思維、法治方式有利于法律職業(yè)共同體的形成，法律職業(yè)共同體中人員之間相互監(jiān)督、輿論氛圍對司法公正至關重要。此外，程序正義與最終的司法審判公正密切相關。在程序正義的框架內(nèi)可以擯除與法律、案件事實無關的權力以及關系網(wǎng)的干涉，在程序公正的保障下，整個法律公正地對待作為當事人的沖突主體，尤其是在行政訴訟的案件中，當公民和政府部門發(fā)生利益沖突時，可以充分保障公民能夠充分地表述自己的訴求，使雙方當事人在一個公平的平臺上尋求糾紛的解決，進而實現(xiàn)司法公正。

最后，司法的權威來源于其判決終局性。司法之所以成為現(xiàn)代國家機關、組織和個人化解利益糾紛最主要的途徑，一個重要原因就在于司法判決具有終局性，是解決利益沖突的最后屏障。落實終審和訴訟總結制度就是要確定司法在案件的事實認定、法律適用中最終決定者的地位，當事人如果認為法院生效的裁判有錯誤，也應當按照法定的法律程序提出申訴、申請再審，不能通過上訪、鬧訪等其他法律之外的方式啟動審判監(jiān)督程序。此外，為了維護法院審判終局性權威，審判監(jiān)督程序必須有嚴格限制，審判監(jiān)督程序的提起必須是例外，這是基于判決權威的考慮，判決的權威是切斷糾紛的社會制度性安排。這一安排當然是有代價的，終審判決也可能是不公正的，但相對而言這是小害，否則將不但導致審判資源的浪費，同時社會也將無法中斷訴訟。[7]筆者認為，審判監(jiān)督提起應以案件事實認定或法律適用有嚴重錯誤，足以影響審判的公正性為限制條件。為了破除地方關系網(wǎng)對審判的影響，審判監(jiān)督條件及審理應統(tǒng)一由高級法院完成，且同一案件審判監(jiān)督程序的提起應以一次為限，進而保證案件及時終結。

三、由過渡到規(guī)范：信訪功能的定位

(一)走向法治的過渡功能

我國信訪制度設立初衷是發(fā)揮其傾聽民意，獲取民聲的作用，作為一條黨和國家機關聯(lián)系群眾的紐帶而存在的。信訪功能演變并發(fā)展出救濟機制，與撥亂反正有密切關系。由于撥亂反正時期有大量案件需要信訪途徑進行處理，1982 年制定的《黨政機關信訪工作暫行條例(草案)》將申訴和控告功能納入信訪制度之中，但是，由國務院頒布自2005年5 月1 日起施行的《信訪條例》仍將獲取民意作為信訪的首要功能。

事實上，信訪功能脫離其原本定位是基于我國社會發(fā)展的特定階段，在當前社會轉型以及分工細化的過程中，利益呈現(xiàn)出多元化、復雜化的趨勢，基于利益而產(chǎn)生的矛盾不斷涌現(xiàn)，同時由于規(guī)范公權力運行的法治體系有待完善，目前公權力侵犯公民合法權益的現(xiàn)象時有發(fā)生。我國傳統(tǒng)的禮治教化無法應對錯綜復雜的利益糾紛，所謂禮治就是對傳統(tǒng)規(guī)則的服膺。維持禮俗的力量不在身外的權力，而是在身內(nèi)的良心，所以這種秩序注重修身，注重克己。禮治的可能必須以傳統(tǒng)可以有效的應付生活問題為前提。鄉(xiāng)土社會滿足了這個前提，因之它的秩序可以以禮來維持。在一個變遷很快的社會，傳統(tǒng)的效力是無法保證的。[8]P52而當今我國正處于向“法治中國”邁進的過程中，“法治中國”建設尚未完成，公民基本權利司法權威不足，尚不能滿足當前矛盾多發(fā)期民眾對公正的訴求。信訪功能的權利救濟功能正是彌合這種轉型期的裂痕，是中國處于鄉(xiāng)土社會向現(xiàn)代社會轉型階段所出現(xiàn)的短暫的過渡性的一種形態(tài)。質言之，信訪的救濟功能并不是一種常態(tài)，其并不代表未來的發(fā)展趨勢。隨著我國法治建設的完善，信訪所擴張的這一部分功能會主要通過司法機構承擔，最終納入法治化的軌道。

(二)回歸人大：信訪政治參與、權力監(jiān)督以及補充救濟功能的實現(xiàn)

通過保障公民基本權利以及樹立司法權威，將利益糾紛納入在法治的框架內(nèi)，逐步把涉法涉訴的糾紛案件從信訪中剝離出來。信訪功能應該主要著眼于政治參與、權力監(jiān)督以及補充救濟的功能。發(fā)揮信訪政治參與功能，使其成為公民和政府直接的溝通者。在當前利益多元化的社會，政府出臺公共政策需要平衡不同利益階層，信訪制度可以成為各方利益政治參與的渠道，通過信訪暢通民情的傳達，聽取社會方面政治意見和經(jīng)濟訴求，讓信訪成為充分匯集民意、民智的平臺，在此之上，政府作出的公共政策才更具有科學性、可行性；信訪制度同時是公民行使監(jiān)督權的一種重要途徑，其保障公民有效監(jiān)督和制約政府權力，公民可以通過信訪舉報貪污腐敗案件，檢舉各級黨政機關工作人員違法失職行為。此外，改變當前信訪受理權利救濟過于寬泛局面，清晰定位信訪受理救濟的范圍，在明確信訪與行政復議、行政訴訟的界限的前提下，保留信訪補充救濟的功能。行政機關在法律規(guī)定范圍內(nèi)履行積極職責，由于怠慢、拖延以及不適當?shù)仍蚝托姓鄬θ水a(chǎn)生侵權糾紛，這類糾紛不宜通過司法途徑直接予以撤銷、變更或者責令賠償，可以納入信訪補充救濟的范疇之中。

從信訪功能的上述定位來看，無論是民意匯集、權力監(jiān)督還是補充救濟都體現(xiàn)出公民對行政權的制衡。在我國最有利于代表人民監(jiān)督政府的機構是各級人民代表大會，因此，應把信訪納入人大之中，利用信訪制度加強人民代表大會對行政部門的監(jiān)督，保障公民知情權、監(jiān)督權以及申訴權。要對目前過于分散的信訪機構進行整合，建立起統(tǒng)一的請愿受理機構，即人大主導下的信訪格局。將信訪功能逐步轉為由人大來承擔既符合我國的政治體制，又有利于發(fā)揮信訪制度對我國政治生態(tài)的積極影響。首先，信訪對國家機關公共決策具有一定的影響和約束，因為公民通過信訪所進行政治參與的過程也是民眾與公共權力機關之間交涉的過程。通過這種直接的溝通對話，民意就能夠被納入公共政策決策機關的考慮范圍，從而大大縮短各級人大機關與民意之間的距離，避免侵害群眾利益盲目決策的出現(xiàn)。其次，將信訪功能納入人大機構將拓寬反腐渠道，讓每一個公民都能在法治的框架內(nèi)行使監(jiān)督權。反腐需要民眾的參與，但民眾無序的參與也會帶來個人化情緒的擴張，同時帶來虛假信息、私人泄憤等不利影響，而在人大框架內(nèi)規(guī)范監(jiān)督權的行使為人民監(jiān)督政府，檢舉腐敗提供一種新途徑。最后，以人民代表大會制度為核心的補充救濟有利于發(fā)揮人大本身的功能優(yōu)勢，針對行政機構法律范圍內(nèi)的不當行為，相比司法救濟，人民代表大會通過行使質詢權、調查權，更有利于督促行政機關改變不當行政行為，實現(xiàn)對當事人的權利救濟。

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