中央與地方行政程序立法體系研究

張文祥

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶401120)

行政程序立法是我國法治建設(shè)的重要一環(huán)，然而由于歷史和現(xiàn)實的原因，統(tǒng)一行政程序法典一直沒有形成，現(xiàn)行的行政程序規(guī)則散見于《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》等單行法律文本中。立足于現(xiàn)實審判需要，在理清行政程序立法基礎(chǔ)的前提下，解決行政審判中遇到的各種程序問題，并總結(jié)出中央與地方在行政程序立法上的權(quán)限和職責(zé)，對推進(jìn)中央與地方的行政程序立法工作有著重大的意義。

一、現(xiàn)實行政審判狀況

劉A擁有位于B縣的房屋一座，2003年B縣政府為其頒發(fā)房屋所有權(quán)證，2012年B縣政府又以該房屋所有權(quán)證與房屋登記簿附記記載不相符，及其他利害關(guān)系人有異議為由，依照《福建省行政執(zhí)法程序規(guī)定》作出撤銷房屋行政登記的決定。劉A遂以作出撤銷決定未辦理立案手續(xù)，程序違法為由，請求撤銷。一審法院認(rèn)為B縣政府作出決定前沒有辦理立案手續(xù)是一種瑕疵，但不影響具體行政行為的合法性。二審中，劉A代理律師進(jìn)一步提出立案程序是行政處罰程序的啟動程序，是案件程序中的一個獨立部分，除依法適用簡易程序的案件外，都必須經(jīng)過立案程序。B縣政府則答辯稱，其頒發(fā)房屋所有權(quán)和撤銷該證的附屬登記內(nèi)容是同一具有關(guān)聯(lián)的行政確認(rèn)行為，無須對有關(guān)當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)查。最終，二審法院以B縣政府自行作出撤銷決定合法有據(jù)為由，駁回上訴?？上У氖?，其并未對案件中存在的一系列行政程序問題予以闡述。

由于我國尚未制定出一部全國性的《行政程序法》，現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章也并未對類似于程序瑕疵與程序違法這種基礎(chǔ)概念予以界定，導(dǎo)致司法實踐中，不同法院對《行政訴訟法》第54條第2款中的違反法定程序的裁量標(biāo)準(zhǔn)有很大的差異。值得一提的是，被學(xué)界譽為行政程序立法“破冰”之舉的《湖南省行政程序規(guī)定》，對違反行政程序應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)正或者更正的情形分為四類，包括未說明理由、文字表述錯誤或者計算錯誤、未載明決定作出日期以及程序上存在其他輕微瑕疵或者遺漏的情況，對于以上四類情形宜劃歸程序瑕疵。然而《湖南省行政程序規(guī)定》始終只是地方政府規(guī)章，尚無法產(chǎn)生全國性的效力，也無法很清楚地界定行政程序的相關(guān)基礎(chǔ)概念。在沒有一部全國性的《行政程序法》的背景下，除了上述問題，案件中出現(xiàn)的其他爭論也值得深思。首先，違反立案程序?qū)儆谑裁葱再|(zhì)，未立案的行政行為又是否可以參照《行政處罰法》的規(guī)定予以定性?其次，行政行為生效的臨界點是什么，以何程序為標(biāo)志?最后，行政機(jī)關(guān)是否可以隨意撤銷自己所作出的行政行為，撤銷行政行為有沒有受到什么程序上的限制?對于這些問題，現(xiàn)行的立法未給予明確答復(fù)。為此，未來的行政程序立法中，擺在我們面前亟待解決的問題就成了——是由中央統(tǒng)一規(guī)定上述行政程序規(guī)則，還是充分地發(fā)揮地方在行政程序立法上的積極性。明確中央與地方的立法權(quán)責(zé)是非常必要的，但在此之前我們應(yīng)當(dāng)先探究行政程序立法產(chǎn)生的基礎(chǔ)，以掌握中央與地方在行政程序立法上的不同依據(jù)。

二、行政程序立法基礎(chǔ)

(一)法律基礎(chǔ)

有關(guān)中央與地方的立法關(guān)系問題，現(xiàn)行《憲法》第3條第4款作出了原則性規(guī)定，即遵循中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性。為了進(jìn)一步明確中央與地方的不同立法界限，《立法法》又以法律保留的形式指出，包括限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、訴訟制度在內(nèi)的十種事項屬于中央的專屬立法權(quán)范疇。由于程序違法或是程序瑕疵、行政行為的生效與撤銷權(quán)規(guī)則涉及一個限制人身自由的行政行為能否實現(xiàn)的問題，進(jìn)而又涉及訴訟過程中法院該如何裁定，因此此類規(guī)則屬于法律保留事項，只能以法律的形式出現(xiàn)。但這并不意味著所有行政程序規(guī)則只能由中央制定，地方也可以法規(guī)或者規(guī)章的形式制定。以現(xiàn)行有效的《湖南省行政程序規(guī)定》和《福建省行政執(zhí)法程序規(guī)定》為例，兩者在遵循法制統(tǒng)一的原則下，對行政行為運行的一般程序規(guī)則以及行政法律關(guān)系主體的法律責(zé)任問題作出規(guī)定，充分發(fā)揮了地方的主動性、積極性，對推動依法行政和形成統(tǒng)一的行政程序法典都起到了極大的作用。

(二)理論基礎(chǔ)

現(xiàn)代國家的結(jié)構(gòu)形式主要有單一制和聯(lián)邦制兩種，不同國家之間立法體系的差異，很大程度上就歸因于國家結(jié)構(gòu)形式的不同。由于我國屬于單一制國家，主權(quán)屬于中央，加之單一制國家的憲法中一般并不限制中央的立法權(quán)限，因而中央可以在任何領(lǐng)域立法，甚至在邏輯上完全可以就某個地方問題立法，而不違反任何憲法條文或原則。換言之，在單一制國家中，中央可以單獨就行政程序問題進(jìn)行立法，從而排除地方立法;也可以通過立法授權(quán)某些地方制定特殊的行政程序規(guī)則。然而立法實踐中，除了明確的法律保留事項外，中央一般不會獨占某個領(lǐng)域的立法，因為國家立法體現(xiàn)一定的利益聚合，只有當(dāng)國家立法的利益協(xié)調(diào)程度較高時，其貫徹落實的現(xiàn)實阻力才能被盡可能地降低。〔1〕因而未來的行政程序立法過程中，我們在強(qiáng)調(diào)中央立法權(quán)威的同時，還要重視地方立法的積極性，只有明確中央和地方的各自立法權(quán)責(zé)，充分發(fā)揮中央與地方的立法創(chuàng)造力，才能更好地貫徹依法治國方針。

三、行政程序立法缺失問題的再反思

理清行政程序立法產(chǎn)生的基礎(chǔ)之后，我們有必要進(jìn)一步反思劉A不服B縣政府撤銷房屋所有權(quán)證一案中所產(chǎn)生的諸多行政程序問題，以明確現(xiàn)實行政審判急需的行政程序規(guī)則該由中央還是地方予以制定。

(一)程序瑕疵與程序違法

由于我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第54條第2款中僅有“違反法定程序”的表述，而行政行為一旦被確認(rèn)“違反法定程序”，即會遭到法院的撤銷。為了與之相區(qū)分，行政審判中常常會使用“程序瑕疵”一詞，以說明程序違法但未產(chǎn)生嚴(yán)重的法律后果。但是只要細(xì)究程序違法的概念，就可以知曉這種區(qū)分是不符合立法本意的。我們知道，行政行為的作出違反管轄、手續(xù)和形式規(guī)定的，構(gòu)成違法，即形式違法。然而形式違法并不一定導(dǎo)致實體違法。形式違法的行政行為可能在結(jié)果上符合實體法?！?〕例如，違反法定程序但未侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)利的情形，就屬于一種程序瑕疵，行政機(jī)關(guān)可以依法予以補(bǔ)正，從而消除程序違法的后果。以有無實際侵犯權(quán)利為標(biāo)準(zhǔn)，來判斷一個違反法定程序的行政行為是否該被撤銷，可以很好地回答未實施立案程序的行政行為的法律后果。然而落實到我國司法實踐中，單由行政機(jī)關(guān)或者法院來把握這個標(biāo)準(zhǔn)，難免會產(chǎn)生爭議。德國就以中央立法的形式作出界定，其在《德國聯(lián)邦行政程序法》第44條第1款中確定，行政行為具有重大瑕疵或者根據(jù)理智的判斷有絕對明顯的瑕疵時，無效;同時該法第46條又規(guī)定，如果違反(程序規(guī)定)事實上對決定沒有明顯影響，就不能主張撤銷具有程序違法的行政行為。通過中央立法，德國很好地解決了違反法定程序的行政行為的法律后果問題。在這個問題上，日本現(xiàn)行法律雖尚無明文規(guī)定，然而其通說及判例卻堅持重大明顯說的基本觀點。直到昭和48年日本最高裁判所才突破了該觀點，其通過判例確認(rèn)，有時根據(jù)情況不要求瑕疵的明顯性，而只要存在瑕疵的重大性就能確認(rèn)其行政行為無效?！?〕日本最高裁判所的判例為日本行政審判提供了很有效的裁判標(biāo)準(zhǔn)，但是我們的最高司法機(jī)關(guān)卻無法仿效，因為我們國家不承認(rèn)判例具有事實上的拘束力，行政審判活動也只能依據(jù)中央立法機(jī)關(guān)制定的法律進(jìn)行。因此我們更適宜仿效德國的立法經(jīng)驗，以中央立法的形式盡快地確認(rèn)，何種程度上的程序違法屬于侵犯權(quán)利，何種程序違法又僅屬于一般的程序瑕疵，以便給現(xiàn)實的行政審判提供統(tǒng)一的裁判標(biāo)準(zhǔn)。至于在此之前我們能否準(zhǔn)用《行政處罰法》的規(guī)定定性違反立案程序的行政行為的問題，關(guān)鍵在于我們是否將行政處罰程序視為一般行政程序。很顯然，行政處罰程序?qū)儆诜闪硇性O(shè)定的程序種類，其與行政許可程序又有明顯的不同，因此不能盲目準(zhǔn)用。

(二)行政行為的生效

我國現(xiàn)行立法中尚未涉及行政行為生效規(guī)則的問題，導(dǎo)致學(xué)界關(guān)于行政行為生效的理論眾多，主要包括:行政行為完成說、行政行為送達(dá)說、行政相對人受領(lǐng)說、救濟(jì)程序終結(jié)說。由于行政行為生效的理論界定難以形成統(tǒng)一的認(rèn)識，在一國的法制中就應(yīng)對此問題作出規(guī)定，以明確行政行為生效的標(biāo)準(zhǔn)。德國通過《德國聯(lián)邦行為程序法》就明確了相關(guān)規(guī)則，其第43條規(guī)定:“行政行為所針對的人或所涉及的人，在得到行政行為的通知后，行政行為才能對其發(fā)生效力。行政行為的效力限于已經(jīng)通知的內(nèi)容?！睂τ谠撘?guī)則，日本立法上雖未體現(xiàn)，但日本最高裁判所于昭和29年8月24日和昭和57年7月15日分別通過判決作出確認(rèn)，告知之時為行政行為的生效之時?！?〕如上文所述，由于我國并不承認(rèn)判例具有事實上的拘束力，地方立法也無法產(chǎn)生足夠的適用效力，因而我們宜通過中央立法的形式界定行政行為生效的臨界點，以統(tǒng)一所有學(xué)理上的爭論，并為行政審判活動提供明確的裁判標(biāo)準(zhǔn)。鑒于我國《行政處罰法》第41條規(guī)定了行政處罰決定不成立的情形，在此我們有必要區(qū)分行政行為成立規(guī)則與生效規(guī)則。行政行為一經(jīng)發(fā)布而生效，此處的生效是指生“外部效力”，也就是對外宣布其存在的事實而已。至于其規(guī)制內(nèi)容所意欲發(fā)生的法律效果，即所謂的內(nèi)部效力，原則上固與外部效力同步發(fā)生，但如果行政處分附始期或停止條件，于期限截止或條件成就前，則只有外部效力，尚不生內(nèi)部效力?！?〕也就是說，行政行為成立只能產(chǎn)生外部效力，行政行為生效才產(chǎn)生內(nèi)部效力。因此未來的中央立法中，我們應(yīng)當(dāng)清楚地區(qū)分兩者的差別，而不是簡單地規(guī)定“行政行為自成立之日起生效”。

(三)行政行為的撤銷

有關(guān)行政行為的撤銷規(guī)則，我國現(xiàn)行《行政許可法》有較完整的體現(xiàn)，其第69條規(guī)定，撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷;造成被許可人合法權(quán)益損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。雖然現(xiàn)行法律對行政行為撤銷的限制是出于保護(hù)公共利益的目的，但是對當(dāng)事人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)卻很好地承認(rèn)了個人利益的存在。問題是，行政許可屬于授益性行政行為，這種撤銷規(guī)則能否同樣適用到行政處罰這種負(fù)擔(dān)性行政行為上呢?對此，《湖南省行政程序規(guī)定》第8條作出了一般性規(guī)定，其將撤銷及補(bǔ)償規(guī)則的適用范圍擴(kuò)充至全部“已生效的行政決定”，因而行政處罰行為自然也在其列?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》不局限于對《行政許可法》等法律的細(xì)化，而是從依法行政和信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則出發(fā)，在不違背憲法、法律的前提下，充分地體現(xiàn)出了地方在行政程序立法上的創(chuàng)造性，這種創(chuàng)造性立法值得肯定。遺憾的是，我國現(xiàn)行立法并未對行政行為撤銷權(quán)的行使進(jìn)行時間上的限制，這就等同于承認(rèn)了行政機(jī)關(guān)可以隨時撤銷自身作出的行政行為。為了避免行政行為的法律地位長期處于不安定狀態(tài)，及確保法律的安定性，未來的行政程序立法很有必要強(qiáng)調(diào)撤銷行政行為的時效問題;又由于時效涉及此種撤銷權(quán)的消滅和行政行為的生效與否的問題，因而應(yīng)當(dāng)由中央以法律的形式進(jìn)行澄清。如《德國聯(lián)邦行政程序法》第48條第4款就規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)瑕疵行政行為撤銷理由的1年內(nèi)有義務(wù)做出撤銷決定，否則將喪失撤銷權(quán)力。日本現(xiàn)行立法雖未涉及該時效性問題，但最高裁判所于昭和40年作出了判例——除了相對人做出了不正當(dāng)行為、存在特殊的公益上的需要等情形外，行政廳不得任意做出撤銷行為?！?〕通過判例，日本很好地彌補(bǔ)了立法上的缺失，但我國卻無法仿效，現(xiàn)實行政審判工作無疑仰仗著中央更充分地履行立法職能。而對于如何行使撤銷權(quán)的程序問題，應(yīng)當(dāng)肯定地方立法在不違背上位法規(guī)定的前提下，也有權(quán)加以界定，以更好地協(xié)調(diào)公共利益與個人利益之間的沖突。

四、行政程序立法體系的構(gòu)建

掌握行政程序立法中的幾個關(guān)鍵性問題之后，我們可以嘗試著總結(jié)出中央與地方在行政程序立法中的各自立法領(lǐng)域和共同立法領(lǐng)域，以期推進(jìn)中央與地方在行政程序立法上的共同發(fā)展。

(一)中央與地方行政程序立法理論

我國屬于單一制國家，中央立法權(quán)統(tǒng)轄各級地方立法權(quán)，地方立法權(quán)源自中央并受制于中央立法權(quán)，受其控制，由其統(tǒng)一指揮。然而單一制與聯(lián)邦制的區(qū)別不是看集權(quán)和分權(quán)的程度，關(guān)鍵在于國家的整個權(quán)力在中央與地方之間分配的程序、程度和方式。不論是聯(lián)邦制還是單一制，都不可能實行純粹的集權(quán)或者完全的分權(quán)，都是集權(quán)與分權(quán)并存，并隨著現(xiàn)實條件的變化而作出必要的調(diào)整和改變?！?〕隨著依法治國建設(shè)的推進(jìn)，在尚未制定出統(tǒng)一的行政程序法典的情況下，中央適當(dāng)?shù)叵路艡?quán)力，對于不涉及法律保留事項且不涉及行政程序制度中共性問題的行政程序立法領(lǐng)域，承認(rèn)地方擁有專屬立法權(quán)，可以推動地方更好地實施創(chuàng)設(shè)性立法，進(jìn)而促進(jìn)行政程序立法工作的開展。在確定哪些事項屬于中央專屬立法、哪些事項由地方專屬立法，以及哪些事項可以由中央和地方共同立法這一問題的標(biāo)準(zhǔn)上，目前主要有兩大標(biāo)準(zhǔn)可供參考:立法事項的“重要程度”或者立法事項的“影響范圍”。所謂“重要程度”標(biāo)準(zhǔn)是指事項本身的重要性，而“影響范圍”則是指立法事項是事關(guān)全局意義的全國性事務(wù)還是僅具有局部意義的地方性事務(wù)?！?〕在“重要程度”標(biāo)準(zhǔn)之下，地方立法在很大程度上屬于一種“拾遺補(bǔ)漏”型的執(zhí)行性立法，處于中央立法的“末梢”;而且，也不存在所謂的“地方專屬立法事項”，中央立法事項與地方立法事項之間的邊界模糊。在“影響范圍”標(biāo)準(zhǔn)之下，對于影響范圍僅限于某個地方且中央統(tǒng)一立法不宜涉及的事項，均留給地方立法加以解決;國家的立法事項通?？梢员容^清晰地劃分為中央專屬立法事項、地方專屬立法事項、中央與地方共同(共享)立法事項三類?！?〕未來中央與地方在行政程序立法上，宜以“影響范圍”標(biāo)準(zhǔn)來肯定地方擁有自己的專屬立法領(lǐng)域，在該領(lǐng)域內(nèi)，只要地方立法不與其他上位法相沖突，就不受中央立法的輕易介入。如此不僅能保護(hù)地方在行政程序立法上的積極性，還能確保法的安定性。

(二)行政程序立法體系

1.中央在行政程序上的立法

原則上，中央可以在任何領(lǐng)域立法，從而排除地方立法。然而由于我國地域廣袤，各個地方的差異又極大，如果盲目地以中央立法的形式就所有行政程序問題進(jìn)行界定，不利于地方法治的發(fā)展。因此我們適宜以“影響范圍”標(biāo)準(zhǔn)，確定哪些行政程序問題屬于事關(guān)全局意義的全國性事務(wù)。從上文的論述中，我們已經(jīng)知道現(xiàn)行立法中缺失的全國性行政程序規(guī)則，包括行政瑕疵和行政違法的界定以及行政行為生效規(guī)則與撤銷權(quán)規(guī)則等涉及法律保留的領(lǐng)域，也包括行政程序制度中具有共性的領(lǐng)域，上述領(lǐng)域應(yīng)劃歸中央專屬立法范疇。從法治層面上講，該范圍的中央立法權(quán)主體，應(yīng)當(dāng)僅限于全國人民代表大會及其常委會。然而，考慮到行政在中國社會中的地位，以及我國很多法律的完成都是先由國務(wù)院制定行政法規(guī)試行，待條件成熟時再上升為法律的現(xiàn)實立法途徑，先以行政法規(guī)的方式制定相關(guān)規(guī)則，也許不失為破解行政程序立法停滯局面的現(xiàn)實之策?！?0〕為此，在一定時期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)允許全國人大及其常委會授權(quán)國務(wù)院對專屬于中央立法權(quán)的行政程序規(guī)則進(jìn)行立法。待積累足夠的立法經(jīng)驗后，全國人大及其常委會再對一般性行政程序規(guī)則加以規(guī)定，以突破中央在行政程序立法上的困境。為了確保法制統(tǒng)一性，國務(wù)院在具體落實行政程序立法時，還必須特別注意，最高權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)的創(chuàng)設(shè)性立法不得同憲法和其他基本法律已有的規(guī)定相抵觸。

2.地方在行政程序上的立法

我國《憲法》第107條規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的各項工作?！读⒎ǚā返?3條又規(guī)定，省級人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)以及本區(qū)域的地方性法規(guī)，制定規(guī)章;而地方政府規(guī)章具體可以就下列兩個事項作出規(guī)定:其一，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的;其二，屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項的?？梢?，憲法、法律明確地賦予了地方制定行政程序規(guī)則的權(quán)力?？上У氖牵@種權(quán)力僅限于執(zhí)行性立法和管理本轄區(qū)事務(wù)所需要的立法，且該權(quán)力本身受到了國家立法權(quán)的嚴(yán)格控制。為了應(yīng)對行政程序立法缺失所產(chǎn)生的一系列問題，我們在堅持單一制國家結(jié)構(gòu)形式和法制統(tǒng)一的前提下，可以引入地方專屬立法權(quán)概念。對屬于地方事務(wù)的行政管理活動，劃歸地方專屬立法范疇;該范圍內(nèi)中央立法不得輕易介入，如果確實需要限制或者監(jiān)督，也應(yīng)當(dāng)有明確的原則和制度措施。比如，《德國聯(lián)邦行政程序法》第1條就規(guī)定，聯(lián)邦行政程序法在任何情況下都適用于聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)執(zhí)行聯(lián)邦法律的行為，但各州如果在此范圍之內(nèi)制定了自己的程序法，那么州行政程序法取代聯(lián)邦行政程序法。德國之所以敢如此大幅度地授權(quán)地方立法，很大程度上是因為聯(lián)邦行政程序法只須符合基本法，而州行政程序法既必須符合基本法又必須符合各自州的憲法。當(dāng)然，由于我國與德國在立法體系上有較大的差別，在引進(jìn)德國立法經(jīng)驗時，我們也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加以修改。我國未來制定的行政程序法典中，可以規(guī)定:“地方為管理本轄區(qū)事務(wù)需要，依照憲法、法律制定出的行政程序規(guī)則，優(yōu)先適用;中央不得以任何立法形式規(guī)定屬于地方事務(wù)的行政管理程序規(guī)則?！币源顺浞值卣{(diào)動地方制定出符合本區(qū)域法治狀況的行政程序規(guī)則。

3.中央與地方共同立法領(lǐng)域

從表面上看，行政程序立法只是由一些步驟、方式、時限組合而成的規(guī)則，但是任何立法都為潛在的利益需求服務(wù)，行政程序立法也不例外，或以實現(xiàn)行政效率為目標(biāo)，或為保證行政程序正義。因此無論是中央還是地方，在行政程序立法中就不可避免地需要回答這樣一個問題:“行政程序法的首要目標(biāo)是什么?”換言之，中央與地方共同立法領(lǐng)域涉及了行政程序立法目的的問題。改革開放和市場化進(jìn)程的早期，取諸蘇聯(lián)的管理論占據(jù)統(tǒng)治地位。立法者和學(xué)者在選擇行政程序法的目標(biāo)時，多從行政機(jī)關(guān)視角著眼，將提高行政效率、保障行政權(quán)力行使作為最重要的、甚至是唯一的目標(biāo)。〔11〕但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了防止行政權(quán)力的濫用，以控制行政權(quán)為目的進(jìn)行行政程序立法的呼聲不斷涌現(xiàn)。至2008年，《湖南省行政程序規(guī)定》在立法上率先作出突破，其第1條即開宗明義地規(guī)定該規(guī)章的立法目的。這種以規(guī)范行政權(quán)、保障公民權(quán)利為目的的立法實踐是一次很好的地方立法嘗試，符合湖南省行政管理工作的需要。但是中央或者地方在未來進(jìn)行行政程序立法時，無須固守這樣的立法模式。制定行政程序法可以期待實現(xiàn)多種目標(biāo)，以德國行政程序立法為例，首先，行政程序法是為了促進(jìn)法的統(tǒng)一化，據(jù)此為分散的、支離破碎的特別規(guī)定確立適用于界內(nèi)各行業(yè)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。其次，減輕立法機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，它們無須在特別行政法的單個法律中一遍又一遍地制定相同的規(guī)范。再次，促進(jìn)行政的簡化和合理化，因為行政機(jī)關(guān)擁有了明確的和具有約束力的行為規(guī)范。最后，服務(wù)于公民，更加明確地確認(rèn)和保障公民在行政程序中的權(quán)利?！?2〕我們應(yīng)當(dāng)特別注意的是，行政程序法的這些立法目的不僅僅是體現(xiàn)在篇首的宣言性倡導(dǎo)，更要成為行政程序立法中各種規(guī)則的依據(jù)?！兜聡?lián)邦行政程序法》為了促進(jìn)行政的簡化和合理化，就特別規(guī)定了“程序加速規(guī)則”，通過確立期限、排除遲到的公民異議、參加人聲明等方式加快了許可程序中的聽證程序。在未來的行政程序立法中，中央應(yīng)該允許，在不違背憲法、法律且不損害法制統(tǒng)一的前提下，地方可以根據(jù)自身行政管理事務(wù)的不同特點，確立不同的立法目的，以推進(jìn)地方行政程序立法的發(fā)展。

我國有著重實體、輕程序的法律文化傳統(tǒng)，短期內(nèi)肯定無法生成一部完善的行政程序法典。面對行政程序立法的現(xiàn)實困境，只有在明確中央與地方行政程序立法權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮國務(wù)院和地方制定行政程序規(guī)則的積極性，才能推動行政程序立法工作在中央與地方兩個層面上的順利開展。

〔1〕周國雄.博弈:公共政策執(zhí)行力與利益主體〔M〕.上海:華東師范大學(xué)出版社，2008:200-202.

〔2〕〔12〕毛雷爾.行政法學(xué)總論〔M〕.高家偉譯.北京:法律出版社，2000:254，90.

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