應(yīng)急體制下的權(quán)力再生產(chǎn)
——對汶川災(zāi)區(qū)T鎮(zhèn)黨政權(quán)力體制的考察

王玲

(西華師范大學(xué)，四川南充637009)

建言立論

應(yīng)急體制下的權(quán)力再生產(chǎn)
——對汶川災(zāi)區(qū)T鎮(zhèn)黨政權(quán)力體制的考察

王玲

(西華師范大學(xué)，四川南充637009)

在災(zāi)害情勢下，國家在承續(xù)原有的科層結(jié)構(gòu)及其成員基礎(chǔ)上，建立應(yīng)急性組織機構(gòu)來實現(xiàn)基層黨政權(quán)力的結(jié)合，體現(xiàn)了救災(zāi)中依賴“組織驅(qū)動”的動員模式。這既使科層組織的常規(guī)運行機制得以擴展和延續(xù)，又整合和型構(gòu)出適應(yīng)災(zāi)害情境的權(quán)力再生產(chǎn)機制。在實踐中，它表現(xiàn)為“動員式的權(quán)力再生產(chǎn)”過程，即借助特殊的話語體系，將國家主流話語貫穿到基層社會的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)對原本疲弱的基層權(quán)力地強化與再生產(chǎn)的目標(biāo)。盡管這種再生產(chǎn)機制面臨持續(xù)性與穩(wěn)定性的爭議，但它卻是資源匱乏型國家的理性選擇。

權(quán)力再生產(chǎn)政治動員黨政權(quán)力體制

自然災(zāi)害作為一種特殊的危機情態(tài)，需要通過黨政體制的結(jié)合來實現(xiàn)對既有權(quán)力結(jié)構(gòu)的援借、強化與再生產(chǎn)，從而重構(gòu)災(zāi)后社會秩序。汶川特大地震作為一次重大的災(zāi)害事件，為權(quán)力“在場”與治理合法性創(chuàng)造了重要契機。它對于后稅費時代日益疲弱的基層權(quán)力與市場化形態(tài)下逐步“退場”的國家權(quán)力來講，展現(xiàn)出不同的權(quán)力再生產(chǎn)與滲透機制。本文選取汶川地震重災(zāi)區(qū)的T鎮(zhèn)為考察對象，展現(xiàn)黨政權(quán)力的再生產(chǎn)邏輯。

一、機構(gòu)設(shè)置:救災(zāi)情境下權(quán)力再生產(chǎn)的組織依托

由于地震的突發(fā)特點，國家在機構(gòu)組織、人員配備、資源聚集等方面存在滯后性，國家在專業(yè)化與制度化方面難以及時回應(yīng)災(zāi)民需求并抵達災(zāi)害現(xiàn)場，政府的治理能力難以有效承接國家的政策目標(biāo)，這使得國家從常態(tài)社會的科層制的行政邏輯中超脫出來，將政黨和政府的雙重權(quán)力體系嵌入到災(zāi)害社會的具體情境，并把救災(zāi)事務(wù)型構(gòu)為一個政治事件。這樣，既有的科層化的行政組織與黨的權(quán)力體系共同構(gòu)筑為災(zāi)后基層治理秩序的主導(dǎo)力量。在危機情態(tài)下，組織應(yīng)急救助和穩(wěn)定秩序成為各級黨委政府的首要職責(zé)。盡管基層黨政與公眾之間的關(guān)系并非基于民主選舉的契約關(guān)系，而更多基于上級的政治授權(quán)，但在巨災(zāi)面前，基層官員卻認(rèn)為自己有權(quán)力和責(zé)任在國家救災(zāi)政策和救災(zāi)力量抵達鄉(xiāng)村社會之前動用權(quán)力體制開展救災(zāi)。

在汶川地震當(dāng)天，T鎮(zhèn)就成立了以鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長為組長，黨委副書記、副鎮(zhèn)長為副組長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他相關(guān)人員為成員的抗震救災(zāi)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2008年5月12日下午，T鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)分散下鄉(xiāng)救災(zāi);13日，T鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子在政府大院召開抗震救災(zāi)緊急工作會議，鎮(zhèn)機關(guān)人員和各村書記主任共43人參加。鎮(zhèn)黨委政府對抗震救災(zāi)工作做出安排部署:一是強調(diào)災(zāi)后是干部發(fā)揮帶頭作用的關(guān)鍵時期，要求大家提高認(rèn)識，積極做好抗震救災(zāi)工作;二是做好受災(zāi)統(tǒng)計工作，要求各村在12日晚排查的基礎(chǔ)上，及時、準(zhǔn)確地在11點半前報告人員傷亡、道路受損、房屋倒塌等情況;三是做好安撫群眾，扶助受災(zāi)群眾，加強災(zāi)后安全保衛(wèi)工作。當(dāng)時，全鎮(zhèn)各級干部全天24小時臨戰(zhàn)待命，無上下班和節(jié)假日;機關(guān)工作人員集中食宿，分村包片，統(tǒng)一調(diào)配;每天工作早上有安排，晚上有小結(jié)。

救災(zāi)中的組織和動員依賴于既有的制度設(shè)置和機構(gòu)鏈條，在上傳下達的壓力傳導(dǎo)機制下，基層政權(quán)體系得以在上級指導(dǎo)和督促下迅速運轉(zhuǎn)起來。地震發(fā)生后的12日晚上與13日上午，縣領(lǐng)導(dǎo)魯葉、許光勇、鄭虎勝等到T鎮(zhèn)受災(zāi)最嚴(yán)重的陵江村、九眼村、龍村等村察看災(zāi)情，指導(dǎo)群眾自救工作。同時，縣委、縣政府及其相關(guān)部門也迅速組織起來開展抗震救災(zāi)工作。15日上午，縣領(lǐng)導(dǎo)華登明、唐清華，副縣級調(diào)研員安海、米清等帶領(lǐng)縣政協(xié)辦、民政局、政務(wù)中心、工會、縣政協(xié)各專委會負(fù)責(zé)人到T鎮(zhèn)指導(dǎo)救災(zāi);縣領(lǐng)導(dǎo)唐露薇帶領(lǐng)縣經(jīng)濟商務(wù)局到T鎮(zhèn)指導(dǎo)企業(yè)抗災(zāi)自救。同時，成立抗震救災(zāi)指揮部，包括指揮部辦公室、救災(zāi)物資組、交通保障組、水利監(jiān)控組、通訊保障組、市場供應(yīng)組和物資保障組、宣傳報道組、醫(yī)療保障組、維護穩(wěn)定組等工作組;縣計生局、政法委也分別于5月13日、14日下發(fā)了關(guān)于成立抗震救災(zāi)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知。

針對陸續(xù)到達的各種救災(zāi)物資及災(zāi)后的各項工作，T鎮(zhèn)人民政府于5月16日發(fā)出《關(guān)于成立“5.12”抗震救災(zāi)物資調(diào)配領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，以確保及時發(fā)放和合理調(diào)配救災(zāi)物資，體現(xiàn)了救災(zāi)中依賴“組織驅(qū)動”的動員模式。災(zāi)害使得日常社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)、治理手段和社會功能無法有效滿足災(zāi)害社會中對于生存、安全、穩(wěn)定等的需求。這不僅需要設(shè)置新的權(quán)力機構(gòu)，更需要依靠自上而下的權(quán)力配置與國家力量的介入來應(yīng)對災(zāi)后社會失序的風(fēng)險，并重塑貫徹執(zhí)行國家救災(zāi)政策的制度性能力。通過借助中央到地方的權(quán)威性層級結(jié)構(gòu)實現(xiàn)權(quán)力的全面覆蓋，以在最短時間內(nèi)有效集中資源，并在受災(zāi)地區(qū)和民眾之間進行合理公平分配，這些都考驗著國家與地方的治理能力。抗震救災(zāi)時期設(shè)立的各種機構(gòu)具有臨時性。隨著災(zāi)后重建地開展，舊的機構(gòu)被撤銷，新的機構(gòu)開始設(shè)立。2008年12月8日，中共L縣委、縣人民政府下發(fā)《關(guān)于組建L縣“5·12”地震災(zāi)后恢復(fù)重建委員會的通知》，撤銷原來的縣抗震救災(zāi)指揮部及其下設(shè)機構(gòu)，設(shè)立縣“5·12”地震災(zāi)后重建委員會，以貫徹落實中央和省、市、縣關(guān)于災(zāi)后恢復(fù)重建的重大部署;研究制定縣災(zāi)后恢復(fù)重建政策措施;統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一組織、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促檢查加快災(zāi)后重建恢復(fù)工作;協(xié)調(diào)解決對口支援工作中的突出問題。災(zāi)后重建委員會下設(shè)辦公室、督查督辦組和9個業(yè)務(wù)組。這樣，依賴既有的組織基礎(chǔ)和制度能力，并借助國家權(quán)力體現(xiàn)出的強制性面向與整合意圖，在巨災(zāi)中受到毀損的基層社會功能與行政秩序通過組織的重建與權(quán)力的再生產(chǎn)得以迅速修復(fù)。

二、政治動員:災(zāi)害場域的基層權(quán)力實踐與擴張

在后稅費時代，在壓力型體制與資源約束下，基層政權(quán)的基礎(chǔ)性功能進一步被弱化，其行動空間不斷被壓縮，導(dǎo)致“基層干部大多在自上而下的各種指令、任務(wù)、考核、應(yīng)酬中疲于奔命，無暇也無興趣關(guān)心當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的疾苦、問題和今后發(fā)展”［1］?；鶎诱?quán)在實踐中的“汲取”、“懸浮”與“依附”等問題一直是基層善治與功能履行的掣肘。地震后，盡管基層政權(quán)可以依據(jù)自身的經(jīng)驗與道義責(zé)任而開展先期救災(zāi)，但缺乏應(yīng)對巨災(zāi)的制度與資源儲備，往往無法有效滿足基層社會的多元化需求，展現(xiàn)出資源匱乏與權(quán)能不足的權(quán)力弱相。為此，需要借助政治動員來擴充基層權(quán)力運作的空間和加強權(quán)力運作的強度。

政治動員作為一種具有深厚歷史傳統(tǒng)的手段或策略，“通過激發(fā)自愿的首創(chuàng)性和廣泛的資源開發(fā)，釋放權(quán)威主義的協(xié)調(diào)所不能發(fā)掘的能量”［2］(P414)，被廣泛應(yīng)用于黨的群眾路線活動與政府的施政過程中。它作為一種特殊的權(quán)力技術(shù)，主要是通過宣傳勸導(dǎo)的形式，引導(dǎo)受災(zāi)群眾認(rèn)同國家與各級黨政的救災(zāi)政策及其過程。在權(quán)力實踐中，它既借助已有的權(quán)力結(jié)構(gòu)及形式，又通過資源地整合與力量地集聚而不斷擴充權(quán)力。地震后，T鎮(zhèn)隸屬的L縣轉(zhuǎn)發(fā)了D市市委宣傳部的通知，在受災(zāi)群眾安置點、交通干道、重建工地等地段和電視、報紙、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒體懸掛(刊播)突出不等不靠、自強不息、自力更生等內(nèi)容的標(biāo)語，以動員和激勵廣大干部群眾為“奪取抗震救災(zāi)和經(jīng)濟社會發(fā)展雙勝利”而奮斗。通知要求市日報社、市廣播電視臺、市信息中心從2008年6月18日起，在重要版面和黃金時段刊播抗震救災(zāi)的宣傳標(biāo)語，并在市黨政網(wǎng)主頁上懸掛，其他各相關(guān)單位如市交通局、建設(shè)局、民政局以及各縣(市、區(qū))委宣傳部要在2008年6月21日前完成相關(guān)范圍標(biāo)語的張貼。

在“以黨領(lǐng)政、部門聯(lián)動、齊抓共管”的政治動員模式下，政治權(quán)威與行政權(quán)力成為支配災(zāi)后社會秩序的主導(dǎo)性力量。政治動員既借助原有的組織機構(gòu)與運作方式，又通過制度模式的擴散和復(fù)制而再生產(chǎn)出上下對口、職責(zé)同構(gòu)的權(quán)力體制。其中，國家的宏觀救災(zāi)政策與基層社會的層級式治理體制推動了高度組織化的黨政權(quán)力系統(tǒng)持續(xù)向災(zāi)后社會滲透。而以中國共產(chǎn)黨為核心的政黨組織體系作為從總體性社會所繼承下來的政治遺產(chǎn)，具有與科層化的行政體系統(tǒng)相分離的運作結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)科層制遵循“命令——服從”的運作程式，并以高效地執(zhí)行國家的政治意圖為目的，卻無法克服“等級內(nèi)人的主體價值的缺失、組織個體的全面發(fā)展受限、層級跨度與層次下信息有效性不足、官僚主義與權(quán)力集中”［3］等問題。當(dāng)基層的權(quán)力結(jié)構(gòu)無法承擔(dān)災(zāi)后社會治理的巨大負(fù)荷時，政治動員往往以重塑有效的治理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，首先對黨政權(quán)力系統(tǒng)進行政治動員。在災(zāi)害情境下，“救濟災(zāi)民是驅(qū)動地方官府、使之行動起來的最好機會”［4］(P2－3)。因此，政治動員特別強調(diào)對黨員干部的精神激勵、政治鼓動與責(zé)任強化，以使其契合國家的價值理念與行為取向，使“統(tǒng)治精英獲取資源尤其是人力資源為政治權(quán)威服務(wù)”［5］(P77)。如T鎮(zhèn)張貼的標(biāo)語，要求“黨員干部走在前，抗震救災(zāi)建家園”，充分認(rèn)識“穩(wěn)定壓倒一切，重建影響一切，紀(jì)律保障一切”的重要性，做到“始終把群眾利益放在第一位”，“立黨為公，執(zhí)政為民，盡職盡責(zé)，情系災(zāi)民”。

為了解決受災(zāi)群眾2008年冬天的過冬問題，省、市、縣各級黨政部門分別召開了災(zāi)區(qū)群眾安全過冬工作緊急會議，針對穿衣、保暖、口糧等問題進行了專項部署，提出了“四?！?、“三有”目標(biāo)，即保過冬住房、保御寒衣被、保冬春口糧、保衛(wèi)生防疫，有飯吃、有衣穿、有房住。在T鎮(zhèn)的動員標(biāo)語中，“建房過冬”成為動員的主題，如“苦戰(zhàn)七十天，年前住新房”、“抓緊時間建家園，修好房子過新年”、“天寒地凍不放松，建好農(nóng)房好過冬”等，以及對農(nóng)房重建標(biāo)準(zhǔn)與程序的知識普及，如“‘戶報、村評、公示、鎮(zhèn)審、縣批’，努力做好農(nóng)房建設(shè)工作”、“嚴(yán)把‘選址、規(guī)劃、設(shè)計、審批、施工、材料’關(guān)，確保重建農(nóng)房抗震設(shè)防質(zhì)量到位”等。這些標(biāo)語用簡單明確的表達形式將基層黨政工作任務(wù)和執(zhí)行理念結(jié)合起來，體現(xiàn)出大災(zāi)之后的國家在場與政治責(zé)任，有效整合了災(zāi)區(qū)社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)與價值理念。

三、動員式權(quán)力再生產(chǎn):應(yīng)急體制下的權(quán)力形態(tài)及其揚棄

通過考察災(zāi)后T鎮(zhèn)的組織動員可以窺視基層權(quán)力的運作軌跡與實踐方式。在救災(zāi)治理中，基層權(quán)力結(jié)構(gòu)適應(yīng)災(zāi)害場域的治理需求而沿用原有的制度設(shè)置與運行機制，同時增設(shè)應(yīng)急性組織機構(gòu)，并將科層化的行政管理與非科層化的政治動員相結(jié)合，實現(xiàn)了權(quán)力的再生產(chǎn)與擴張。權(quán)力行使者通過各種正式的或非正式的“亮相”來維持其“在場優(yōu)勢”，從而使他們與村民的關(guān)系行為得以持續(xù)，并體現(xiàn)出在特殊場合的重要性和作用，強化了他們在村民心目中的影響力。這是一種“情境性權(quán)力”或“在場性權(quán)力”［6］，是權(quán)力再生產(chǎn)的主要策略。在這一過程中，基層權(quán)力的再生產(chǎn)機制與國家權(quán)力運行軌跡的耦合，使得基層權(quán)力更容易獲得合法性與政治能量。

在災(zāi)害情勢下，基層權(quán)力再生產(chǎn)是一種動員式的再生產(chǎn)。政治動員作為中國共產(chǎn)黨在革命時期就不斷援用的具有特殊政治優(yōu)勢的手段，深嵌于革命后的日常政治運作中，而災(zāi)害危機則強化了這一手段的重要性。它作為國家型構(gòu)社會的主導(dǎo)機制，與當(dāng)前中國的黨政權(quán)力體制密不可分。中國共產(chǎn)黨作為政治動員的核心力量，既依賴于長期以來形成的嚴(yán)密的組織體制，并訴諸自上而下的官僚制結(jié)構(gòu)，同時根據(jù)形勢的需要而建立臨時性的管理和協(xié)調(diào)組織，以彌補既有組織的不足。這實現(xiàn)了黨政權(quán)力體制的再生產(chǎn)與重塑，同時又可以借助具有“先進性”和“純潔性”的組織能量來整合機械性和程式性的科層體制，進而在到達鄉(xiāng)村社會之前實現(xiàn)權(quán)力的集結(jié)和整合。尤其是隨著災(zāi)后治理壓力地積累和社會矛盾地疊加，原有的科層體制在應(yīng)付復(fù)雜化與多元化的治理問題時越來越表現(xiàn)出力不從心。盡管政府分工的精細(xì)化會推進國家治理的規(guī)范化，但由此導(dǎo)致的政府權(quán)力的碎片化卻難以解決其內(nèi)部協(xié)調(diào)問題。在當(dāng)前國家與社會的雙向轉(zhuǎn)型下，政治動員有利于克服官僚體制本身的缺陷。

動員式的權(quán)力再生產(chǎn)需要借助特殊的話語體系，依賴既有的規(guī)范性的體制力量，將國家主流話語貫穿到基層社會的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，營造適應(yīng)“抗震救災(zāi)”這一特殊場合的精神氛圍，實現(xiàn)權(quán)力重心的轉(zhuǎn)移與擴張。在汶川地震中，為了形成戰(zhàn)天斗地、攻堅克難的社會氛圍，國家將災(zāi)害建構(gòu)為一種需要與之戰(zhàn)斗的敵人，不斷強化社會成員對“奪取抗震救災(zāi)的偉大勝利”的政治認(rèn)知與堅強心態(tài)。這種戰(zhàn)爭的隱喻承續(xù)了國家政治運動的理念與傳統(tǒng)，又得以將權(quán)力的觸角延伸到社會的各個角落，實現(xiàn)權(quán)力的全面滲透。這實際上強化了權(quán)力的運作強度，擴充了權(quán)力體制所隱含的政治能量，從而實現(xiàn)對原本疲弱的基層權(quán)力的再生產(chǎn)。

然而，救災(zāi)中的政治動員“很少遵循穩(wěn)定的制度規(guī)則，這就意味著政治動員在處理那些呈現(xiàn)復(fù)雜技術(shù)性特征的日常公共事務(wù)上并無優(yōu)勢”［7］。這必然導(dǎo)致這種再生產(chǎn)機制缺乏持續(xù)性與穩(wěn)定性。在實踐中，它表現(xiàn)為基層權(quán)力的行使受其所面對的復(fù)雜社會情境的約束并為其所型構(gòu)。因此，盡管這種動員方式已逐步剔除了原有的意識形態(tài)因素而專注于解決現(xiàn)實問題，但自然災(zāi)害是一種臨時狀態(tài)，基層社會的治理機制向日常化、制度化治理的轉(zhuǎn)變不可逆轉(zhuǎn)。但在某些特殊場合下，“集中有限資源來解決突出的社會問題”依然是資源匱乏型國家的理性選擇。由此，在體制與資源的雙重約束下，基層權(quán)力的運作必然兼具常態(tài)化與運動化兩種形態(tài)。這兩種形態(tài)在當(dāng)前中國社會治理中需要進行有機銜接與配合，并揚棄各自的弊端，能在某種程度上取得較好的治理成效。

［1］周雪光.改革過程中國家和社會雙重建設(shè)的新挑戰(zhàn)［N］.中國經(jīng)濟時報，2011－07－22.

［2］［美］查爾斯·林德布洛姆.政治與市場［M］.上海:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1996.

［3］劉義強，陳明.中國縣政的斷裂與政治科層化風(fēng)險分析［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2010，(26).

［4］［法］魏丕信.十八世紀(jì)中國的官僚制度與荒政［M］.南京:江蘇人民出版社，2006.

［5］［美］詹姆斯·R·湯森，布蘭特利·沃馬克.中國政治［M］.南京:江蘇人民出版社，2003.

［6］劉祖云，黃博.村莊精英權(quán)力再生產(chǎn):動力、策略及其效應(yīng)［J］.理論探討，2013，(1).

［7］李斌.政治動員及其歷史嬗變:權(quán)力技術(shù)的視角［J］.南京社會科學(xué)，2009，(11).

責(zé)任編輯:胡芬芳

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2015－05－04

本文系四川省教育廳人文社科項目“災(zāi)害治理中基層政府的合法性重構(gòu)研究”(13SB0025)的階段性成果，西華師范大學(xué)學(xué)科建設(shè)經(jīng)費資助。

王玲(1980—)，女，四川廣元人，西華師范大學(xué)管理學(xué)院講師，社會學(xué)博士。