基本公共服務權利的性質和內容

盛喜，毛俊響

（中南大學，湖南　長沙　410083）

基本公共服務權利的性質和內容

盛喜，毛俊響

（中南大學，湖南長沙410083）

摘要：基本公共服務以維護人性尊嚴和實現(xiàn)社會分配正義為價值目標，享有基本公共服務是公民的一項基本權利，公民獲得基本公共服務應該被法定化?；竟卜諜嗬哂袘椃ê蛧H人權條約上的法律依據(jù)，但是其規(guī)范內容有待立法作進一步具體化。就現(xiàn)階段中國而言，基本公共服務權利主要包括保障工作權、提供社會保障服務、提供免費義務教育和提供公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務這四個方面。

關鍵詞：基本公共服務權利；性質；內容

如何從法治角度看待服務型政府的構建，是一個重要命題。2013年中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱“《決定》”）強調：“建設法治政府和服務型政府”。①中共十八屆三中全會：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。這表明，政府應該通過法治化的方式提供公共服務行為。提供公共服務應被確立為政府的義務，與之相對應，享受政府提供的公共服務應被確認為公民的權利。當然，公民享受公共服務的數(shù)量與質量，與國家可提供的資源，也即是政府履行公共服務義務的能力息息相關。因此，政府公共服務的法治化應是逐步實現(xiàn)。目前而言，構建法治政府和服務型政府，尤其需要借助法律途徑建立普遍、平等的基本公共服務體制，使公民享有基本公共服務的訴求得到法律保障與實現(xiàn)。

一、基本公共服務：從生存照顧到國家義務的演變

（一）基本公共服務：概念與特征

目前，公法學者、經濟學者和公共管理學者都從各自角度來界定并研究公共服務，以至于學界對公共服務的內涵及其外延至今仍未有統(tǒng)一的認識②有關公共服務的概念，參見馬慶鈺：《關于“公共服務”的解讀》，《中國行政管理》2005年第2期；李軍鵬：《公共服務學》，國家行政學院出版社2007年版；孫曉莉：《中外公共服務體制比較研究》，國家行政學院出版社2007年版，等等。。最早明確提出公共服務概念的是20世紀初期的法國公法學者狄驥?！白源艘院螅瑢⒐ǖ墓δ芏ㄎ粸楸Ｕ险峁┕卜站统蔀榉▏ǖ幕玖觥?，[1]并深刻影響公法知識體系的建構。在20世紀中葉，隨著“公共產品”概念的提出，學界開始運用公共產品這一核心概念從公共經濟學、公共管理學等不同的角度來界定公共服務。從經濟學的角度來看，公共服務“主要是指由公法授權的政府和非政府公共組織以及有關工商企業(yè)在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產和供給中所承擔的職責”。[2]從行政管理學的角度來看，“公共服務是指籌集和調動社會資源，通過提供公共產品這一基本方式來滿足社會公共需要的過程”。[3]我們認為，公共服務從其產生之時起就顯現(xiàn)出對人性尊嚴的深度關切，它在很大程度上屬于人權的范疇。因此，不妨在狄驥的基礎上，將公共服務界定為政府為了滿足社會成員的基本需求、促進個人獲得自由發(fā)展而提供產品與服務的行為與過程。

至于公共服務的內容，如同其定義一樣，仍舊存在諸多爭議。其中，《湖南省政府服務規(guī)定》對公共服務的界定值得借鑒，因為它代表著省級地方政府對于其所提供的公共服務范圍之確認①該《規(guī)定》第19條規(guī)定：“公共服務的主要內容包括就業(yè)促進、社會保險、社會救助、社會福利、住房保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、文化、體育、人口和計劃生育、公用事業(yè)、扶貧、政府信息公開等服務?！?。理論和實踐均表明，公共服務既包括基本公共服務，也包括非基本公共服務②例如，在學術界李軍鵬、叢中笑等學者提出了基本公共服務的概念；反映基本公共服務的最新省級立法實踐——《湖南省政府服務規(guī)定》第20條規(guī)定：“公共服務分為基本公共服務和非基本公共服務”。。有觀點認為，基本公共服務是指“在一定經濟社會條件下，為了保障全體公民最基本的人權，全體公民都公平、平等、普遍享有的公共服務。它以基本人權為保障目的，以均等化為主要特征，以公共資源為主要支撐”。[4]也有觀點認為，基本公共服務是指，“建立在一定社會共識基礎上，根據(jù)一國經濟社會發(fā)展階段和總體水平，為維持本國經濟社會的穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發(fā)展權，為實現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會條件”。[5]12

基本公共服務普遍被認為是為了回應人類最基本的需求，是個人走向全面發(fā)展所不可缺少的基本條件。因此，我們認為，基本公共服務是指國家秉持公平與正義理念，運用公共資源提供產品或服務，滿足社會成員的基本生存和健康需要并逐步提升其生活質量，使之過上有尊嚴的生活的過程?；竟卜詹荒芎ü卜盏乃袃热?，只有那些體現(xiàn)基礎性、廣泛性、迫切性和可行性特征的公共服務才能視為是基本公共服務[5]13。這種意義上的基本公共服務，類似于某些學者提出的為促進社會公正與和諧而提供的社會性基本公共服務，包括但不限于提供社會保障、免費初等教育、醫(yī)療保健、就業(yè)服務等內容。

（二）基本公共服務：淵源與背景

一般認為，現(xiàn)代公共服務思想淵源于福斯多夫在20世紀30年代提出的“服務行政”與“生存照顧”理念。福斯多夫提出這種理念是有其時代背景的。19世紀以來的工業(yè)國家中，社會生產和生活方式急劇轉變，人們可自由掌控的賴以生存的社會資源越來越少，個人生存負責的制度前提已不復存在，人們強烈依賴公共機構的生存照顧[6]47。隨著社會貧富不均所產生的社會問題日趨嚴重，資本主義國家逐漸開始在不危及整個制度的前提下采取一系列措施來保障貧困勞動者或因工業(yè)化帶來的不能繼續(xù)過著自我照顧的生活的弱勢群體過上最基本的生活。與此同時，保障貧困人群過上滿足最低水準的生活，也成為國家權力合法性的重要基礎。任何國家為了維護執(zhí)政基礎和社會穩(wěn)定，就必須為人們提供生存照顧，只有這樣國家才可免于傾覆之命運。在這種背景下，西方許多國家從20世紀初開始通過制定立法和完善相關制度向公民提供社會保障、醫(yī)療服務、免費初等教育等基本公共服務。

公共服務理念的出現(xiàn)，表明現(xiàn)代國家已從自由法治國向社會法治國的轉變。自由法治國追求的是個人負責和自我決定的自由精神與市場經濟；社會法治國在自由法治國的基礎上融入了社會性的思想，奉行的是在尊重個人自由的基礎上的國家干預與全民福利，強調自由的行使必須顧及公共利益。在這種轉變過程中，國家不再是單純的秩序維護者，而是通過包括經濟調控在內的各種手段，為公民提供生存照顧的服務，并保障人民能夠維持合乎人性尊嚴的基本生活。而在社會法治國中，人們對基本公共服務也產生了全新的認識和評價，發(fā)現(xiàn)了它在人權體系中的底線倫理的地位和作為保障生存、乃至實現(xiàn)更高人權目標的工具性權利和價值。

（三）基本公共服務：法律義務的確立

目前，將滿足公民基本生存和發(fā)展的基本公共服務需求納入法律層面加以保護并使之規(guī)范化，已成為世界大多數(shù)國家的通行做法。在法律規(guī)范層面上，基本公共服務主要是以經濟、社會權利條款的形式出現(xiàn)在許多國家的憲法和普通法律之中。最早明文規(guī)定社會權利的是1793年頒布的法國憲法。該憲法第21條規(guī)定，每個社會都有給予其人民工作的義務以及當人民陷入不能工作時，社會也有給予人民生活補助的義務。在以個人主義和自由主義為核心的自由法治國家理念盛行的18世紀，這是唯一肯定工作權及生存權的憲法條款，俄國十月革命勝利后, 1918年憲法首次專門規(guī)定了勞動權、受教育權等經濟、社會權利。在西歐憲法中,使公民經濟、社會權利正式獲得基本權利地位的是1919年德國魏瑪憲法。德國魏瑪憲法在第二篇第二章（共同生活）及第五章（經濟生活）中規(guī)定了許多由政府提供基本公共服務以保障人民經濟、社會權利的條款。比如國民小學教育免費（第145條）、資助中下收入者能就讀中等以上學校（第146條）、國家經濟制度應保障每個人都能獲得維持生存的生活（151條）；保障勞工的權利（第157條、159條）、社會保險制度（第161條）、最低限度的工作條件（第162條）、獲得工作及失業(yè)救濟權利（第13條），等等。受魏瑪憲法的影響，二戰(zhàn)之后許多國家的憲法多少帶有社會法治國家的色彩，詳細規(guī)定了公民的經濟、社會和文化權利，規(guī)定國家有義務提供基本公共服務，以維持公民能夠獲得合乎人類尊嚴的生活。受此影響，德國基本法、意大利憲法及日本憲法都不同程度地規(guī)定了政府提供基本公共服務的義務以及公民享受基本公共服務的權利①例如，日本憲法第二十五條規(guī)定：“全體國民都享有健康和文化的最低限度的生活的權利。國家必須在生活的一切方面為提高和增進社會福利、社會保障以及公共衛(wèi)生而努力?！币獯罄麘椃ǖ谌l規(guī)定：“共和國把健康作為個人的基本權利和社會利益予以保護，保證貧窮者能得到免費醫(yī)療?！薄：商m學者范得文評論道：“社會基本權利的存在是為了人類真正自由及人類尊嚴。國家不再只是保障及維護過去（18世紀及19世紀時的）追求個人主義式的自由，而應是促使每個人可以擁有真正的自由，能在社會中發(fā)展其人格?！盵7]

我國《憲法》也明確規(guī)定了政府提供基本公共服務的義務?！稇椃ā房偩V部分除了第1、2、3條是規(guī)定國體、政體和民主集中制等基本政治制度外，第4條至第29條都不同程度地涉及國家提供公共服務的規(guī)定，尤其是在第8、11、13、14、16、17、18、19、21、26條規(guī)定了國家在發(fā)展經濟、社會權利方面的職責②如《憲法》第十四條第三款規(guī)定：“國家建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度。”第十九條規(guī)定：“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學文化水平。國家舉辦各種學校，普及初等義務教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學前教育?！薄Ｍ瑫r，《憲法》在“公民基本權利義務”一章中列舉了公民的勞動權、休息權、社會保障權、物質幫助請求權、受教育權、文化權利、男女平等保護以及婚姻、家庭、母親和兒童受國家保護等基本權利。這表明個人獲得基本公共服務已經被承認為憲法上的公民基本權利。

基本公共服務也以經濟、社會和文化權利的形式出現(xiàn)在國際人權文件中?！妒澜缛藱嘈浴烦姓J每個人享有工作權、休息權、提供包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務在內的最低生活水準權、社會保障權、受教育權和文化權利等③《世界人權宣言》第二十二條：“每個人，作為社會的一員，有權享受社會保障，并有權享受他的個人尊嚴和人格的自由發(fā)展所必需的經濟、社會和文化方面各種權利的實現(xiàn)?！?。《經濟、社會和文化權利國際公約》將《世界人權宣言》中所強調的經濟、社會和文化權利法律化、具體化，在第6條至第15條中逐條規(guī)定人人享有工作權（享有工作機會權利、獲得公正和良好工作條件權利、工會權）、社會保障權、保護家庭、母親和兒童、適當生活水準、健康權、受教育權、文化權利。截至目前，已有160個國家批準或加入了該公約，我國已于2001年3月批準該公約。因此，包括我國在內的世界上絕大部分國家都承擔了向其管轄范圍內的個人提供最低限度的基本公共服務義務。

二、基本公共服務權利：社會權利的另一種表述

基本公共服務不但成為人們維持生存的需求，而且還是保障個人尊嚴和基本自由所不可或缺的權利?！艾F(xiàn)代人民要求國家的服務提供已經不像以往——例如人民請求國家給予救濟金會覺得羞恥。人民請求國家及生存照顧機構的服務，已毫不涉及自尊心之損害”。[6]59尊重和保障人的尊嚴，滿足每個人最低限度生活需要，就必然推導出公民對于基本公共服務的權利訴求及國家滿足此訴求的義務。基本公共服務權利更準確的說應是“獲取基本公共服務的權利”，它實質上就是將社會成員對基本公共服務的需求納入法律權利乃至憲法基本權利層面并加以尊重、保障和實現(xiàn)的產物。確立基本公共服務權利這一基本概念，對于切實保障公民享受國家提供的基本公共服務尤為必要。公共服務如果只是停留在行政理念的層面，必然是不穩(wěn)定與不持久的。這種背景下的公共服務，更多的是依賴統(tǒng)治者的執(zhí)政理念，多少帶有恩惠或施舍的人治色彩。相反，確立基本公共服務權利，則可以為公民享受基本公共服務提供最具強制力、可預見性的保護，這也是構建服務型政府和法治政府的必然要求。

基本公共服務權利與人權或社會權利之間的內在聯(lián)系體現(xiàn)在以下兩個方面。首先，維護個人尊嚴與實現(xiàn)社會公平正義是基本公共服務權利的基本內核。一方面，基本公共服務權利基于對個人尊嚴的關懷以及對個人內在需求的積極回應。獲得社會救濟、基本醫(yī)療和免費教育等基本公共服務是一個人的基本權利，它就像生命、自由和財產等傳統(tǒng)自由權一樣，源自人的固有尊嚴，應該得到國家的尊重和保障。另一方面，基本公共服務權利旨在促進并實現(xiàn)公平正義。這要求，國家不僅要保障每個人平等的自由權，而且還要積極發(fā)揮職能，通過社會再分配手段，在機會均等的原則下保證對處于不利的人們的經濟、社會權利予以補償，以實現(xiàn)最少受惠者的最大利益。基本公共服務與維護社會正義之間的邏輯聯(lián)系在于，“如果僅僅依靠公民的自由權不能實現(xiàn)社會公平正義和滿足社會的普遍性公共需求，那么政府的任務就不能限于維護秩序和保護自由權的行使，而是有必要提供社會福利和公共服務”。[8]基本公共服務的這種道德理性最終成為世界多數(shù)國家的共識，并以經濟、社會和文化權利的形式被寫入憲法和國際人權條約，成為個人所應當享有的基本人權。其次，公民與國家關系是基本公共服務權利存在的社會前提。政府產生于公民授權，政府有義務保障公民過上維護個人尊嚴的基本生活條件。這種國家和公民的關系模式，最終被憲法所確認，成為公民基本權利規(guī)范的主要內容。

基本公共服務權利具有如下基本特征：第一，根本性?；竟卜諜嗬麘撌枪竦囊豁椈緳嗬；竟卜諜嗬哂猩羁痰牡赖抡斝?，它是維護人性尊嚴所必須的，因而對于公民而言具有根本性。第二，普遍性?；竟卜諜嗬黧w應該是平等意義上的權利主體，即所有公民，如每個人都有權享受社會保障與文化權利。不過，某些基本公共服務權利只能由那些符合特定資格的公民所主張并享有，如因諸多原因而導致生活陷入困難需要社會救助的公民；同時，我們還須承認存在潛在的基本公共服務權利主體，即那些目前生活雖然不需要國家給付、但將來隨時可能處于基本生活水準之下的公民，他們隨時可能提出特定的基本公共服務請求。第三，社會性。一般地，基本公共服務保證公民的基本生活需求并使之過上有尊嚴的生活。因此，基本公共服務權利是那些對維護人性尊嚴所必需的經濟、社會權利?；竟卜諜嗬矊儆诮洕?、社會權利的范疇。第四，公平性。公平是權利的內在要求。向所有公民提供非歧視、均等化的基本公共服務是基本公共服務權利的內在要求。第五，給付性?；竟卜丈婕罢蚬裉峁┚S持其生產和發(fā)展所必需的基本物質條件，因此，基本公共服務權利包含受益功能，與給付行政相對應。第六，變動性。基本公共服務在很大程度上與一國內部資源多寡密切相關，而且，不同時期社會成員的基本生活需求也是不同的。盡管如此，基本公共服務所涉及的深度和廣度必然是逐漸變化的，而且總體上是呈不斷拓寬的趨勢。

三、基本公共服務權利的內容及其對應的政府義務

學者們對于基本公共服務權利的基本內容有不同看法。有學者從現(xiàn)今中國國情出發(fā)，認為基本公共服務權利包括健康與醫(yī)療、教育、社會保障和就業(yè)服務權利[9]；也有學者主張借鑒《經濟、社會和文化權利國際公約》的規(guī)定，將公共服務權利限定為基本生活水準權利、受教育權、健康權、社會保障權、文化權利、就業(yè)權、住房權[10]；還有學者認為：“從推進基本公共服務均等化可行性的角度來看，基本公共服務包括基本民生性服務、公共事業(yè)服務、公益基礎性服務以及公共安全性服務?！盵11]

首先，基本公共服務只是公共服務中保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的那一部分內容?，F(xiàn)階段理解與界定基本公共服務，應結合政府職能來分析。根據(jù)中共十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》精神，現(xiàn)階段的政府職能有經濟調控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等四大職能。但實際上，學界所界定的公共服務，在外延上與其他三項職能存在交叉重疊關系。例如，有些學者所認為的維護性公共服務或者公共安全性公共服務，如政府的一般行政管理、法律和司法等，又屬于廣義上的社會管理范疇①例如，中國行政管理學會課題組認為，公共服務包括經濟性公共服務和社會性公共服務，有關保障公民權利、維護社會秩序、協(xié)調社會利益、實施社會政策、管理社會組織、提供社會安全網、解決社會危機等事務，屬于政府社會管理的范疇。參見中國行政管理學會課題組：《加快我國社會管理和公共服務改革的研究報告》，《中國行政管理》2005年第2期。；而經濟性公共服務是“政府為促進經濟發(fā)展而直接進行各種經濟投資的服務,如投資經營國有企業(yè)與公共事業(yè)、投資公共基礎設施建設、對企業(yè)經營活動進行補貼等”，[12]又與經濟調控相關。因此，我們認為上述兩種類型的公共服務，不應屬于基本公共服務的范疇。這一認識也得到了省級地方政府最新實踐的支撐②2014年8月22日湖南省政府辦公廳印發(fā)的《2014年全省基本公共服務清單》詳細列出了免費公共服務、面向特定人群補助、政府提供的保障性公共產品三大類共75項基本公共服務“民生清單”。該通知強調，基本公共服務是指“由政府主導提供的與經濟社會發(fā)展水平相適應的保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務”。75個基本公共服務項目，涵蓋就業(yè)、教育、醫(yī)療、安全、文化、保險、住房等民生領域的各方各面。。

其次，如果將基本公共服務限定在基礎民生性范疇內，我們也需要對之做“基本性”的限定。確定基本公共服務權利的內容，必須需要綜合考慮公民正常生存和發(fā)展的基本需求、一國經濟社會發(fā)展程度、國家資源多寡、政府服務能力以及現(xiàn)行政治、經濟和社會體制等因素，因此，我們不贊成在“保障全體公民生存和發(fā)展基本需求”的名義下將基本公共服務權利的范圍界定得過于寬泛。不過，我們也必須承認，體現(xiàn)基礎性、規(guī)范性、迫切性和可行性的基本公共服務權利是不能依據(jù)一國的資源狀況加以減損的。而規(guī)定這種最低程度的基本公共服務權利，最權威的參考標準莫過于《經濟、社會和文化權利國際公約》中所確立的人權規(guī)范。但是，如果就此把基本公共服務權利的內容與《經濟、社會和文化權利國際公約》中的經濟、社會和文化權利完全對等，則湮沒了基本公共服務權利的存在價值。政府當然可以《經濟、社會和文化權利國際公約》為參考標準來提供公共服務，但就基本公共服務權利而言，它不能和該公約中的規(guī)范權利完全等同。畢竟，《經濟、社會和文化權利國際公約》是一種要求各國努力實現(xiàn)的共同標準，它包括但絕不是最低限度的人權標準。此外，《經濟、社會和文化權利國際公約》中所包含的若干權利是分階段逐步實現(xiàn)的，締約國在不同階段承擔實現(xiàn)經濟、社會和文化權利的義務是不同的。例如，就該公約第14條受教育權而言，締約國在初等、中等、高等教育和基礎教育方面的義務并不相同。締約國必須優(yōu)先實行義務性的免費的、初等教育。而對于免費中等教育、高等教育的實現(xiàn)，則需要締約國根據(jù)資源狀況逐步實施。相反，基本公共服務權利是為維持個人基本生活水準以及維護個人尊嚴所必需的，從必需的程度上講，它是一種最低限度、優(yōu)先實現(xiàn)的人權標準，國家在保障基本公共服務權利方面承擔的也只是一種最低限度的、立即履行的核心義務。有鑒于此，將基本公共服務權利的內容限于《經濟、社會和文化權利國際公約》權利規(guī)范中最核心的要素是必要的。此外，某些專門性的國際人權條約也可以成為確定基本公共服務權利內容的參考，如國際勞工組織制定的規(guī)定最低限度的社會保障標準的《社會保障（最低標準）公約》（第102號公約）。

根據(jù)上述理由，我們認為現(xiàn)階段我國公民享有的基本公共服務權利應包含以下四個方面的內容：

1.保障工作權

工作權是實現(xiàn)其他人權的根本所在，并構成人的尊嚴的不可分割和固有的一部分。每一個人均有工作的權利，使其生活的有尊嚴。工作權利同時有助于個人及其家庭的生存，從能夠自由選擇和接受工作的角度出發(fā)，這一權利有助于個人的發(fā)展和獲得所在社會的承認。從這一意義上來講，保障工作權應該是政府所必須提供的基本公共服務之一。

提供工作權方面的基本公共服務是我國《憲法》明確規(guī)定的國家義務①我國《憲法》第四十二條規(guī)定：“國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動就業(yè)條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發(fā)展生產的基礎上，提高勞動報酬和福利待遇。……國家對就業(yè)前的公民進行必要的勞動就業(yè)訓練?！薄＿@一義務具體包括四個方面：保障工作自由、提供公正與良好的工作條件、提供平等就業(yè)機會以及就業(yè)服務。工作自由權要求，人人應有機會憑其自由選擇和接受的工作來謀生的權利，不被不公平地剝奪就業(yè)的權利并且不被強迫從事某種職業(yè)。公正與良好工作條件權要求，人人有權享受最低限度的工作報酬、同工同酬以及男女報酬平等、安全和衛(wèi)生等方面的工作條件。平等就業(yè)權要求，國家應保證婦女和男子在就業(yè)機會方面享有平等的權利，國家要采取積極措施避免第三方（雇主）對弱勢個人和群體在就業(yè)機會方面的歧視和不平等待遇。就業(yè)服務權要求，國家應當采取適當步驟提供技術和職業(yè)指導、就業(yè)信息服務。為此，中共十八屆三中全會通過的《決定》也做出明確規(guī)定②例如：要“健全政府促進就業(yè)責任制度”，“消除城鄉(xiāng)、行業(yè)、身份、性別等一切影響平等就業(yè)的制度障礙和就業(yè)歧視”，“完善扶持創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策”，“完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系，增強失業(yè)保險制度預防失業(yè)、促進就業(yè)功能”等。，應該說基本上契合了在實現(xiàn)工作權方面的國家義務。

2.提供社會保障服務

現(xiàn)代社會中，任何人都應能夠有尊嚴的享有自由的基本需求，不應通過使自己受到羞辱或被剝奪基本自由的方式，如在乞討、賣淫或奴役勞動，來滿足自己的生活需要。因此，享有社會保障權利對于確保所有人的人類尊嚴是極為重要的。從其淵源來講，現(xiàn)代公共服務的理念本來就是基于保障貧困勞動者或因工業(yè)化帶來的不能繼續(xù)過著自我照顧的生活的弱勢群體過上最基本的生活而產生的。世界上大多數(shù)國家都把提供社會福利以保障公民過上適當水準的生活看成是政府必須提供的公共服務。向面臨生活困境的人提供社會保障服務一開始就是國家所應提供的公共服務的基本內容。

到目前為止，國際人權文件和國內憲法關于社會保障內涵的規(guī)定均各不相同。國際勞工組織制定的《社會保障（最低標準）公約》（第102號）將社會保障的基本內容確定為醫(yī)療保健福利、疾病福利、失業(yè)福利、老年福利、就業(yè)工傷福利、家庭福利、孕產期福利、因病殘喪失工作能力福利和幸存者（遺屬）福利等九個方面，這應該是供各國借鑒的社會保障公共服務的最低標準。在中國語境下，社會保障制度包含社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置與社會互助等內容。由此可見，這種語境下的社會保障服務不僅針對可能發(fā)生的生活風險，如失業(yè)風險、就業(yè)傷殘風險、疾病風險等，還針對現(xiàn)實發(fā)生的生活困難，如社會救濟。這意味著為國家應為有現(xiàn)實需要的公民提供適當水準的生活幫助，即高于社會貧困線以上的生活。根據(jù)世界銀行的標準，它包括兩個要素，即購買最低限度標準的營養(yǎng)及其他基本必需品的開銷和因國家而異的其他開銷[13]，如衣食住行、水電煤氣等基本生活必需的最低開支。這一點也是世界各國政府提供公共服務的基本內容?！督洕⑸鐣臀幕瘷嗬麌H公約》第11條也有類似規(guī)定①該條規(guī)定：締約國“承認人人有權為他自己和家庭獲得相當?shù)纳钏疁?，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件”。。許多國家也頒布了最低生活保障方面的法律法規(guī)，體現(xiàn)了對適當生活水準權的尊重與保護。在我國，政府提供社會保障的義務以及公民獲得社會保障的權利已經被國家層面的立法和政策所承認②我國《憲法》明確規(guī)定：“退休人員的生活受到國家和社會的保障”，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！眹鴦赵?999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定：“凡共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实?，均有從當?shù)厝嗣裾@得基本生活物質幫助的權利?！眹鴦赵?007年頒布的《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》強調在全國建立農村最低生活保障制度。中共十八大報告把社會保障全民覆蓋作為全面建成小康社會的重要目標，要求堅持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。中共十八屆三中全會通過的《決定》對于政府有關社會保障義務的論述更加明確。如強調“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”，“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度”，推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展”，“加快健全社會保障管理體制和經辦服務體系”，“健全符合國情的住房保障和供應體系”，“健全社會保障財政投入制度，完善社會保障預算制度”等。。

社會保障要求，國家負有提供如下公共服務的義務：首先，國家提供基本的社會保障方面的公共服務，應具備均等性和全覆蓋。為此，國家應加大財政資源的投入，建立覆蓋全民的社會保障制度，采取必要的措施促進、推動和提供社會保障，其中包括實施旨在完全實現(xiàn)社會保障權利的社會保障計劃。其次，國家提供基本的社會保障方面的公共服務，應具備適足性和可獲取性，以便確保公共服務享受者能夠負擔得起他們?yōu)閷崿F(xiàn)社會保障權利所必需的服務，保障所有人特別是處于最不利地位的和被邊緣化的群體的成員都能夠被社會保障制度所覆蓋，而不至于遭受歧視。

3.提供初等教育

教育是人類發(fā)展的基礎，它不僅可以提升生命的價值，還可以提供人們參與社會生活的能力，進而維護人的尊嚴。從權利角度來講，受教育本身就是一項人權，也是實現(xiàn)其他人權不可或缺的手段。受教育權是一個具有層次遞進特征的權利類型。一般而言，受教育權包含初等教育、中等教育、高等教育和基礎教育等內容。受制于國家財政資源的限制，國家不可能在所有的教育階段都提供免費的公共服務。從基本公共服務的基礎性、廣泛性、迫切性和可行性要求來講，在現(xiàn)階段，國家提供免費的屬于義務性質的初等教育，是一項在實現(xiàn)受教育權方面最低限度的核心義務，也是即刻性的義務，還是一項政府必須提供的基本公共服務。

我國《憲法》第四十六條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”。可見，接受教育既是一項公民權利，也是公民義務；反過來，作為公民權利的受教育權，特別是免費義務的初等教育，對應的是國家提供保障受教育權的公共服務義務③有關受教育權的國家義務，參見楊成銘：《促進和保護受教育國家義務研究》，載《政法論壇》2005年第2期。。根據(jù)國際社會通行的標準分析，國家促進初等教育的義務包括：第一，一般而言，國家有義務實現(xiàn)初等教育的可提供性、可獲取性、可接受性和可調適性①有關上述四個方面的分析，可具體參見聯(lián)合國經濟、社會和文化權利委員會第13號一般性意見（受教育的權利）。該內容見之于聯(lián)合國文件UN Doc E/C.12/1999/10。。這對于受教育者而言，意味著他可以享受初等教育所需要的基本設施條件，可以不受歧視享受教育資源和機會，可以在安全的物質環(huán)境中接受初等教育；這還意味著初等教育的形式和內容符合現(xiàn)代基本教育規(guī)律和目標、有利于促進受教育者的身心健康發(fā)展，并結合社會發(fā)展而做出適當?shù)恼{適。第二，國家最核心義務就是提供公平的免費的初等教育，這為國家設定了加大對初等教育資源投入的要求。特別是，國家還應保障初等教育資源和機會的均衡分布。對此，中共十八屆三中全會通過的《決定》有關規(guī)定②例如，要“大力促進教育公平，構建利用信息化手段擴大優(yōu)質教育資源覆蓋面的有效機制，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距”，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育資源均衡配置”就是對初等教育公共服務均等化義務的明確表述。

4.提供公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務

健康是行使其他人權不可或缺的一項基本人權。健康權與實現(xiàn)其他人權密切相關，又相互依賴，包括獲得食物權、獲得住房權、工作權、受教育權、生命權和不受歧視的權利?，F(xiàn)代社會中，每個人都有權享有能夠達到的、有益于體面生活的最高標準的健康。幾乎所有國家的憲法，都明確國家尊重和保證公民的生命、自由和健康權。因此，公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務也應該成為政府基本公共服務的內容之一。

提供公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務，有關國際標準可借鑒《經濟、社會和文化權利國際公約》第十四條的規(guī)定③如，減低死胎率和嬰兒死亡率，和使兒童得到健康的發(fā)育；改善環(huán)境衛(wèi)生和工業(yè)衛(wèi)生的各個方面；預防、治療和控制傳染病、風土病、職業(yè)病以及其他的疾病；創(chuàng)造保證人人在患病時能得到醫(yī)療照顧的條件。。但是，社會經濟發(fā)展實踐表明，國家在促進基本公共衛(wèi)生和醫(yī)療方面的義務，遠非如此狹窄。至少，國家應該從基本衛(wèi)生和醫(yī)療公共服務制度體系方面承擔相應義務。因此，國家在提供公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務方面的義務至少包括：針對基本醫(yī)療服務缺位的現(xiàn)狀，特別是保障基層醫(yī)療服務的供給，需要加大財政轉移支付力度以補充地方財政的不足[14]；建立覆蓋全民的基本醫(yī)療制度，提供足夠數(shù)量的、行之有效的公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務設施，提供常規(guī)的公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務以及基本藥物，特別是提供孕期和兒童健康保健服務，預防、治療和控制傳染病、風土病、職業(yè)病以及其他疾病，發(fā)布有關的健康的信息，等等。從促進義務履行和權利實現(xiàn)的角度而言，國家提供關于醫(yī)療健康方面的基本公共服務應具備可獲知性和可接受性。可獲知性指國家提供的醫(yī)療服務設施、基本藥物和健康服務，必須是所有人（特別是脆弱群體和邊緣群體）能夠實際獲得的，而不得有所歧視；可接受性指國家所提供的醫(yī)療衛(wèi)生服務必須在科學和醫(yī)學上是適當和高質量的，在經濟上是可接受、可承擔得起的。

結語

回應人類最基本的需求，旨在保障人類的基本生存權和健康權，滿足人類基本尊嚴（或體面）和基本能力的需要，是基本公共服務權利的倫理依據(jù)；我國《憲法》、法律、法規(guī)以及國際人權條約對政府基本公共服務義務以及公民基本公共服務權利的界定，是基本公共服務權利的法律依據(jù)。享受公共服務的權利是服務型政府法治化的核心要素。因為，如果要從法治的角度來剖析公共服務并且試圖將其納入法律層面而非僅僅停留在執(zhí)政理念層面進行討論的話，就必須確立個人對于公共服務的請求權。從理想狀態(tài)出發(fā)，它應該是個人的一項基本權利，但是就現(xiàn)階段而言，它還只能回應維持個人尊嚴的基本訴求。因此，我們只能將分析的視角局限在基本公共服務權利以及政府在資源和制度能力基礎上所能夠履行的基本公共服務義務。當然，公民切實能夠享受到基本公共服務權利的前提，是國家立法具體明確基本公共服務權利的范圍和內容，并清晰界定國家提供基本公共服務的義務與責任。而這，也是建設服務型政府、法治政府的必由之路。

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（責任編輯：落落）

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The Nature and Content of the Right to Enjoy Fundamental Public Services

SHENGXi, MAOJun- xiang
（Central South University, Changsha Hunan, 410083）

Abstract:Fundamental public services are provided by many states to observe human dignity and pursue the distributive justice. Every citizen shall have the right to enjoy fundamental public services and this right should be legalized as a fundamental human right in modern society. Although this kind of right is recognized by many constitutions and international human rights treaties, its normative content needs to be more specific. At the present time, the contents of the right to enjoy fundamental public services include preserving right to work, providing fundamental social security, providing compulsory primary education which is available free to all, providing fundamental health care and healthy environments.

Key words:Rights to enjoy fundamental public services; Nature; Content.

作者簡介：盛喜（1990-），女，湖南桃江人，中南大學法學院2013級碩士研究生，主要從事國際人權法研究；毛俊響（1980-），湖北黃梅人，中南大學法學院副院長、副教授，法學博士。

收稿日期：2015- 05- 13

中圖分類號：D922.7

文獻標識碼：A

文章編號：2095- 1140（2015）05- 0076- 09