法院管轄行政案件的新發(fā)展——對(duì)新《行政訴訟法》第18條第2款的認(rèn)識(shí)

王曉強(qiáng)

(南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京210023)

引言

我國(guó)行政訴訟法關(guān)于法院管轄行政案件的規(guī)定遵循了民事訴訟法中的“原告就被告”的一般管轄原則，此項(xiàng)原則性的規(guī)定并沒(méi)有全部解決現(xiàn)實(shí)中的法院管轄問(wèn)題。中共十八屆四中全會(huì)《決定》和新修改的《行政訴訟法》第18條第2款對(duì)這些問(wèn)題提出了兩種新的法院管轄行政案件的模式，本文主要對(duì)這些法院管轄行政案件的新模式進(jìn)行逐一分析。

一、針對(duì)新修改的《行政訴訟法》第18條第2款的認(rèn)識(shí)

新修改的《行政訴訟法》中對(duì)于行政訴訟中法院管轄做了大面積的修改，其中在一般管轄原則下增加一款:“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！睂?duì)于這一條的理解出現(xiàn)了爭(zhēng)議:一種觀點(diǎn)認(rèn)為這一條文是對(duì)于司法解釋中異地交叉管轄和提級(jí)管轄進(jìn)行法律上的確認(rèn);另一種觀點(diǎn)認(rèn)為這一條款有著新的獨(dú)立含義，不僅僅是對(duì)于司法解釋條款的法律確認(rèn)。本文贊成后一種認(rèn)識(shí)。

(一)與異地管轄和交叉管轄的區(qū)別

首先我們應(yīng)該明確的是新修改的《行政訴訟法》第18條第2款的規(guī)定不是對(duì)于《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問(wèn)題的規(guī)定》中有關(guān)提級(jí)管轄和異地交叉管轄的法律確認(rèn)，應(yīng)該說(shuō)是相比較過(guò)去的所謂提級(jí)管轄、異地交叉管轄有許多不同之處。浙江省臺(tái)州市中級(jí)人民法院從2002年7月起，對(duì)被告是縣級(jí)以上政府和重大集團(tuán)訴訟行政案件實(shí)行異地交叉審判，即由中級(jí)法院直接受理此類案件，再依法移交給被告所在地外的其他基層法院審判。這種異地交叉管轄模式和提級(jí)管轄模式也為最高人民法院在2007年的《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問(wèn)題的規(guī)定》所肯定，并在全國(guó)范圍內(nèi)得到推廣。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中行政審判庭難以審理的案件通過(guò)報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院，由其指定立案法院之外的法院或者通過(guò)自己審理的形式，使得案件審理法院得以和案件所在地行政機(jī)關(guān)發(fā)生地域上的分離，從而在一定程度上減輕地方行政機(jī)關(guān)對(duì)于司法機(jī)關(guān)行政審判權(quán)的干預(yù)，從而保證行政審判的公正，使得行政相對(duì)人能夠?qū)τ诜ㄔ旱乃痉ㄅ袥Q予以接受和認(rèn)同。實(shí)施初期，異地管轄和提級(jí)管轄也確實(shí)起到了相當(dāng)大的作用，但是異地交叉管轄和提級(jí)管轄在現(xiàn)實(shí)審判中并非沒(méi)有缺陷:(1)異地交叉管轄究竟能否真正起到斷絕地方行政權(quán)對(duì)于司法權(quán)的干涉問(wèn)題。因?yàn)閺睦碚撋蟻?lái)講，行政權(quán)是自上而下的命令式組織模式，單純地從地域限制能不能制止這樣的司法和行政之間的不正?，F(xiàn)象也是問(wèn)題。比如說(shuō)一件需要上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審批的行政許可案件，相對(duì)人不服下級(jí)行政機(jī)關(guān)的決定而提起行政訴訟，基層人民法院認(rèn)為自己會(huì)受到行政干預(yù)而提請(qǐng)上級(jí)法院指定異地法院進(jìn)行管轄或者說(shuō)由上級(jí)法院自己受理案件，但是由于行政審批的存在，上級(jí)行政機(jī)關(guān)同樣會(huì)出于機(jī)關(guān)利益的需求而對(duì)法院進(jìn)行直接或者間接的干涉，這樣的情況是存在的，因此行政審判權(quán)受到行政機(jī)關(guān)干涉的問(wèn)題又回到了原點(diǎn)?！?〕(2)隨著異地交叉管轄方案的推動(dòng)，勢(shì)必會(huì)帶來(lái)的另外一個(gè)結(jié)果就是當(dāng)事人應(yīng)訴成本的增加，這個(gè)道理是顯而易見的，由于異地交叉管轄的緣故需要前往臨近法院轄區(qū)或者是上級(jí)法院轄區(qū)進(jìn)行訴訟，距離的增加帶來(lái)的后果就是成本的增加，這樣的情況在轄區(qū)面積大的省、市、縣更為明顯，而我國(guó)不論是相關(guān)法律還是最高法院的司法解釋都沒(méi)有提到由于異地交叉管轄所帶來(lái)訴訟成本增加的解決辦法。(3)自由裁量權(quán)難以控制和中級(jí)人民法院審判壓力的增加。對(duì)于原《行政訴訟法》第14條第3款規(guī)定的由中級(jí)人民法院管轄的“本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件”，《規(guī)定》第1條對(duì)此作了解釋，但是在各地法院的嘗試中，往往需要由中級(jí)法院指定管轄，這樣難免會(huì)增加中級(jí)法院運(yùn)用管轄裁定的自由裁量權(quán)。面對(duì)被告所在地基層法院的不愿審理，以及其他基層法院基于案件數(shù)量和“多一案不如少一案”的心理而不愿審理的局面，都會(huì)使得中級(jí)法院的案件數(shù)量激增，從而增加中級(jí)法院的辦案壓力?！?〕(4)提級(jí)管轄從法院體系本身的性質(zhì)上來(lái)講就是錯(cuò)誤的。上下級(jí)法院之間本來(lái)的關(guān)系應(yīng)該是單向的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，每一級(jí)法院的法官審判案件依據(jù)的只能是事實(shí)和法律，上級(jí)法院的判決并不見得就一定比下級(jí)法院的判決正確。如果按照現(xiàn)有的提級(jí)管轄來(lái)進(jìn)一步分析，似乎是在以法院的審級(jí)來(lái)確定判決的權(quán)威程度，這樣導(dǎo)致的后果可能是使得初審法院的判決權(quán)威受到質(zhì)疑。

但是新修改的《行政訴訟法》第18條第2款規(guī)定:“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。”所確立的法院管轄行政案件的模式是不同于上述的異地交叉管轄和提級(jí)管轄的。第一點(diǎn)不同:該條款不是僅僅對(duì)于異地交叉管轄的司法解釋作法律上的確認(rèn)，我們可以看出的是這里的異地管轄和提級(jí)管轄采取的不是原有的“具體案件具體指定”的形式，而是改為統(tǒng)一的“確定若干人民法院”來(lái)進(jìn)行跨區(qū)域管轄行政案件的“制度模式”，在案件管轄方面更為統(tǒng)一、固定，逐漸形成一種制度化的常態(tài)。第二點(diǎn)不同:原來(lái)的提級(jí)管轄是提級(jí)到第一審人民法院的上一級(jí)人民法院進(jìn)行審理。但是新修改的《行政訴訟法》只是原則性的規(guī)定:高級(jí)人民法院可以確定若干人民法院跨行政區(qū)劃管轄行政案件。既然是高級(jí)人民法院自己確定，那么這里的范圍必然不會(huì)突破省級(jí)區(qū)劃的范圍，本文認(rèn)為這樣就存在兩種可能:高級(jí)法院可能確定若干基層法院中的一個(gè)或者多個(gè)法院進(jìn)行管轄，也可能是臨近市的中級(jí)法院跨區(qū)域管轄基層人民法院的行政案件。第三點(diǎn)不同:由以上的第一點(diǎn)不同我們可以得出原來(lái)的異地交叉管轄需要由中級(jí)人民法院進(jìn)行指定，但是修改后的行政訴訟法并沒(méi)有所謂的具體案件的指定主體，確定法院管轄完全憑借制度上的設(shè)計(jì)來(lái)進(jìn)行(如果非要說(shuō)存在指定主體的話，也只能是高級(jí)人民法院)。第四點(diǎn)不同:原有司法解釋中關(guān)于“異地”法院管轄的規(guī)定是強(qiáng)制性的，并且是由基層和中級(jí)兩級(jí)人民法院主導(dǎo)的，行政案件中的原告缺乏自主選擇管轄法院的權(quán)利;修改后的規(guī)定不是強(qiáng)制性的規(guī)定〔3〕，高級(jí)法院確定了若干人民法院可以跨區(qū)域?qū)徖硇姓讣⒉淮硭械幕鶎尤嗣穹ㄔ簩彶涣说男姓讣急仨毥挥纱_定的法院進(jìn)行審理，應(yīng)該賦予原告一定的選擇權(quán)，究竟是否啟動(dòng)“確定若干法院跨區(qū)域管轄行政案件”的決定權(quán)應(yīng)該掌握在原告方的手中，因?yàn)榉ㄔ汗茌牭囊话阍瓌t仍舊是“原告就被告”。第五點(diǎn)不同:修改后的條款所確定的若干人民法院應(yīng)該具備相應(yīng)的條件，比如說(shuō)相較于其他法院具有較強(qiáng)的人員和設(shè)備優(yōu)勢(shì)等等，而原來(lái)的指定管轄和交叉管轄對(duì)于這方面的要求并沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)定，最終確定的行政案件的管轄法院具有較大的隨機(jī)性。

(二)通過(guò)對(duì)比之后的再認(rèn)識(shí)

第一，條文中的確定“若干法院”究竟是新設(shè)立的專門審理行政案件的法院還是在原有的法院行政審判庭基礎(chǔ)上來(lái)確定若干法院行政審判庭?因?yàn)樾碌男姓V訟法在這里的用詞是確定“若干法院”，但是我們都知道法院中審理行政案件的部門是行政審判庭。在《人民法院組織法》第23條和《行政訴訟法》中都規(guī)定了行政審判庭存在的法律基礎(chǔ)，行政審判庭是根據(jù)當(dāng)時(shí)的需要設(shè)立的，在性質(zhì)上屬于人民法院內(nèi)部的審判庭之一，和民事、刑事和經(jīng)濟(jì)審判庭相并列，而我國(guó)的司法權(quán)是以整個(gè)法院為單位存在的，所以說(shuō)行政訴訟法的修改也延用了之前的傳統(tǒng)并沒(méi)有直接規(guī)定“人民法院行政審判庭”而是采取了一個(gè)更大的概念“人民法院”，那么修改后的行政訴訟法也就沒(méi)有必要細(xì)化為“人民法院行政審判庭”。但是這樣的理解究竟是對(duì)還是不對(duì)需要通過(guò)與設(shè)立專門審理行政案件的法院進(jìn)行對(duì)比之后才能進(jìn)一步得出結(jié)論。本文認(rèn)為之所以規(guī)定這一款最直接的目的就是為了糾正現(xiàn)在行政權(quán)和司法權(quán)的一種“非正常的關(guān)系”〔4〕，提升司法權(quán)威。單純從提升司法權(quán)威這一個(gè)層面來(lái)看設(shè)立獨(dú)立的法院跨區(qū)域?qū)徖硇姓讣仍谠械男姓徟型セA(chǔ)上確定若干法院行政審判庭跨區(qū)域?qū)徖硇姓m紛案件更為合理和有效。那么緊接著而來(lái)的問(wèn)題就是這樣的專門行政法院很可能與現(xiàn)行的憲法規(guī)定相沖突，憲法中規(guī)定了地方人民法院由地方人民代表大會(huì)產(chǎn)生，但是基于本條款的限定語(yǔ)是最高人民法院“批準(zhǔn)”，高級(jí)人民法院“確定”，似乎和人民代表大會(huì)沒(méi)有任何的關(guān)系，所以基于上述兩方面的論述，本文認(rèn)為這里的“確定若干人民法院”應(yīng)該進(jìn)一步具體理解為“確定若干人民法院行政審判庭”。

第二，在明確第一個(gè)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，接著分析對(duì)于跨行政區(qū)域中的“區(qū)域范圍”的理解。條文中還需要進(jìn)一步通過(guò)司法解釋明確的就是:確定若干人民法院究竟是確定地級(jí)市內(nèi)部各個(gè)區(qū)縣基層法院行政審判庭中的一個(gè)或者多個(gè)來(lái)跨區(qū)域?qū)徖肀臼幸詢?nèi)的行政案件，或者是確定一個(gè)或者多個(gè)中級(jí)人民法院行政審判庭來(lái)跨行政區(qū)域?qū)徖硇姓讣?或者說(shuō)是存在第三種可能，就是既確定跨區(qū)縣管轄行政案件的人民法院行政審判庭也確定跨地市進(jìn)行管轄的中級(jí)人民法院行政審判庭。為了論述的方便起見:先假定A、B兩市，兩市分別下轄4個(gè)區(qū)縣A1、A2、A3、A4和B1、B2、B3、B4，先分析第一種情況:跨A市以內(nèi)的各個(gè)區(qū)縣的情況，比如說(shuō)在A市的四個(gè)區(qū)縣中確定A1法院來(lái)審理其余三個(gè)區(qū)縣的行政案件，產(chǎn)生的問(wèn)題就是涉及A1區(qū)的案件如果還是由A1來(lái)審理，如何保證A1區(qū)的行政機(jī)關(guān)不會(huì)干涉A1區(qū)人民法院;第二種情況:比如說(shuō)確定A市法院跨區(qū)域管轄B市行政案件，產(chǎn)生的問(wèn)題與第一種情況相同;第三種情況就是將兩種情況進(jìn)行綜合，分別確定若干基層和中級(jí)兩級(jí)法院跨區(qū)域?qū)徖硇姓讣?。上述第一種和第二種情況所產(chǎn)生的問(wèn)題其實(shí)是一種問(wèn)題:如果確定A1區(qū)法院來(lái)跨區(qū)域?qū)徖硇姓讣?，那?wèn)題就是A1區(qū)的行政案件由誰(shuí)來(lái)審理，針對(duì)該問(wèn)題有兩種解決途徑:(1)就是再確定A2區(qū)或者A3區(qū)或者A4區(qū)來(lái)單獨(dú)審理A1區(qū)的案件;(2)通過(guò)提級(jí)管轄的方式將A1區(qū)的案件直接交由中級(jí)法院A來(lái)審理。本文認(rèn)為“行政訴訟法院的確定應(yīng)該從保障公正審判的角度出發(fā)”〔5〕，所以管轄法院的設(shè)置應(yīng)該將有利于原告起訴作為首要的考慮因素。比較這兩種解決途徑，如果按照第一種途徑，對(duì)于原告來(lái)說(shuō)只會(huì)令管轄法院的確定越發(fā)混亂，從而阻礙了原告方向法院起訴;而第二種途徑則較為簡(jiǎn)潔，更方便原告起訴，原告可以直接向更高一級(jí)人民法院起訴，這就和《規(guī)定》中所規(guī)定的提級(jí)管轄相銜接。第二種情況的解決方法也是采用提級(jí)管轄的方式。

第三，對(duì)于“確定”一詞的理解?！按_定”有固定、明確肯定以及堅(jiān)定的意思，單純從詞義的解釋上可以看出立法的原意是在法院中“指定”若干已有法院，并沒(méi)有產(chǎn)生“新的”法院的意思，如果說(shuō)立法的意思是成立新的法院應(yīng)該直接使用的詞語(yǔ)是“設(shè)立”或“建立”等詞匯，比如十八屆四中全會(huì)《決定》中就指出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”，用的就是“設(shè)立”一詞，并且結(jié)合上面對(duì)于合憲性和合法性的分析，那么本文認(rèn)為這里的確定是“指定”的意思更為恰當(dāng)。

綜合以上的分析梳理，本文認(rèn)為新修改的《行政訴訟法》第18條第2款的規(guī)定可以進(jìn)一步深化理解為:“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定(指定)若干人民法院(必須具有相較于其他法院擁有更為優(yōu)勢(shì)的資格、資質(zhì)的法院)跨行政區(qū)域(既包括基層人民法院行政審判庭也包括中級(jí)人民法院行政審判庭)管轄(審理)行政案件(一般的行政案件)，并且行政案件的原告方擁有選擇管轄法院的權(quán)利?！?/p>

二、對(duì)于十八屆四中全會(huì)所確立的“審理跨行政區(qū)劃的案件”的理解

中共十八屆四中全會(huì)《決定》中指出:“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。完善行政訴訟體制機(jī)制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實(shí)解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問(wèn)題?！笨梢钥闯鲂滦薷牡摹缎姓V訟法》是對(duì)這段話的后一句作出了具體的回應(yīng)，但是并沒(méi)有對(duì)前一句話作出規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中有的地區(qū)法院已經(jīng)對(duì)“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”做出了嘗試，我們可以以此為分析工具來(lái)看待這種新的法院管轄行政案件的模式。

北京市為了貫徹落實(shí)中共十八屆四中全會(huì)《決定》中有關(guān)探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院，辦理跨地區(qū)案件，于2014年12月底成立第四中級(jí)人民法院，并且已經(jīng)經(jīng)過(guò)中央的批準(zhǔn)，當(dāng)然這里的第四中級(jí)人民法院并不是單純僅僅審理行政案件。第四中級(jí)人民法院將利用鐵路運(yùn)輸法院的組織構(gòu)架，組建跨行政區(qū)域的人民法院，辦理跨地域案件，但是具體到社會(huì)實(shí)踐中如何來(lái)跨區(qū)域?qū)徖硇姓讣匀恍枰鄳?yīng)的具體規(guī)定。設(shè)立第四中級(jí)人民法院“有助于打破地方保護(hù)主義的干擾，防止出現(xiàn)訴訟‘主客場(chǎng)’現(xiàn)象，這是構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局的重大舉措”〔6〕。除北京外，上海也組建了跨行政區(qū)劃的中級(jí)人民法院。河南省于2014年2月份的法院院長(zhǎng)電話會(huì)議上決定新設(shè)立河南省第一中級(jí)人民法院，負(fù)責(zé)鞏義市、汝州市、鄧州市、永城市、固始縣、鹿邑縣、新蔡縣等7個(gè)縣(市)的重大案件一審、基層法院案件二審及審判監(jiān)督工作。另外湖北省的漢江中級(jí)人民法院從1999年開始運(yùn)作，其也并沒(méi)有相應(yīng)的行政區(qū)劃與之對(duì)應(yīng)。

這些地區(qū)法院的實(shí)踐都能為“設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院辦理跨地區(qū)案件”提供有益的參考因素，從這些實(shí)踐中我們可以看出一些共同的因素，都是在原來(lái)的法院基礎(chǔ)上設(shè)立一個(gè)新的法院專門審理跨地區(qū)的案件，并且這些新的法院都不存在與之對(duì)應(yīng)的行政區(qū)劃，但是是否能直接將這些地區(qū)法院的實(shí)踐推廣到全國(guó)確實(shí)需要更進(jìn)一步的研究探討，畢竟中國(guó)各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展的不平衡使得許多法律問(wèn)題不可能有統(tǒng)一的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，其中許多內(nèi)容還會(huì)涉及一些具體的技術(shù)操作問(wèn)題，需要立法進(jìn)一步細(xì)化相應(yīng)的法律規(guī)定。這些技術(shù)性的問(wèn)題并不妨礙我們對(duì)于這兩種法院管轄行政案件新模式的認(rèn)識(shí)，這兩種新的模式都涉及對(duì)于現(xiàn)有的管轄關(guān)系的變更，甚至產(chǎn)生新的法院，那么產(chǎn)生的問(wèn)題就是:這兩種模式是否和現(xiàn)有的法院設(shè)置體系相容?以下論述主要是針對(duì)兩種新模式的合憲性和合法性以及兩種新的管轄模式和原來(lái)的“原告就被告”模式如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

三、兩種新模式的進(jìn)一步認(rèn)識(shí)

(一)合憲性以及合法性的認(rèn)識(shí)

要理解這兩種法院管轄新模式的合憲性以及合法性問(wèn)題，首先要明確的是我國(guó)現(xiàn)階段有關(guān)法院設(shè)置體系的規(guī)定以及其存在的問(wèn)題，主要包括三個(gè)方面:第一，《憲法》中有關(guān)法院設(shè)置體系的規(guī)定?！稇椃ā返?條規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)(包括司法機(jī)關(guān))產(chǎn)生的總的原則是:“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！钡?01條規(guī)定地方各級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生地方各級(jí)法院院長(zhǎng)的規(guī)定，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民法院院長(zhǎng)和本級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)。選出或者罷免人民檢察院檢察長(zhǎng)，須報(bào)上級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)”。第124條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)設(shè)立最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院”。第128條規(guī)定，“最高人民法院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”。第二，《人民法院組織法》全面規(guī)定了我國(guó)法院的組織體系和職權(quán)，其中具體到各個(gè)審判庭的建制以及人員配備等相關(guān)規(guī)定。第三，有關(guān)行政法院審判庭建立的基礎(chǔ)是1987年的《最高人民法院關(guān)于建立行政審判庭的通知》和修改后的《行政訴訟法》第4條規(guī)定。

我國(guó)現(xiàn)有的法院設(shè)置體系的規(guī)定的缺陷:1.規(guī)定過(guò)于原則，缺乏實(shí)際可操作性。如果說(shuō)《憲法》中有關(guān)法院設(shè)置體制的規(guī)定原則化可以理解，那么我國(guó)《人民法院組織法》中的規(guī)定原則化就很難理解了，許多制度都是點(diǎn)到為止，在現(xiàn)實(shí)中就存在很大的爭(zhēng)論。2.真正在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮實(shí)際功效的是最高法院的相關(guān)通知，而這些規(guī)定又面臨著法律效力低下的局面，在現(xiàn)實(shí)中會(huì)經(jīng)常和現(xiàn)有的法院組織法發(fā)生沖突，發(fā)揮作用的范圍十分有限。3.許多法律規(guī)定已經(jīng)落后于時(shí)代的發(fā)展。比如行政審判庭已經(jīng)在全國(guó)法院建立起來(lái)了，但是作為專門規(guī)定法院系統(tǒng)設(shè)置問(wèn)題的《人民法院組織法》中并沒(méi)有提到有關(guān)行政審判庭的任何規(guī)定。

經(jīng)過(guò)上面的梳理可以直觀地看出，我國(guó)的各個(gè)法院的設(shè)置似乎都是來(lái)源于全國(guó)人民代表大會(huì)和地方人民代表大會(huì)，換句話說(shuō)就是我國(guó)每增加或者撤銷一個(gè)法院都需要經(jīng)過(guò)全國(guó)或者地方權(quán)力機(jī)關(guān)的同意才能增加或者撤銷，但是增加或者撤銷法院系統(tǒng)內(nèi)部的各個(gè)審判庭則屬于法院職責(zé)的范圍，不需要經(jīng)過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)的同意。那么我們從相關(guān)的報(bào)道中可以看出北京市第四中級(jí)人民法院的建立應(yīng)該說(shuō)是在原有的三個(gè)中級(jí)法院的基礎(chǔ)上增加一個(gè)新的法院來(lái)專門審理跨區(qū)域的行政、重大的民商事和刑事等案件，并且北京市第四中級(jí)人民法院的設(shè)立在程序上經(jīng)過(guò)北京市第十四屆人民代表大會(huì)常委會(huì)第十六次會(huì)議的同意，符合憲法的規(guī)定。而新修改的《行政訴訟法》只是在原有的法院行政審判庭的基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)的管轄調(diào)整，通過(guò)上面分析可以看出其并沒(méi)有涉及新法院的建立或者說(shuō)設(shè)立問(wèn)題。所以至此可以初步得出相應(yīng)的結(jié)論:兩種新的法院管轄行政案件的模式都是在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)于原有的法院管轄行政案件模式進(jìn)行調(diào)整，都是符合《憲法》和法律的規(guī)定的。那么接下來(lái)的問(wèn)題就是對(duì)兩者關(guān)系是什么進(jìn)行闡述。

(二)兩種新模式和“原告就被告”管轄原則的關(guān)系

在《行政訴訟法》修改之前，行政訴訟案件所遵循的基本管轄原則是“原告就被告”，也就是一件行政糾紛案件的原告需要向被告所在地法院進(jìn)行起訴，但是行政訴訟中的案件畢竟不同于民事訴訟案件，其受到的地方行政權(quán)的干預(yù)明顯大于民事訴訟案件，所以行政訴訟案件所遵循的民事訴訟上的一般管轄原則并不能很好地解決行政糾紛案件，使得行政相對(duì)人對(duì)于行政案件的司法判決缺乏信任感。形成這樣情形的原因一方面是因?yàn)樾姓鄬?duì)人提前形成的“官官相護(hù)”的心理上的先驗(yàn)判斷，另一方面就是管轄設(shè)置制度規(guī)定得不合理。最高法院的交叉管轄和提級(jí)管轄也做了相應(yīng)的調(diào)整，但是并沒(méi)有從根本上解決問(wèn)題，所以新修改的《行政訴訟法》第18條第2款的規(guī)定主要就是針對(duì)這一問(wèn)題的。也就是說(shuō)不論是第18條第1款的“原告就被告”的原則規(guī)定還是第2款的“確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”都只是對(duì)于一般行政案件的管轄規(guī)定，也并沒(méi)有解決現(xiàn)實(shí)中有的案件性質(zhì)涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上的行政區(qū)劃，并且此類案件性質(zhì)往往比較重大，交給任何一個(gè)地區(qū)法院行政審判庭管轄都有可能帶來(lái)案件審理不公現(xiàn)象的出現(xiàn)，所以北京市設(shè)立第四中級(jí)人民法院的模式意在解決此類重大、特殊的行政糾紛案件，而且本文認(rèn)為這里的“設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院辦理跨地區(qū)案件”不應(yīng)該僅僅理解為只審理跨地區(qū)的行政案件，應(yīng)該包括行政訴訟法解釋上面所提到的“其他重大復(fù)雜的案件”，這樣更有利于擴(kuò)大法院的管轄范圍，隨之帶來(lái)的是行政糾紛解決效率的提升，可以看出“設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院辦理跨地區(qū)案件”模式是對(duì)于“原告就被告”和“確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”兩種管轄模式的有益補(bǔ)充。

四、相應(yīng)的保障措施

我國(guó)許多制度性的規(guī)定在實(shí)際生活中不能產(chǎn)生積極有效的作用往往不是因?yàn)橹贫缺旧淼牟缓戏?、不合理、不科學(xué)所導(dǎo)致的，大部分的原因是沒(méi)有相應(yīng)的配套制度予以保障，所以不管是設(shè)立新的法院管轄跨地區(qū)行政案件還是確定若干人民法院跨區(qū)域?qū)徖硇姓讣?，都需要一些具體的保障措施跟進(jìn)實(shí)施，這樣才能保障該條款能夠在實(shí)踐中發(fā)揮預(yù)期的作用。

(一)法院財(cái)政和人事保障

針對(duì)地方行政權(quán)干預(yù)司法權(quán)的“不正?，F(xiàn)象”，成立法院跨區(qū)域?qū)徖硇姓讣且环N有效的解決辦法，但是我們也應(yīng)該看到行政權(quán)不僅僅干預(yù)的是地方的司法權(quán)，更掌握著對(duì)于法院法官的人事和財(cái)政的控制權(quán)，針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，十八屆四中全會(huì)決定中具體指出要“改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制”，本文認(rèn)為適宜實(shí)行檢察院和法院經(jīng)費(fèi)單列的財(cái)政經(jīng)費(fèi)制度，兩院的經(jīng)費(fèi)應(yīng)列入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一核撥，由最高人民法院統(tǒng)一支配和管理。并且該方案在廣州法院試點(diǎn)中得到肯定:廣東的市、縣法院、檢察院作為省級(jí)政府財(cái)政部門一級(jí)預(yù)算單位，向省級(jí)財(cái)政部門直接編報(bào)預(yù)算，預(yù)算資金通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)直接撥付。在法院法官及工作人員的待遇上，實(shí)行各省(自治區(qū)、直轄市)待遇等同制度，在同一個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)管轄下的法官，只要同一個(gè)級(jí)別，其待遇也應(yīng)該相同;當(dāng)然，還要配套統(tǒng)一的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以調(diào)動(dòng)法院人員的工作積極性?！?〕除此之外的另一項(xiàng)保障措施就是法院法官人員的遴選辦法，針對(duì)這一問(wèn)題，上海專門成立了法官遴選委員會(huì)，同時(shí)繼2014年6月上海市的司法改革方案率先得到中央批準(zhǔn)之后，廣東、湖北、吉林、青海、海南等其他五省的試點(diǎn)方案目前也已完成，并提交中央政法委。但是除了上海的法官遴選委員會(huì)是由上海市高級(jí)人民法院主導(dǎo)以外，其余各省的法官遴選委員會(huì)都是由省政法委書記來(lái)?yè)?dān)任遴選委員會(huì)主任或者是將法官遴選委員會(huì)的辦公地點(diǎn)設(shè)在省政法委，總之是由省政法委來(lái)主導(dǎo)法官遴選(懲戒)委員會(huì)。本文認(rèn)為為了保證遴選人員的公正公平，法官遴選(懲戒)委員會(huì)本身作為一個(gè)遴選法官的機(jī)構(gòu)應(yīng)該脫離于現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)體制，而不應(yīng)該隸屬于某個(gè)機(jī)構(gòu)。從上海的遴選辦法中都可以看出:遴選委員會(huì)由資深的法學(xué)專家、律師代表等組成。遴選(懲戒)委員會(huì)分別在市高級(jí)法院、市檢察院設(shè)立法官遴選(懲戒)工作辦公室、檢察官遴選(懲戒)工作辦公室，也就是說(shuō)上海將法官遴選辦公室設(shè)在法院。但是本文認(rèn)為既然《憲法》明確規(guī)定了地方權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生法院、法院院長(zhǎng)，如果將法官遴選委員會(huì)設(shè)立在省一級(jí)的人民代表大會(huì)之中，由于我國(guó)人民代表大會(huì)的非專職性，可以交由其常設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)主導(dǎo)法官遴選委員會(huì)，這樣更符合憲法的精神。

(二)審案權(quán)和判案權(quán)合一保障機(jī)制

在我國(guó)的司法實(shí)踐中經(jīng)常存在的一種怪現(xiàn)象就是“審者不判而判者不審”，許多案件的主審法官到最后不一定是判決案件的法官，在現(xiàn)實(shí)審判中大都是交由庭長(zhǎng)或者院長(zhǎng)來(lái)作出最后的判決。針對(duì)這一現(xiàn)象，本文認(rèn)為應(yīng)該將案件審理權(quán)和案件判決權(quán)交由同一個(gè)主審法官，原來(lái)是由院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)審批，現(xiàn)在由一個(gè)審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)的合議庭來(lái)負(fù)責(zé)審理并作出判決，實(shí)現(xiàn)審理權(quán)和判決權(quán)的合二為一。這樣做的好處就是一方面使得庭長(zhǎng)或者是院長(zhǎng)的行政(或者說(shuō)命令)式的管理法官的方式不能對(duì)于案件結(jié)果產(chǎn)生影響，法院法官本身所要求的獨(dú)立性也能夠得到保障;另一方面也能夠使得法院逐漸形成專業(yè)化的精英審判模式。深圳福田法院的改革在這方面做得相當(dāng)有特色，在審判實(shí)踐中成立各個(gè)以主審法官為中心的審判團(tuán)隊(duì)，逐漸積累辦案經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)了一批專業(yè)化的職業(yè)法官，可以最大限度地提高司法裁判的專業(yè)化，而專業(yè)化程度一旦提高便可以提高效率，能夠更好地貫徹法律的意圖、維護(hù)法律的尊嚴(yán)。

(三)建立審執(zhí)分離的模式

判決權(quán)的最終歸屬還是要落實(shí)于判決的執(zhí)行，建立若干人民法院跨區(qū)域?qū)徖硇姓讣?，如何保障判決結(jié)果的切實(shí)履行也是必須要考慮的問(wèn)題。行政判決難以執(zhí)行的問(wèn)題由來(lái)已久，上面提到過(guò)最高法院的司法解釋所確認(rèn)的異地交叉管轄存在的另一個(gè)弊端就是行政判決執(zhí)行的困難，十八屆四中全會(huì)的決定中也指出了要適當(dāng)探索審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的制度，實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離可以形成審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的一種相互監(jiān)督模式，審判過(guò)的案件可以在案件的執(zhí)行過(guò)程中由執(zhí)行機(jī)關(guān)進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督，從而保證案件最終的正確率。本文認(rèn)為針對(duì)執(zhí)行的問(wèn)題不僅僅是行政訴訟法的問(wèn)題，刑事案件和民事案件同樣存在，所以有必要在將來(lái)可行的條件下制定統(tǒng)一的《訴訟執(zhí)行法》，用統(tǒng)一的制度規(guī)定執(zhí)行的主體、方式、期限以及執(zhí)行責(zé)任?，F(xiàn)階段在沒(méi)有統(tǒng)一執(zhí)行法的情況下，本文認(rèn)為可以由最高人民法院通過(guò)制定司法解釋來(lái)明確案件所在地法院協(xié)助執(zhí)行異地管轄法院的行政判決，并將判決的執(zhí)行率單獨(dú)作為兩地法院法官的考評(píng)因素之一，這樣更能調(diào)動(dòng)法官執(zhí)行案件判決的積極性，能更好地解決異地判決的執(zhí)行難問(wèn)題。

結(jié)語(yǔ)

針對(duì)新修改的行政訴訟法究竟能否適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)階段的行政案件糾紛的審理現(xiàn)實(shí)，還需要實(shí)踐的檢驗(yàn)。由于我國(guó)立法的技術(shù)粗疏，使得許多制度性的規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中畏手畏腳，原則化規(guī)定會(huì)使得法治的運(yùn)行缺乏統(tǒng)一性，具體化的規(guī)定又會(huì)限制地方法院的自由裁量權(quán)，當(dāng)然這里面還有很多問(wèn)題需要后續(xù)步驟加以細(xì)化解決，仍然需要最高人民法院通過(guò)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)并通過(guò)司法解釋來(lái)將條文具體化。

〔1〕余凌云.論行政訴訟法的修改〔J〕.清華法學(xué)，2014(3).

〔2〕林添民.行政訴訟異地管轄的技術(shù)性變革〔J〕.福建法學(xué)，2014(3).

〔3〕吳曉秋，黃建軍.對(duì)《行政訴訟法修正案(草案)》的思考及探析〔J〕.廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(4).

〔4〕沈?？?行政訴訟視角下法院與行政機(jī)關(guān)關(guān)系——行政訴訟管轄制度的變革為分析起點(diǎn)〔J〕.法學(xué)，2010(4).

〔5〕黃學(xué)賢，楊紅.論行政訴訟管轄困境之形成及其突破〔J〕.法學(xué)評(píng)論，2013(6).

〔6〕北京將于月底成立四中院——跨行政區(qū)劃審理重大刑事民事行政案件，上海也將組建跨行政區(qū)劃法院〔N〕.京華時(shí)報(bào)，2014-12-13(9).

〔7〕王亞新.司法成本與司法效率——中國(guó)法院的財(cái)政保障與法官激勵(lì)〔J〕.法學(xué)家，2010(4).