論當(dāng)代中國行政中的協(xié)商及其價值、實踐與制度構(gòu)建*

方劉松，彭懿現(xiàn)子

(南京政治學(xué)院，江蘇 南京 21003)

一、問題的提出

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，中國的政治和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化。特別是公民社會的崛起和社會階層的多樣分化組合，給政府傳統(tǒng)的威權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)帶來了新的挑戰(zhàn)，這些變化促使“國家(政府)——社會”關(guān)系必須作出新的調(diào)整和變革，“國家與社會不僅需要實現(xiàn)二元均衡、達(dá)成有效連接，而且應(yīng)當(dāng)形成良性互動”。[1]政府如何因應(yīng)這種變化帶來的挑戰(zhàn)，成為政府治理和政治發(fā)展的重要議題。

首先，政府的行政吸納能力難以滿足社會利益多元化需求?？禃怨?、韓恒提出了“行政吸納社會”的概念，這一概念指出政府的兩種管理方式，即“限制”和“功能替代”，“限制”就是采用一種強制力進(jìn)行管制；“功能替代”則是一種通過“延續(xù)”、“收編”等策略，從功能上替代被統(tǒng)治者的訴求，從而達(dá)到通過替代控制社會的目的。通過“行政吸納社會”，政府不僅達(dá)到威權(quán)政體的穩(wěn)定，而且實現(xiàn)了經(jīng)濟和社會的發(fā)展。[2]然而，現(xiàn)實社會狀況是社會階層不斷分化組合，而社會整合機制又比較滯后，這就導(dǎo)致個體、社會與國家之間不能很好地協(xié)調(diào)發(fā)展，容易出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的矛盾。如果政府不能發(fā)揮有效行政吸納能力，必然導(dǎo)致社會的諸多矛盾。一些地方出現(xiàn)的群體性矛盾以及所謂的剛性維穩(wěn)現(xiàn)象，就充分表明了政府行吸納能力有所不足。

其次，社會利益多元化對政府的改革形成一種倒逼趨勢。目前，社會利益多元化和政府的行政吸納能力具有一定的張力，如何減小張力成為政治發(fā)展的重要課題。如果政府仍然采用自上而下的管控，必將導(dǎo)致張力進(jìn)一步增大。因此，政府應(yīng)主動作為，革故鼎新，加強深層次改革，發(fā)揚群眾路線，積極吸納新興群體參與政務(wù)，提出有效決策及時回應(yīng)社會利益群體多樣化訴求。

最后，行政協(xié)商具有應(yīng)對社會風(fēng)險的重要功能。行政協(xié)商發(fā)生在政府治理領(lǐng)域，由政府部門或其職能部門組織實施，就政府治理的公共決策聽取社會各方面的意見和建議。它堅持兩條原則：一是保證重大情況讓人民知道，二是重大問題經(jīng)人民討論。[3]P43作為一種政府治理形式，行政協(xié)商通過政府與社會群體的商談凝成共識，汲取人民群眾的智慧，能夠較好地規(guī)約政府與社會的風(fēng)險，因為從政治系統(tǒng)運行的“程序流”上看，它有利于對社會力量的吸納；從“物質(zhì)流”上看，它有利于及時回應(yīng)社會利益群體的多樣化訴求。正如阿赫特貝格所說，“實踐的結(jié)果只有一種類型的民主，那就是沿著審議民主的方向拓展和加強自由民主，只有它才能夠使風(fēng)險社會從容應(yīng)對生態(tài)災(zāi)難并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)”。[4]P180

二、行政協(xié)商的價值分析

行政協(xié)商通過政府與社會群體的商談凝成共識，有利于推進(jìn)政府決策的民主化、加強對政府權(quán)力的監(jiān)督和制約，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

第一，有利于推進(jìn)政府決策的民主化，增強決策合法性。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)不斷異質(zhì)化，社會矛盾更加復(fù)雜化，如民生保障、社會腐敗、環(huán)境惡化、貧富分化，等等，這些問題日趨尖銳且頻發(fā)不斷，這就對政府的決策提出了更高的要求，客觀上要求政府必須接好地氣，吸收來自社會大眾的意見建議，能夠合理協(xié)調(diào)不同利益群體之間的矛盾，正如亨廷頓所說：“現(xiàn)代整體和傳統(tǒng)政體的制度性區(qū)別就在于民眾政治參與的不同。傳統(tǒng)政體只需要社會成員中少數(shù)人參與，而現(xiàn)代政體卻需要廣大民眾的參與。”[5]P27行政協(xié)商為公民有序政治參與提供了較好的平臺，更重要的是通過這個平臺，增強了決策的公開性，也為決策贏得了深厚的群眾基礎(chǔ)，避免決策的“領(lǐng)導(dǎo)意志”和“暗箱操作”，擺脫了單純票決的“一錘定音”，有效防止決策的草率化、遲滯化和決策執(zhí)行的低效化。

第二，有利于加強對政府權(quán)力的監(jiān)督和制約。行政協(xié)商賦予每個公民平等的參與權(quán)和話語權(quán)，普通的公民可以與政府面對面表達(dá)自身利益訴求，也可就公共政策表達(dá)自身的觀點和想法，同時通過公開協(xié)商可以消解政府可能出現(xiàn)侵犯公民基本權(quán)利的行為，并依據(jù)法律進(jìn)行制止?？梢哉f，行政協(xié)商是公民參與政務(wù)并依法監(jiān)督限制政府權(quán)力的一種有效方式，更是維護公民自身權(quán)利的一種有效方式。公民用權(quán)利制約權(quán)力，充分體現(xiàn)出民主的精神實質(zhì)，是一種有效的“軟法”約束，有利于加強公民對政府權(quán)力的規(guī)約。

第三，有利于促進(jìn)政府職能從無限權(quán)力政府向有限責(zé)任政府、從高壓型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的政府帶有專制主義色彩，政府沒有明確的權(quán)力界限，其權(quán)力可以延伸到社會的各個方面，甚至干預(yù)到具體的個人。這種政府把自己凌駕于人民大眾之上，而人民大眾無形中變成了其統(tǒng)治的對象。然而，隨著社會的發(fā)展，特別是市場經(jīng)濟的發(fā)展，民主觀念、自由觀念、平等觀念等思想逐漸深入人心，在這種背景下如果政府仍墨守成規(guī)，勢必落后于時代，被人民所唾棄，這就倒逼政府必須樹立新思維新觀念，堅持以人為本，承認(rèn)人民的主體地位，任何公民都享有憲法和法律規(guī)定的不可侵犯的權(quán)利，政府只是受人民群眾委托的服務(wù)型機構(gòu)，承擔(dān)公共服務(wù)的職能。服務(wù)型政府面對發(fā)展公共利益與人民群眾利益有矛盾時，不是采用命令的高壓方式，而是采用行政協(xié)商的方式，特別是社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，面對矛盾的復(fù)雜化和激烈化，政府只有通過行政協(xié)商的方法來化解社會矛盾和沖突，它不是單方面的讓民眾接受和屈服，而是通過與民眾進(jìn)行理性協(xié)商討論，增進(jìn)理解求得共識，謀求共同進(jìn)步和發(fā)展。

三、行政協(xié)商的實踐與總結(jié)

近年來，全國各地涌現(xiàn)了許多行政協(xié)商的形式，比較典型的有浙江溫嶺的“民主懇談會”、聽證會制度、慈溪的“融合性組織”等。

浙江溫嶺的“民主懇談會”。溫嶺的“民主懇談會”是社會協(xié)商的一個典型范式。上世紀(jì)90 年代，代表國家的鄉(xiāng)村政權(quán)與鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)了關(guān)系比較緊張的現(xiàn)象，干群之間矛盾比較突出。當(dāng)時，執(zhí)政黨的高層領(lǐng)導(dǎo)在一次講話中提出“沿海地區(qū)要加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)”的總要求，這一講話被浙江省委直接解讀為要在全省范圍內(nèi)進(jìn)行一次“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育”。在省委的要求下，溫嶺作為“試點”，并要求此次教育既要完成上級交給的任務(wù)，又要借此時機解決基層治理中的一些現(xiàn)實問題。在受到記者招待會的啟發(fā)后，他們認(rèn)為，“這種面對面的交流方式挺好，我們是不是也可以試一試”，[6]于是改變以前自上而下的你講我聽的教育模式，而是通過干部和群眾自由平等的交流，對基層公共預(yù)算、公共事務(wù)等進(jìn)行商議，即“民主懇談會”。這一制度和模式不斷向縱深發(fā)展，逐漸成為地方一種商談合作型治理的典范。在“民主懇談會”中，當(dāng)?shù)卣埲罕姶?、人大代表、相關(guān)學(xué)者以及大眾媒介列席會議，通過討論、審議以及答疑等方式實現(xiàn)政府與人民群眾互動，促進(jìn)了決策的透明，并形成一種健康的民主文化。[7]

聽證會制度?！奥犠C”(public hearing)，是指政府組織在做出直接涉及公眾或公民利益的公共決策時，應(yīng)當(dāng)聽取利害關(guān)系人、社會各方及有關(guān)專家的意見以實現(xiàn)良好治理的一種必要的規(guī)范性程序設(shè)計。[8]聽證會制度主要表現(xiàn)為以下三個方面：價格決策聽證，行政處罰聽證和立法聽證。1993 年，深圳率先采用價格聽證制度，首開聽證會制度之先河。1996 年，我國頒布了《行政處罰法》首次規(guī)定了聽證會制度，并將這一原則應(yīng)用到立法聽證。在這三種聽證會制度之中，特別是價格聽證制度，成為政府確定價格的一種的有效模式。馬克思指出：行政管理一方面執(zhí)行著統(tǒng)治階級的意志，另一方面執(zhí)行著社會的公共管理職能。通過聽證會制度，立法機構(gòu)、行政機構(gòu)等在基層治理中與人民大眾實現(xiàn)了良性互動，有利于促進(jìn)法律和決策的信息公開，充分體現(xiàn)了行政管理的親民性。

浙江慈溪的“融合性組織”?！叭诤闲越M織”不同于浙江溫嶺的“民主懇談會”和聽證會制度，前兩者都是采用政府與民眾的直接互動，而“融合性組織”則是通過社會建立一種中介，政府再與社會中介進(jìn)行互動的一種模式。2005 年前后，浙江慈溪的外來人口驟增，隨著人口的增加，外來務(wù)工人員與當(dāng)?shù)鼐用竦臎_突不斷增多，如何解決外來務(wù)工人員生活困境成為政府需要應(yīng)對的重要議題。在此背景下，慈溪市建立起“和諧促進(jìn)會”、“協(xié)商議事會”等融合性組織，由村支書牽頭，成員包括村干部、外來務(wù)工人員代表、村民代表、企業(yè)主等，形成一種共同商議公共事務(wù)機制。行政機構(gòu)再通過“和諧促進(jìn)會”、“協(xié)商議事會”等平臺，化解不同利益群體之間的矛盾，實現(xiàn)政府與不同群體之間的互動。

雖然行政協(xié)商在我國取得了一定的成績，但在現(xiàn)實運行中還存在一些問題，需要在協(xié)商民主的建設(shè)中得到有效解決。

一是行政主導(dǎo)成分比較多。“合法的決策是所有參與協(xié)商的結(jié)果，是穩(wěn)定的平等狀態(tài)帶來的結(jié)果?！盵4]P33這種平等不僅要求機會平等、能力平等，并且擁有平等的可支配資源。行政協(xié)商雖然主張民眾在決策過程中平等的發(fā)言權(quán)，但由于普通民眾不具備與行政機關(guān)平等的資源和能力，機會平等也只能成為一種表面形式，實質(zhì)仍有嚴(yán)重的行政主導(dǎo)色彩，真正平等的協(xié)商往往難以實現(xiàn)。比如，浙江溫嶺“民主懇談會”，協(xié)商的議題、流程大都由政府確定，人民群眾只能被動接受，這實際上有失公允。因為行政協(xié)商中行政主導(dǎo)的色彩比較濃重，“權(quán)威型治理”在短期內(nèi)必然難以克服，[9]同時也說明，要克服這種行政主導(dǎo)現(xiàn)象，實現(xiàn)真正的平等，需要建立相應(yīng)的制度機制來加以保障。

二是組織程序不夠規(guī)范。程序是開展行政協(xié)商的基本保證。當(dāng)前，在一些地方開展聽證會，特別是價格聽證會，由于聽證代表的遴選程序不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不透明，信息不對稱，缺乏統(tǒng)一的程序，一些聽證會實質(zhì)是一種造勢活動，聽證會成了“聽漲會”。有的地方出現(xiàn)參與人數(shù)的嚴(yán)重不足，為了表明真實性和代表力，以致于出現(xiàn)了所謂的參與聽證“專業(yè)戶”。有的地方對參與聽證的代表設(shè)定一定的“門檻”，事先過濾掉不同的聲音，這不僅違背了協(xié)商民主的本原含義，而且極大地挫傷了民眾參與協(xié)商的積極性。

三是整合機制不夠完備。雖然出現(xiàn)有像浙江慈溪的“融合性組織”，但由于地區(qū)發(fā)展不平衡，整個國家社會組織并不夠發(fā)達(dá)，社會民眾的利益訴求大都缺乏必要的整合機制，這就產(chǎn)生了兩種結(jié)果：一是表達(dá)渠道比較單一，社會民眾只有依附行政機構(gòu)所創(chuàng)造的渠道，這種渠道在議題選擇、協(xié)商方式等方面都有一定的局限性，不一定能完全滿足社會民眾的需要；二是表達(dá)內(nèi)容比較零碎，由于個人利益訴求不同，且文化水平不一，對問題的觀點看法往往“千人千面”，缺乏一種公共意志的導(dǎo)向性。

四是協(xié)調(diào)機制不夠健全。有學(xué)者通過調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，從基層政府到中央政府的層級譜系中，行政協(xié)商的效能呈現(xiàn)“金字塔型”，也就是說越是基層，協(xié)商越便于推行，越往上層，效能會越來越減少。[10]受制于這種層級影響，協(xié)商民主的內(nèi)容大多只能局限于低層級之內(nèi)，對于需要其它政府或更高層級政府需要解決的問題，協(xié)商往往缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，如社會大眾普遍關(guān)心的環(huán)境惡化、食品安全、公共醫(yī)療等，不是哪一級政府所能解決的問題，需要各級政府和整個社會實現(xiàn)聯(lián)動，所以要建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制把相關(guān)的單位、相關(guān)的人有機組織起來，通過協(xié)商共同解決各種難題，否則協(xié)商只能停留在較低的層級，解決的問題也是本層級力所能及的問題，協(xié)商民主的作用難以完全發(fā)揮出來。

五是覆蓋面比較狹小。當(dāng)前行政協(xié)商還存在著一定的地區(qū)差異性。在經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，人員素質(zhì)較高，思維相對活躍，行政協(xié)商試點的相對較多；而在一些不發(fā)達(dá)地區(qū)，協(xié)商仍然是唯領(lǐng)導(dǎo)馬首是瞻，“官本位”的現(xiàn)象比較普遍。此外，當(dāng)下行政協(xié)商還僅僅作為一種示范而存在，沒有向全國推廣，由于“府際關(guān)系”主要以經(jīng)濟績效競爭為主，對于行政改革大多缺乏有效的動力，這必然導(dǎo)致行政協(xié)商的推行相對滯后。

四、加強四個平衡，推進(jìn)行政協(xié)商制度構(gòu)建

十八屆三中全會明確提出：“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！盵11]P16各級人民政府是國家的行政機關(guān)，擔(dān)負(fù)著社會治理的重要任務(wù)，和人民群眾的利益息息相關(guān)。亨廷頓指出：“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程?！盵12]P14加強行政協(xié)商的制度化構(gòu)建，是深化行政體制改革，實現(xiàn)有效社會治理的內(nèi)在需求。

首先，要堅持行政主導(dǎo)與平等協(xié)商的有機均衡，健全行政協(xié)商的決策機制。協(xié)商決策主要涉及兩個協(xié)商主體，一個是政府，另一個是社會大眾，兩者的銜接是通過社會大眾政治參與。協(xié)商民主的政治參與基點正建立在平等協(xié)商的基礎(chǔ)之上，正如杰克﹒耐特和詹姆斯﹒約翰森所說的，“民主協(xié)商需要平等獲得政治影響力的機會”。[13]P197－199然而，由于中國民主社會還不夠發(fā)達(dá)，民間社會短期內(nèi)難以承擔(dān)政府所能承擔(dān)的職責(zé)，且社會公共服務(wù)訴求的提升要求行政機構(gòu)承擔(dān)更多的服務(wù)職能，所以當(dāng)下行政主導(dǎo)地位具有一定的正當(dāng)性。為確保決策成效，所以必須要把握行政主導(dǎo)與平等協(xié)商的有機均衡。對此，需要注意以下三個方面：一是要對社會大眾參與政府決策過程給予制度保障，建立相應(yīng)的法律保障制度、重大決策社會公示制度、社會聽證制度等，特別要注重完善網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺，實現(xiàn)政府議程、公眾商議和媒介平臺的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)三者的有機互動，確保最廣泛的政治參與，防止行政機構(gòu)權(quán)力過度膨脹而“擠壓”社會大眾參與決策的空間。二是要通過一定的決策程序，明確協(xié)商主體、內(nèi)容、方法、權(quán)限等，對行政機構(gòu)和社會大眾參與行政協(xié)商進(jìn)行秩序規(guī)范，確保雙方協(xié)商程序意義上的真正平等。當(dāng)前一些地方的聽證會、評議會等實踐，遭遇多重困境，導(dǎo)致地方政府公信力下降，主要原因就是沒有建立規(guī)范的程序。三是在行政機構(gòu)與社會大眾之間建立必要的溝通與仲裁機制。由于各自立場不同，難免出現(xiàn)意見分歧，所以有必要在兩者協(xié)商基礎(chǔ)上建立溝通和仲裁機制，確保兩者處在平等的地位之上。

其次，要堅持社會組織與政治秩序的有機均衡，加強行政協(xié)商的整合機制。當(dāng)下比較散漫的政治參與、碎片化的意見訴求，嚴(yán)重制約著政府開展行政協(xié)商的成效。有效解決這一困境，除了加強社會教育提高人民素質(zhì)外，重點應(yīng)加強民間社會的發(fā)展，建立相應(yīng)的社會組織，“通過民間組織實現(xiàn)公民的有序參與，不僅可以減輕政府的治理成本，而且更能體現(xiàn)公民的主體性，更能表達(dá)民意”。[14]P135-136雖然社會組織以“模塊化”的方式進(jìn)行政治參與有利于公民有序政治參與，但我們也不得不考慮社會組織作為一種“非政府化”運作模式，勢必與社會政治秩序產(chǎn)生一定的張力。我國正處于社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，需要化解這種張力是行政協(xié)商需要特別注意的問題。所以，在加強行政協(xié)商整合機制中，一方面，應(yīng)大力扶持社會組織。我國社會組織發(fā)展極不平衡，多數(shù)社會組織面臨著許多困難，社會參與能力比較小。政府應(yīng)加強對社會組織的投資，鼓勵社會組織的發(fā)展，并在社會組織結(jié)構(gòu)、功能等方面提高社會組織的質(zhì)量，確保社會組織成為政府與公民之間牢固的社會中介。另一方面，要加強對社會組織的規(guī)范管理。在推進(jìn)社會組織發(fā)展過程中，要通過立法建立社會組織的法律法規(guī)，確保社會組織規(guī)范有序，防止社會組織活動溢出政治秩序的界限，導(dǎo)致社會矛盾的激化。

再次，要堅持層級需求與上級管理的有機均衡，增強行政協(xié)商的協(xié)同機制。正如上文所指出的，當(dāng)前行政協(xié)商的效能呈現(xiàn)“金字塔”型，行政機構(gòu)越往上效能依次遞減。而行政協(xié)商大都圍繞民生問題、公共醫(yī)療、環(huán)境保障、房屋拆遷等人民切身利益密切相關(guān)的公用事業(yè)而展開，這些問題的解決不是哪一級政府所能完全解決的，很多時候需要更上一級政府直至中央政府協(xié)調(diào)才能解決，因此需要建立統(tǒng)籌性的利益協(xié)調(diào)機制，堅持多元協(xié)同治理。各級政府應(yīng)發(fā)揚群眾路線，深入了解民情、充分反映民意、努力集中民智，切實珍惜民力，真正解決民眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題，形成政府與民眾良好的協(xié)同關(guān)系；與此同時，各級政府應(yīng)與上級政府加強聯(lián)動，尋求多方支持，實現(xiàn)上下聯(lián)動、左右相通、多元一體的良好協(xié)同局面。

最后，要堅持協(xié)商試點與協(xié)商推廣的有機均衡，完善行政協(xié)商的拓展機制。當(dāng)前，行政協(xié)商實踐的范圍還比較狹小，且層級比較低，這對于行政協(xié)商的發(fā)展形成動力上的阻礙。所以，要建立廣泛的行政協(xié)商制度，一方面要鼓勵行政協(xié)商試點，對于成熟的模式要及時給予確認(rèn)，形成行政協(xié)商的示范效應(yīng)，推動政府之間相互學(xué)習(xí)借鑒，促進(jìn)行政協(xié)商的平面擴散；另一方面，要及時總結(jié)經(jīng)驗形成制度。要善于總結(jié)行政協(xié)商推廣中的經(jīng)驗教訓(xùn)，特別是要善于歸納行政協(xié)商的基礎(chǔ)條件、運行規(guī)律等問題，對有條件的地方，積極進(jìn)行協(xié)商推廣；對條件不夠成熟的地方，要廣泛發(fā)動，積淀協(xié)商民主的增量，等條件成熟時再進(jìn)行協(xié)商實踐，避免行政協(xié)商在推廣過程中的盲目性和風(fēng)險性。

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