權力制約視角下的村官腐敗治理機制

張 悅

(中共浙江省委黨校，杭州31112)

中共十八大以后，我國進入大力反腐模式。目前我國反腐的矛頭集中于高層，而處于基層的村官干部群體，在管理鄉(xiāng)村事務過程中利用自己手中的自由裁量權、信息的不對稱、制度監(jiān)管的漏洞及政策實施的復雜性盜取國家財富。村官腐敗就像一顆毒瘤一樣極大地阻礙了城鎮(zhèn)化和新農村建設的進程，嚴重損壞黨和政府在農民心中的形象，可謂千里之堤毀于蟻穴。

一、村官腐敗原因探析

據調查，2013年全國紀檢監(jiān)察機關查處農村基層黨員干部違紀違法案件8．3萬件，給予黨政紀處分或組織處理8．7萬人，貪污腐敗金額高達數千萬，村官的腐敗行為直接侵害了中國總人口64．3%的廣大農民的切身利益?？梢?，村官腐敗較之于高官腐敗，有過之而不及。然而，在既有外部監(jiān)管，又有內部監(jiān)督的情況下，“小官巨貪”現象仍然屢見不鮮，筆者以為，探究其腐敗的內在機理對整治農村腐敗現象具有重要意義。

(一)村官權力缺乏有效的制約監(jiān)督

在推進中國特色農村基層民主建設過程中，村民自治制度發(fā)揮重要作用。但是，近年來村干部利用手中的自治權力貪污腐敗，給農村社會帶來了極大的危害。一個至關重要的原因就是對村官權力缺乏有效性的制約，而不受制約的村官權力導致了絕對的村官腐敗。其實，在制約監(jiān)督村官權力方面，我國在很早以前就已形成縱向的國家權力制約監(jiān)督、橫向的村級權力之間制約監(jiān)督和村民制約監(jiān)督三種形式，但是，隨著政治經濟環(huán)境的變化、社會的變遷，其弊端日益顯現。

1．國家權力制約監(jiān)督的失控。村民自治制度建立之前，制約村官權力的主要舉措是自上而下的上級制約。然而，在當前村民自治的獨特背景下，縱向國家權力制約產生了其他后果。2010年《中華人民共和國村民委員會組織法》修訂案第二條規(guī)定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督?！钡谖鍡l規(guī)定:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。”由此可以看出，在基層實行村民自治改變了人民公社時期的國家政權與農村組織的關系，尤其是鄉(xiāng)政府與村委會之間的行政隸屬關系，將過去的那種領導與被領導的關系改變?yōu)楝F在的指導與被指導的關系［1］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能對村民自治的事務性工作提供指導，如計劃生育、換屆選舉等，很難對村集體資產的處置、招商引資等村務上進行監(jiān)督，因而村級權力就缺乏了國家權力的制約。此外，基層法律法規(guī)及制度安排沒有落到實位，對村官權力的監(jiān)管出現了真空，權力運行過程中監(jiān)督形同虛設，村官成了黨、政、法“三不管”干部。由此營造出來的“三不管”村官干部隊伍，成為中國“官員腐敗”系統(tǒng)的一個十分隱蔽的“終端”，甚至直接充當更高級別官員腐敗的“源頭”。

2．村級權力組織內部制約的失靈。村級權力組織內部的制約是村級權力橫向制約的一種方式，通常表現為村務監(jiān)督委員會對村委會及村黨支部成員的制約監(jiān)督。但是，目前我國大部分的農村地區(qū)的村級權力結構在蘇聯模式的影響下，決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權通常高度集中在一名或幾名村干部手中，即使存在村監(jiān)會這樣監(jiān)督村官權力的重要機構，也因其成員的配備、監(jiān)督活動的組織與召開多在“村兩委”的領導下進行，致使其缺乏制約監(jiān)督的權威。此外，村監(jiān)會的監(jiān)督工作缺乏程序性和懲戒性的制度作為保障，致使村監(jiān)會的監(jiān)督活動具有較大的彈性，可依據組織成員主觀意愿有選擇地進行監(jiān)督等問題。導致其對村干部制約的低效率，甚至無效率，最終成為流于形式的監(jiān)督工具。

3．村民制約監(jiān)督的失效。村民制約監(jiān)督主要是通過村民代表大會(特殊情況下也有村民個人)的監(jiān)督來實現，是維護村民自治、增加基層權力透明的保障。但是在村民自治過程中，村民代表大會缺乏明確的議事規(guī)則、章程及程序等制度上保障，現實中大多數村莊的村民代表大會除了選舉日召開之外，很少甚至幾乎不召開，與《村民委員會組織法》規(guī)定的權力制約監(jiān)督機構的地位相差甚遠。相比之下，村民對村官自下而上的監(jiān)督更是疲軟乏力，且高成本、高代價。當村民的權利受到村官惡意侵犯時，不知道甚至是不敢運用手中的權利制約村官，任由村官利用手中權力貪污腐敗、欺壓百姓。

(二)公共權力的特性

村官是從事基層公務的人員，法律上不屬于國家公務隊伍，卻因其手中的權力是由《村民委員會組織法》規(guī)定的，而且運用的好壞直接關系到鄉(xiāng)村公共資源的分配、公平正義、基層民主。因而，在某種程度上村干部手里的權力可以看作是特殊的公共權力?？v觀當前村官腐敗現狀，腐敗無不是與村官權力的運作息息相關。阿克頓曾經說過，“在所有使人腐化墮落和道德敗壞的因素中，權力是出現頻率最多和最活躍的因素”［2］。這句話道出了權力具有腐蝕人性的“功效”。因此，筆者認為，弄清楚當前村官腐敗的深層次原因應該從公權力特性中找出能夠腐蝕掌權者人性，進而促使其走上貪污腐敗道路的因素。

權力猶如一柄雙刃劍，運用得當則可以成為推動政治民主化、造福人民的強大力量;運用不當則可能會成為少數人謀取私利、侵犯人民利益，進而成為阻礙民主政治發(fā)展的工具。在所有公權力特性中，能使權力行使者違背人民意愿、鋌而走險的是以下幾種因素在作祟:

1．腐蝕性。腐蝕性原意是指一種化學變化，在這里腐蝕性是指在權力的作用下，人性所發(fā)生的變化，意指人的腐化墮落和道德淪喪。權力本身作為一種稀缺資源而存在，能給掌權者帶來常人難以享有的榮譽和地位，因而對人具有本能的腐蝕和天然的誘惑作用［3］。尤其是近年來，隨著新農村建設步伐的加快，政府在農村的財政投入也日年增加，農村征地、拆遷在一些城中村以及城鄉(xiāng)接合部大規(guī)模的開展，這一切都給權力與金錢的“聯姻”提供了良好的契機。在金錢的催化下，村官很容易被權力所腐蝕，進而誘發(fā)腐敗行為。

2．擴張性。擴張性是指權力的擴張傾向，正如孟氏所說，“有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止……”［4］154正是公權力的這種傾向，使得權力主體在行使權力過程中不斷的集中權力進而為形成專斷的權力而不懈努力。然而，“權力導致腐敗，不受制約的權力導致絕對的腐敗”［4］154。一定程度上講，目前，在我國廣大農村地區(qū)，村民自治權力往往集中在村黨支部書記或村委會主任手中，其他成員及委員甚至村民群眾很難染指，結合上文的所述，村官權力不受制約是導致村官腐敗的主要原因，而權力的這種擴張本性也是造成村官腐敗的原因之一。

3．可交換性。公權力的交換性主要體現在以下兩個方面:一方面，公共權力是外在于權力行使者的對象，是建立在一定的職位基礎上，一旦他與這一職位相分離，便不再擁有公共權力的行使權，而將這一權力交由其他人，這時掌權者可能會形成這樣一種觀念，“權力不用，過期作廢”，因此在任期內利用手中職權謀利就在所難免;另一方面，掌權者為了達到自己的某些目的，將手中的權力作為一種資源與他人進行交換，一旦進入流通領域，權力的這種可交換性就為權錢交易奠定了基礎，掌權者通過“出賣”這種資源可收獲高額的“租金”或“賄款”，必然導致腐敗。

二、構建村域權力制約機制的思路及模式設計

早在18世紀孟氏就曾一針見血地指出，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”，“要防止權力濫用，就必須以權力約束權力”［4］154。歷史和現實的經驗也證明，治理權力腐敗方面，以權力制約權力始終是最基本也是最主要的手段。在我國鄉(xiāng)村地區(qū)，理論上能對村官權力形成有效制約的主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、同級村民自治權力機構和村民三個權力主體。然而，在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府卻無權干預村民自治范圍內的事項，只能給予工作上的指導、支持和幫助，而且制約村官權力非但不能起到預期效果，還有可能削弱已經建立20多年的基層民主。所以，對村官權力的制約只能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導和支持下，在村域內部開展，即通過《村民委員會組織法》中規(guī)定的村務監(jiān)督委員會、村民代表大會及村民的監(jiān)督使村官權力充分發(fā)揮出來，破除村民自治權力過分集中的現狀，在村域內構建決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權三權制約的監(jiān)督機制，規(guī)范村級權力運作。

(一)構建村域權力制約機制的思路

實現對公權力有效制約，以下幾個條件必須同時具備:首先，公權力必須根據功能進行合理劃分，且由2個或2個以上的權力主體分別行使;其次，權力進行合理劃分后，各權力主體的法律地位或實力必須平等或處于同層次，在行政上不存在相互隸屬關系、經濟上不存在依附關系;再次，權力主體間的制約是雙向的，是不同權力主體間相互限制和約束來防止權力運行脫軌［5］;最后，雙方的制約必須有法律和制度作為保障，確保制約的強制性和規(guī)范性。以上述四條標準來審視我國村民自治現狀，不難發(fā)現村級權力結構的安排僅滿足了對權力有效制約第一項，即對村民自治權力進行劃分。沒有滿足權力有效制約的其他三項，導致對村官權力只有制約之名，而無制約之實。

由于我國國情的特殊性，在借鑒西方權力制約理論完善我國基層治理結構時，必須準確把握村黨支部在村域權力制約機制中的角色定位。根據《中國共產黨章程》規(guī)定:“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村黨支部，領導本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權?！薄洞迕裎瘑T會組織法》第四條規(guī)定:“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權?！贝妩h支部除了履行法律規(guī)定的職責外，在具體實踐中，對“領導核心作用”往往有不同的理解。有人認為強調黨支部的“領導核心作用”其實就是讓其直接領導村民自治;還有人認為村民自治應由村委會直接領導，村黨支部只發(fā)揮思想上、組織上領導。這在實踐中嚴重阻礙了農村的經濟社會發(fā)展和民主化進程。筆者以為，黨支部發(fā)揮“領導核心”作用并不等同于“直接領導”或者“絕對領導”。實際上，黨支部可以通過對村民大會的決策過程、村委會的執(zhí)行過程及村監(jiān)會的監(jiān)督過程進行嚴格、全程的領導控制與監(jiān)督，保證村民自治不偏離法治軌道，更能夠體現出“領導核心”的作用。因此，在構建村級權力制約機制時，將黨支部與其他權力機構的關系界定為代表國家利益的政治權利對村民自治權力的制約與監(jiān)督。

要實現對村官權力進行有效制約，第一步就是要在貫徹十八大提出“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調”思路的基礎上，將村民大會、村委會，連同村務監(jiān)督委員會，構建三權制衡的鄉(xiāng)村治理結構。其次，要在法律上明確規(guī)定各權力主體間不存在行政上的隸屬關系和經濟上的依靠關系，法律地位平等或處于同一層級。最后，各權力機構之間的制約是雙向的且制約監(jiān)督的結果必須有法律和制度作為保障，進而在各權力主體間形成相互制衡、相互約束，避免在鄉(xiāng)村治理中出現權力過分集中和權力濫用現象。

(二)村域權力制約機制的模式設計

根據近幾年全國各地的實踐經驗和筆者的實地調查，村級權力制約機制的模式設計應從以下幾個方面著手:

1．構建分權制衡的村級權力組織結構。權力制約機制的理論來源是政治學中的“分權制衡”理論。所謂的“分權制衡”，是指將國家權力分為行政、立法、司法權，分別由獨立的國家機關行使，并使這些國家機關之間相互約束、牽制，在彼此制約的基礎上達到權力的平衡。其中，分權只是制衡的手段，制衡是分權的最終目的。構建分權制衡的村級權力組織結構就是指將《村民委員會組織法》規(guī)定的村民自治權分為決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權，分別由村民大會、村民選舉產生的村委會及村民監(jiān)督委員會行使，并在各權力主體間形成制約與平衡，建構和完善了由村黨支部領導、村民代表大會決策、村委會辦事、村監(jiān)會監(jiān)督的基層分權制衡結構。其中，村民代表大會行使決策權，綜合了鄉(xiāng)村治理中黨組織的領導地位和村民的主體地位，村內重大事項必須首先經過其討論方可付諸實施;村委員會延續(xù)原來村委會的職能和權力，行使執(zhí)行權;村監(jiān)會行使監(jiān)督權，負責對決策權、執(zhí)行權實施制約和監(jiān)督。

眾所周知，自古以來掌權者都希望自己的權力越來越大，受到的約束越來越小，而后將權力高度集中于自己手中。然而，“沒有制約監(jiān)督的權力是危險的，沒有權力的制約監(jiān)督也是無效的”［6］，賦予制約主體以超然于制約客體之上的獨立性和平等性，且從法律上保證制約活動的獨立性以及制約雙方的平等性是監(jiān)督發(fā)揮效力的保障。

2．以制度創(chuàng)新提高村民代表會議制度效能。在我國，大多數村莊都設有村民代表會議，用來討論村民會議授權事項，進而在村民會議閉會期間，行使村民自治的決策權、監(jiān)督權以及部分選舉權，理論上村民代表會議是村莊的權力機構、決策機構、議事機構和監(jiān)督機構。然而，在村民自治制度運作過程中，村民代表會議各項職權的發(fā)揮受到很多因素的制約，使得村民自治往往成了村委會自治，甚至村黨支部自治。筆者在對安徽某村進行調查時發(fā)現，該村的村民代表大多是由村黨支部或村民委員會指派，即使不由他們指派，也必須經過他們審定才能擔任。在一些宗族勢力比較強大的地方，村民代表的人選往往由這些強宗巨族把持。這樣一來，村民代表就失去了他們的代表性，不再是村民利益和要求的代表者，反而成了村官們或者宗族利益的應聲蟲和代言人。另一個制約村民代表大會職權發(fā)揮的是有關《村民委員會組織法》規(guī)定，《村民委員會組織法》明確規(guī)定“村民代表大會與村民委員會是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系”，然而在第26條又規(guī)定“村民代表會議由村民委員會召集”。在調查中筆者發(fā)現，一些村莊村民代表的提議需通過村委會的同意才能列入村民代表會議。可見，這一規(guī)定使得村委會成了村民自治過程中實際的領導人，民主決策也體現不出半點民意，違背了村民自治的邏輯，嚴重制約了村民代表會議各項效能的發(fā)揮。

現如今，通過構建決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的機制防治村官腐敗，充分發(fā)揮村民代表會議在村務處理過程中決策主體地位以及對村官的制約監(jiān)督功能，就必須通過具體制度和機制的創(chuàng)新來彌補立法的不足。例如，修改《村民委員會組織法》對村民代表召集權由村委會決定、有五分之一以上的村民代表提議即可召開的規(guī)定。根據廣東某村的做法，可在村民代表會議制度之下創(chuàng)立召集組制度，該組由從村民代表中選出的5人擔任，主要負責村民會議和村民代表會議的召集召開，相當于村民代表大會的常務委員會。在村民代表會議閉會期間，召集組負責收集村民意見，遇有腐敗或不作為村官，召集組可以召開村民代表會議，合法罷免不稱職村官。由此，新機制不但理順了村委會與村民代表會議的關系，也解決了作為監(jiān)督對象的村官領導與作為監(jiān)督主體的村民代表會議之間的邏輯矛盾，進而提高了村民代表會議的效能。另一方面，在村民自治過程中，要改變以往村民大會形同虛設的狀態(tài)，就必須設立村民代表會議的常設組織，該組織由一名主任和兩名副主任組成，均由村民大會選舉產生，且不能是村兩委成員兼任。在村民代表會議閉會期間，常設委員會具有與其相當的權力，與村委會是決策與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。這樣一來，村民代表會議就可以在閉會期間通過常委會將民主決策權、民主監(jiān)督權和民主管理權牢牢掌握在手中，成為村民意志而不是村官意志的代表。村民代表會議這一村民自治的權力機構，通過對其組織結構進行科學有效的設計，就能夠對村官起到強有力的制約監(jiān)督功能。

3．強化村務監(jiān)督委員會作用。村官之所以容易發(fā)生腐敗問題，一個很重要的原因就是村民很難參與到村務決策過程中，而且在決策后更難進行有效的制約監(jiān)督。而村級民主監(jiān)督作為村民自治的重要一環(huán)，是為了防止個別利益危害整體利益，維護村莊正常治理秩序，實現有效的村務管理而對村莊公共權力實施的一種必不可少的調整和控制措施。實踐中，實施近30年的村民自治制度并沒有培養(yǎng)出對村官形成制衡的強有力的監(jiān)督主體，而是造就了一大批無視村民利益及監(jiān)督權威、濫用職權肆意貪腐的村干部。為了強化對村官的監(jiān)督，根據《村民委員會組織法》第32條規(guī)定:“村應當建立村務監(jiān)督委員會或者其他形式的村務監(jiān)督機構，負責村民民主理財，監(jiān)督村務公開等制度的落實?！睋?，村務監(jiān)督委員會是為了解決村級民主監(jiān)督流于形式的且獨立于村委會的村級“第三委”，即是與村黨支部、村民委員會并駕齊驅的三駕馬車之一。村監(jiān)會以獨立主體身份參與村務決策商討、監(jiān)督決策實施、評議實施結果，對村官的權力行為進行事前、事中、事后全程監(jiān)督，彌補了村民自治運作過程中缺乏監(jiān)督的制度缺陷，健全了村民自治制度，使得在村級建立決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約的權力機制成為了可能，破除了長期以來對村務和村官缺乏有效制約監(jiān)督的難題，同時保障了村民的知情權、監(jiān)督權和參與權，使村官權力時刻在制約與監(jiān)督下運行。

權威是權力的必要條件，但是有權力未必有權威。任何缺乏權威的監(jiān)督都是徒勞無益的，因而要想權力所有者能夠對權力的行使者進行有效的制約監(jiān)督，就必須保證前者對后者擁有至高無上的權威。本文通過構建“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調”的權力制約監(jiān)督機制來治理村官腐敗，就必須賦予監(jiān)督主體對村官至高無上的權威。在重構村務監(jiān)督委員會監(jiān)督權威的過程中首先要保證其成員作為監(jiān)督主體地位的獨立性及其監(jiān)督活動的獨立性，行政上、經濟上獨立于作為監(jiān)督客體的村“兩委”。其次，在其成員構成上與其他村“兩委”互不重疊，且不存在依附關系。再次，完善村務監(jiān)督委員會制度相關法律體系，保證監(jiān)督活動及結果有法可依。最后，賦予監(jiān)督主體強制性的監(jiān)督手段，方能迫使權力的行使者無論愿意與否都必須接受權力所有者的制約，保證人民賦予的權力在為人民謀利的軌道上合理地行使。

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