論我國食品安全法律責任體系的問題與完善

邵 超，艾行利

(1．北京師范大學 法學院，北京 100875;2．中國刑事警察學院，遼寧 沈陽 110854)

在我國食品安全法律責任體系中，經營者可能承擔的法律責任主要有刑事責任、行政責任和民事責任［1］84。我國學者當前在食品安全責任制度方面的研究，主要側重于單純從刑事責任或民事責任角度構建食品安全的責任追求制度，缺乏體系性思考。筆者認為，食品安全責任追究不外乎有兩種途徑:一種是依靠國家公權力救濟;另一種是依靠私權力自身解決。兩種不同屬性的權力發(fā)揮的作用并不相同，但在食品安全責任追究體系中，均不可或缺。目前我國學者從綜合性治理的角度對食品安全責任體系的理論研究較少，本文將從食品安全法等法律制度中規(guī)定的多樣化的責任追究制度入手，對我國食品安全責任體系進行反思，倡導多種責任追究制度相互配合與綜合運用，在此基礎上提出完善我國食品安全責任體系的對策。

一、我國食品安全責任體系概述

我國食品安全涉及的法律規(guī)范有公法規(guī)范、私法規(guī)范、公私法相混合的規(guī)范，因而在責任形式上，既有私法性質的責任、公法性質的責任，還有私法、公法混合的新型責任。

(一)私法性質的責任

食品安全法律制度中私法性質的責任包括兩個方面:食品安全民事責任和食品生產經營者的社會責任。

食品安全民事責任，指司法機關在食品安全事故發(fā)生后，對問題食品的相關責任人進行調查取證，在認定損害事實及危害性質后，令其承擔不利的民事法律后果，保障相關人的合法權益。我國法律對食品安全民事責任做出了多項規(guī)定，主要包括不同主體的賠償責任、賠償優(yōu)先原則等事項。

食品生產經營者的社會責任，指企業(yè)除了要對股東負責外，還需要承擔一定的社會責任，如注重環(huán)境保護、維護職工權益、積極開展慈善事業(yè)、遵守相關法律規(guī)定等［2］71。申言之，食品生產經營者不僅要承擔食品安全的民事責任，依據《食品安全法》第三條的規(guī)定，還應當承擔相應的社會責任，即嚴格按照相關法律、法規(guī)從事生產經營活動，保證所生產食品的質量，主動接受社會和公眾的監(jiān)督。

(二)公法性質的責任

食品安全法律責任當中，公法性質的責任包括兩個方面:食品安全行政責任和食品安全刑事責任。

食品安全行政責任，指行為人因違反行政法律規(guī)范的規(guī)定，而需要承擔的一種強制性行政法律后果［3］。因為我國強調的是行政管理模式，所以食品安全法規(guī)中對行政責任的規(guī)定占有較大篇幅。對食品安全保護領域的相關法律法規(guī)進行梳理可以發(fā)現(xiàn)，食品安全行政責任主要包括行政處罰和行政處分兩個方面。

食品安全刑事責任，指行為人因實施了犯罪行為而應當承擔的相應刑事后果。我國刑法設置了諸多罪名用來規(guī)制食品安全犯罪。《食品安全法》頒布實施之后，食品安全形勢并未得到有效緩解。在此情形下，為有效應對各種新型的食品安全犯罪，強化《食品安全法》與《刑法》的合理銜接，《刑法修正案(八)》對危害食品安全犯罪做出了相應的修訂，通過修改、增設相關條款與罪名，強化食品安全領域的刑法保護［4］。

(三)新型食品安全責任形式:懲罰性損害賠償責任

懲罰性損害賠償責任，是指對受害方的實際損失予以補償性賠償之外的賠償。《食品安全法》中除了私法責任和公法責任外，在第九十六條第二款中也規(guī)定了這種獨特的責任形式。

在發(fā)達國家，人們對食品安全問題的關注度極高，法律對于出現(xiàn)食品安全問題商家的懲罰也極其嚴厲，即便程度較輕的食品安全事件，責任人也會被處以重罰，而對于那些故意破壞食品質量安全者，除被要求停業(yè)審查外，還會被要求承擔高額的懲罰性賠償［2］138。與之相比，我國法律關于食品安全問題的懲罰性賠償規(guī)定屈指可數(shù)?！断M者權益保護法》第四十九條規(guī)定的“購買商品的價款或者接受服務的費用的一倍”和《食品安全法》第九十六條第二款規(guī)定的“十倍價款”算是一種懲罰性賠償。但由于賠償額度比較低，一定程度上制約了這兩個法條對食品安全違法行為進行制裁的懲罰性特征［5］。

二、我國食品安全責任體系之反思

在我國現(xiàn)行的法律體系中，食品安全同時受民法、行政法及刑法的保護，但是隨著經濟的發(fā)展，引起全國性反應的新型食品安全案件不斷涌現(xiàn)［6］。在此背景下，我國現(xiàn)行的食品安全法律責任制度的局限性也愈發(fā)明顯，對食品安全的保護作用也受到一定程度的限制。

(一)私法性質責任的局限性

在食品安全事件發(fā)生后，及時追究相關責任人民事責任的意義在于，不僅能夠極大增加違法者的違法成本，還能更好地對受害人進行救濟。所以，私法責任對食品安全的規(guī)制至關重要。如中國消費者協(xié)會副會長劉俊海教授所言，“國內食品安全事件頻發(fā)的主要癥結在于，商家的失信收益高于失信成本，消費者的維權成本高于維權收益”［7］。而失信成本之所以過低，在于食品安全法律制度中對私法責任的忽視。

從我國現(xiàn)行食品安全法律體系來看，目前最大的問題是重刑事責任和行政責任，輕民事責任［1］85。在《食品安全法》中，涉及行政監(jiān)管與行政處罰的條款幾乎占據所有條文的一半。這種情形凸顯了立法者對行政責任的重視，為數(shù)不多的民事責任條款則也表明民事責任并未受到立法者的重視［8］。當然，這與我國一直以來立法者的管理論立場有密切關系，盲目迷信政府組織和監(jiān)管機制，不注重其他追責方式的運用，無法形成合力，最終造成懲罰力度極大不足，食品安全事件接連不斷。“實際上，我國食品安全的民事責任體系未能真正建立起來，《食品安全法》中的民事責任條款不僅偏少，而且還很不系統(tǒng)?！保?］如果我國能夠像美國那樣重視懲罰性賠償制度，食品經營者一旦違法便需要支付巨額的民事賠償，以致無利可圖，那么不難想象，我國的食品安全事故數(shù)量必將因該制度而大幅減少［10］。

(二)公法性質責任的不足

由于我國特殊的政治體制和歷史因素，公法性質的責任形式一直是食品安全領域責任追究的主要形式，刑法與行政法在食品安全問題方面均做出了相應規(guī)定。隨著一系列食品安全相關法律法規(guī)的出臺，食品安全的公法責任日益完善，但仍有一些問題亟須解決。

首先，我國食品安全公法性質責任的立法還存在很大的滯后性。除了《食品安全法》外，其他相關法律由于出臺較早，適應當時需求的法律條款已經無法滿足當今社會對于食品安全立法的需要，而且相關法律在立法時對食品安全領域問題缺乏周密考慮，導致目前在應對食品安全事件方面顯得力不從心。其次，我國現(xiàn)行食品安全的相關法律雖數(shù)目較多，但是協(xié)調性不足，執(zhí)行力不強。監(jiān)管部門雖然數(shù)量眾多，但由于職責分工不合理，各部門在食品安全監(jiān)管上投入的精力都很有限［11］。在食品安全案件中，由于執(zhí)法主體的差異，責任主體的不同，法律對同一問題規(guī)定的差異，導致司法實踐出現(xiàn)同案不同判的現(xiàn)象。再次，我國食品安全法律雖然對監(jiān)管環(huán)節(jié)非常重視，但法律中大多是規(guī)定責任人權利義務的條款，對監(jiān)管主體的規(guī)定則比較少，可操作性差，程序不健全，這也在一定程度上導致了行政主體責任難以落實。

刑法作為防止違法犯罪的最后一道防線，在打擊食品安全犯罪方面起著至關重要的作用。雖然《刑法修正案(八)》對相關條款進行了完善，但是隨著科技的進步，食品的生產工藝發(fā)生了巨大變化，在具體操作中，尤其在追究食品安全犯罪者刑事責任時，仍顯得力不從心。罪名設置的滯后和刑罰配置的不合理都嚴重影響了刑罰執(zhí)行的效果，使刑法保護社會和打擊食品安全犯罪的作用打了折扣。當不法經營者被判處的刑罰比行政處罰還輕時，刑罰的威懾力又如何體現(xiàn)呢?公法性質責任的不足制約著食品安全的保護進度，違法經營者在承擔行政責任和刑事責任后，仍有巨額利益可圖，與我國食品安全事件層出不窮有直接的關系。

(三)懲罰性賠償適用之缺陷

設立專門的公共組織進行執(zhí)法，可以督促有責任者承擔社會責任，但尚不足以保證有責任者的責任得以履行，因此，還需要建立私人執(zhí)行機制作為補充［12］。為了鼓勵私人參與到對不法商家的監(jiān)督進程中，《消費者權益保護法》、《侵權責任法》、《食品安全法》均對懲罰性賠償制度做出了規(guī)定。然而，實踐表明，食品安全問題并沒有因上述規(guī)定而得到解決，實施的效果并不理想，消費者對這些規(guī)定也并不買賬。實際上，這種現(xiàn)象是由消費者維權成本過高，而違法經營者違法成本卻很低造成的。尤其對于價款低、危害大的食品安全事故而言，上述懲罰性賠償制度遠遠不足以實現(xiàn)對失信企業(yè)的懲罰效果［13］。

消費者在維權過程中需要耗費大量的財力、物力和精力，而且即便維權成功，所能獲得的賠償也寥寥無幾。這種結果嚴重打消了消費者維權的積極性。在司法實踐中，很多食品安全事件的受害者因為維權成本過高而放棄維權，反而助長了食品安全責任人的僥幸心理?，F(xiàn)實中一些食品生產企業(yè)將質量較高的產品銷往歐美，將質量差的產品在中國銷售，正是因為歐美國家有嚴格的懲罰性賠償制度，食品生產企業(yè)一旦侵犯消費者權益，便須支付巨額賠償，而在中國銷售的產品即便侵犯了消費者權益，也只需付出很少的賠償。由此可見，加大違法生產者的懲罰性損害賠償力度，對預防食品安全事故的發(fā)生具有重要意義。

三、我國食品安全責任體系的完善

面對目前我國食品安全法律責任中存在的各種問題，應該對食品安全私法責任、公法責任、懲罰性賠償制度加以完善，促使食品安全法律責任體系更加合理、合法、科學。

(一)食品安全私法性質責任制度的完善

以往我國食品安全監(jiān)管的手段更多地用在了對食品生產經營者的行政管理和刑罰威懾上。與民事責任相比，行政責任和刑事責任更側重于對經營者的懲罰、對秩序的維護，而非對消費者的補償和救濟，這使得民眾參與協(xié)助食品安全監(jiān)管的積極性被壓制。在行政處罰和刑事責任承擔之后，經營者仍然能獲得巨額利益，這導致不法生產者、經營者鋌而走險，食品安全事件屢見不鮮。因此，若想保障消費者的合法權益，還需通過追究違法企業(yè)的民事責任來實現(xiàn)［14］。完善的食品安全民事責任制度能夠鼓勵消費者充當“私人檢察總長”的角色［15］，有效彌補公權力監(jiān)管力量的不足。此外，民事賠償也能大幅降低不法經營者的預期利益，由此消除其違法經營的動機。這就要求食品安全法律制度拋去以往只注重行政監(jiān)管而忽視民事責任承擔的思想，重視食品安全民事責任承擔的制度設計。

相對于食品生產者、經營者，單個的普通消費者處于絕對的弱勢地位，不僅財力、物力難以匹敵，單是精力的消耗，一般消費者都難以招架。當前的民事責任追究制度不利于弱勢的食品安全的受害者維護自己合法訴求，因而在制度的設計上必須進一步向消費者傾斜，以達到警示經營者守法經營和保護弱勢群體的目的。為了實現(xiàn)這個目的，食品安全民事責任承擔上需要采用嚴格民事責任原則。既然消費者在經濟上和地位上都處在社會的底層，如果采用過錯責任原則，消費者可能由于自身的地位在舉證上顯得力不從心，無法找出生產者、經營者的過錯而導致賠償失敗。嚴格責任原則恰恰可以彌補消費者舉證困難的缺陷，因為該原則把舉證責任推給了生產者和銷售者，銷售者自身一旦并無過錯時，可以舉證讓食品生產者賠償其應有的損失。如梁慧星先生所言，“嚴格責任制是現(xiàn)代民法基于消費者權利，謀求實質上平等的結果，是消費者保護政策的一個重要組成部分，同時，也是針對產品傷人這一嚴重社會問題的法律對策”［16］。

(二)食品安全公法性質責任制度的完善

在我國食品安全監(jiān)管方面，公法性質的責任制度一直發(fā)揮著主導作用，因此，完善行政責任制度和刑事責任制度至關重要。

解決食品安全問題，僅僅通過靜態(tài)的立法和監(jiān)管是不夠的，還需要加強食品安全規(guī)劃過程中的動態(tài)完善和監(jiān)管模式的多樣化［17］。當前我們需要不遺余力地完善食品監(jiān)管行政責任體系，努力解決滯后性與操作性差的問題，實現(xiàn)行政責任追究制度化和規(guī)范化。首先，以制度確認實現(xiàn)行政責任進一步制度化。這樣在追究行政主體的責任時，就有了堅實的法律依據。完善的制度不僅可以保障行政責任主體及公職人員的行政責任及時追究，同時也可以對其應有的權力予以救濟。其次，完善行政責任主體設置。通過政府改革、精簡機構、明確各監(jiān)管機構職能分工和權限范圍，實現(xiàn)行政執(zhí)法高效化［18］。最后，實現(xiàn)行政責任構成要素的進一步規(guī)范化。即法律必須明確規(guī)定執(zhí)法主體的執(zhí)法緣由、執(zhí)法人、執(zhí)法相對人的范圍、執(zhí)法過程所依據的法律法規(guī)、行政責任追究的程序及行政執(zhí)法主體因不作為或亂作為被追究行政責任的具體形式等等。只有這樣才能真正做到有法可依，實現(xiàn)法律最終的價值和功能。

《刑法修正案(八)》在規(guī)制食品安全犯罪方面所做的修改，表明了立法者對此類犯罪的認識發(fā)生了轉變，但考慮到當前依舊嚴峻的食品安全形勢，這種認識上的轉變仍顯得不夠充分［19］。因此，在此基礎上還應細化并修改不適應社會發(fā)展的食品安全犯罪相關罪名，嚴密法網。在量刑方面，在對違法經營者進行法定刑判決、經濟制裁的同時，還應綜合考慮其犯罪情節(jié)和犯罪結果，判處一定期限的資格刑，情節(jié)嚴重的，可永久剝奪違法經營者的食品領域準入資格，以達到懲治犯罪和避免犯罪再次發(fā)生的可能，發(fā)揮預防功效［20］。

(三)食品安全懲罰性賠償制度的完善

在西方國家，懲罰性賠償制度在預防食品安全事故、保護消費者合法權益方面發(fā)揮了巨大的作用，而我國現(xiàn)行的食品安全法律責任當中，懲罰性賠償制度發(fā)揮的作用有限，需要進一步完善。

就懲罰性賠償?shù)墓δ芏?，有國外學者認為可以體現(xiàn)為以下方面:懲罰被告、預防再犯、警示他人、保障秩序、激勵相關人維權、損害賠償?shù)龋?1］。筆者同意此種觀點。目前懲罰性賠償在我國的主要作用具體體現(xiàn)為鼓勵消費者檢舉、揭發(fā)經營者在經營過程中的不法行為［22］。由于懲罰性賠償在我國立法過程中受到的重視程度還不夠，相關法律在懲罰性賠償方面所做的規(guī)定仍過于保守，沒能充分發(fā)揮該制度的功效。

針對我國目前食品安全事件多發(fā)的現(xiàn)實，應當對懲罰性賠償制度給予高度重視，進一步完善該制度，加強其可操作性。美國的浮動限額制度在解決食品安全問題方面發(fā)揮了重要的作用，我國《食品安全法》可以借鑒此制度，完善懲罰性賠償數(shù)額的具體實施細則。具體而言，在確定食品安全案件懲罰性賠償數(shù)額方面，要賦予法官更大的權力，綜合考慮各種因素在食品安全事故中的實際影響，最終確定賠償數(shù)額。只有這樣，懲罰性賠償制度才能在司法實踐中更好地體現(xiàn)懲罰責任人、救濟受害人的目的。

結語

當前我國處于社會轉型時期，食品安全治理形勢異常復雜。各種法律責任追究制度在解決食品安全問題方面均發(fā)揮了一定的作用，但任何一種責任制度都有其局限性，因此在食品安全治理中不能過分強調某一種責任制度的重要性，而忽視其他責任制度的功能。這就要求在食品安全法律責任追求方面，必須進行體系性的思考。建立多種法律責任并存的綜合性的法律責任體系，可以有效整合資源，調動多方積極性，共同解決食品安全這一復雜的公共問題。

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