福建自由貿(mào)易試驗區(qū)與臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)對接的法律問題研究

吳黎靜

福建自由貿(mào)易試驗區(qū)與臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)對接的法律問題研究

吳黎靜

臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)立法起步早，在簡潔開放的投資準入制度、管理體制的“最小變動原則”、靈活高效的事中事后監(jiān)管制度、較大的“法規(guī)松綁”力度、公開透明的立法過程等方面都值得大陸借鑒。福建自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)要堅持立法先行，完善準入前國民待遇加負面清單制度，建立扁平、高效、靈活的自由貿(mào)易試驗區(qū)管理體制，積極爭取全國人大及國務(wù)院授權(quán)立法，并把改革創(chuàng)新精神貫穿于立法全過程，發(fā)揮好立法對試驗區(qū)建設(shè)的引領(lǐng)推動和保障作用。

自由經(jīng)濟示范區(qū)；自由貿(mào)易試驗區(qū)；立法

福建自由貿(mào)易試驗區(qū)優(yōu)勢在對臺，目標(biāo)在對臺，特色也在對臺?！吨袊ǜ＝ǎ┳杂少Q(mào)易試驗區(qū)總體方案》（以下簡稱《方案》）賦予了福建自由貿(mào)易試驗區(qū) “率先推進與臺灣地區(qū)投資貿(mào)易自由化進程，把自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)成為深化兩岸經(jīng)濟合作的示范區(qū)”的戰(zhàn)略定位?！斗桨浮芬?，福建自由貿(mào)易試驗區(qū)要“對接臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)，構(gòu)建雙向投資促進合作新機制”。所謂“對接臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)”，就其內(nèi)涵而言，包含產(chǎn)業(yè)對接、口岸對接、監(jiān)管對接等多方面，但最為根本的，應(yīng)是立法和制度上的對接，以此構(gòu)建與臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)相通相融的制度環(huán)境。因此，在福建自由貿(mào)易試驗區(qū)立法過程中，有必要積極研究借鑒臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)立法的有益經(jīng)驗，從制度上對接臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)，發(fā)揮福建自由貿(mào)易試驗區(qū)在推進兩岸經(jīng)貿(mào)投資自由化進程中“橋頭堡”作用。

一、臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)立法的背景及其演進

自上世紀六十年代以來，臺灣地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展過程中，推行過幾次不同程度的自由化政策。如二十世紀六十至七十年代的“十九點財經(jīng)改革方案”，建立貨幣、債券、外匯等現(xiàn)代金融市場；二十世紀八十年代推動經(jīng)濟“自由化、制度化、國際化”，解除外匯管制，開放外資；二十世紀九十年代大幅松綁資金流、人流、物流的限制，推動服務(wù)業(yè)自由化，并于2002年加入WTO。2003年，面對島內(nèi)外日趨嚴峻的挑戰(zhàn)，臺灣地區(qū)提出了建立自由貿(mào)易港區(qū)的構(gòu)想，包括臺北港、臺中港、高雄港、基隆港、桃園航空城等“四海一空”五大領(lǐng)域。①陳瑩：《臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)政策亮點與金融規(guī)劃》，載《華北金融》2014年第1期，第58頁。在建設(shè)自由貿(mào)易港區(qū)的過程中，為了突破現(xiàn)行法規(guī)對于貨物及人員進出的限制，臺灣地區(qū)采取制定“專法”——“自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)置管理條例”的形式對自由貿(mào)易港區(qū)進行規(guī)范，并通過了“自由貿(mào)易港區(qū)申請設(shè)置辦法”、“自由貿(mào)易港區(qū)協(xié)調(diào)委員會設(shè)置作業(yè)要點”、“自由貿(mào)易港區(qū)貨物通關(guān)管理辦法”、“自由貿(mào)易港區(qū)事業(yè)營運管理辦法”、“自由貿(mào)易港區(qū)入出及居住管理辦法”等一系列法規(guī)，建立了單一窗口管理、貨物進出自由以及簡化國際商務(wù)人士進出境等制度，保障了自由貿(mào)易港區(qū)的有效運作。

近年來，為了盡快融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟整合進程，爭取加入美國主導(dǎo)的跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關(guān)系（TPP）及對外簽署更多自由貿(mào)易協(xié)定（FTA），同時提振島內(nèi)經(jīng)濟，應(yīng)對經(jīng)濟動能不足的困局，2013年3月27日，臺灣地區(qū)當(dāng)局正式出臺自由經(jīng)濟示范區(qū)方案。自由經(jīng)濟示范區(qū)分兩階段推進：第一階段于2013年4月正式啟動，內(nèi)容是松綁行政命令與辦法，并開放臺北港、桃園航空城、臺中港、高雄港、基隆港、蘇澳港、臺南安平港等七個自由貿(mào)易港區(qū)及屏東農(nóng)業(yè)生技園區(qū)，作為自由經(jīng)濟示范區(qū)。第二階段是制定“臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)特別條例”（以下簡稱“示范區(qū)特別條例”）。目前，“示范區(qū)特別條例草案”已于2013年12月26日由臺灣地區(qū)“行政院”通過，提請“立法院”審議。“示范區(qū)特別條例草案”共八個章節(jié)，包括總則、示范區(qū)之申設(shè)與管理、對外國人及大陸地區(qū)人民之待遇、租稅措施、未稅貨物與勞務(wù)之規(guī)范、教育及專業(yè)服務(wù)業(yè)、產(chǎn)業(yè)活動、罰則等。

二、臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)立法的主要特點

（一）簡潔開放的投資準入制度

臺灣地區(qū)對外商投資采取負面表列方式，其中限制投資之細類業(yè)別僅有 30類，禁止投資之細類業(yè)別僅有14類。①“行政院”經(jīng)建會：《上海自由貿(mào)易試驗區(qū)與臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)的比較》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_92f54d720101o0xa.html.下載日期：2015年6月3日。相比原有的自由貿(mào)易港區(qū)，自由經(jīng)濟示范區(qū)已經(jīng)從貿(mào)易領(lǐng)域的開放轉(zhuǎn)向投資、服務(wù)等更高層次領(lǐng)域的開放。示范區(qū)第一階段重點推進高附加價值的高端服務(wù)業(yè)，優(yōu)先推出4項優(yōu)先示范產(chǎn)業(yè)，包括智慧運籌、農(nóng)業(yè)加值、國際醫(yī)療及產(chǎn)業(yè)合作，但優(yōu)先示范產(chǎn)業(yè)是“4+N”的概念，不局限在這4項產(chǎn)業(yè)范圍，未來只要符合前瞻性、自由化及國際化的理念，都可滾動納入。②香港中國通訊社：《臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)正式登場》，http://www.huaxia.com/tslj/lasq/2013/08/3473363.html.下載日期：2015年6月3日。

（二）管理體制的“最小變動原則”

無論是自由貿(mào)易港區(qū)還是自由經(jīng)濟示范區(qū)，都既是一個行政區(qū)域，又是一個具有經(jīng)濟實體性質(zhì)的經(jīng)濟區(qū)域。③彭莉：《自由貿(mào)易區(qū)的法律思考：模式、依據(jù)及框架》，載《政法論壇》2005年第3期，第157頁。因此，臺灣地區(qū)從設(shè)立自由貿(mào)易港區(qū)開始，對管理機構(gòu)的設(shè)置都充分尊重并體現(xiàn)了這種雙重性，堅持“最小變動原則”，盡量避免行政管理機構(gòu)對經(jīng)濟運行的過多干預(yù)。根據(jù)臺灣自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)置條例，“中央”層面,“行政院”下成立一由相關(guān)“部”“會”組成的跨“部”“會”的“協(xié)調(diào)委員會”；地方層面，由“協(xié)調(diào)委員會”再指定港區(qū)管理機構(gòu)。④臺灣地區(qū)《立法院公報》，第92卷第37期，第47～48 頁。這種管理組織的架構(gòu)，僅“中央”層面建立協(xié)調(diào)機構(gòu)，地方層面并未增設(shè)管理機構(gòu)，而是選定原有機構(gòu)擔(dān)任，這樣就避免了因設(shè)區(qū)而大量增設(shè)機構(gòu)的狀況，不僅最大限度地降低組織變動的成本，減少了設(shè)區(qū)對原有管理模式的影響，而且賦予了所在地自主選擇管理機構(gòu)的權(quán)力。自由經(jīng)濟示范區(qū)也大體沿襲了這種雙層管理體制，“示范區(qū)特別條例草案”規(guī)定，“本條例之主管機關(guān)為經(jīng)濟部?！薄笆痉秴^(qū)之管理機關(guān)由申設(shè)機關(guān)選定適當(dāng)機關(guān)擔(dān)任?！笔痉秴^(qū)管理機關(guān)的職責(zé)主要有：擔(dān)任單一窗口，辦理區(qū)內(nèi)事業(yè)與其他“目的事業(yè)主管機關(guān)”之聯(lián)系協(xié)調(diào)事務(wù)；受相關(guān)主管機關(guān)委托，管理區(qū)內(nèi)安全、環(huán)保、工商、勞動、供用電、土地等。

（三）靈活高效的事中事后監(jiān)管制度

“示范區(qū)特別條例草案”在建立寬松便利的投資準入制度的同時，建立了頗具特色的事中事后監(jiān)管制度。一是分級監(jiān)管制度。海關(guān)可以根據(jù)企業(yè)的信用等級情況，“就通關(guān)、盤點、查核及其他管理事項采取分級管理措施。其分級管理標(biāo)準、方式、各級管理措施及其他事項之辦法，由財政部會商主管機關(guān)定之?！倍秦浳飳忩炟撁媲鍐沃贫取Ｘ浳锍皩野踩?、國民健康或國際承諾有重大不良影響外，得免簽證或核準。”三是集中申辦制度?！稗k理通關(guān)之貨物，得經(jīng)海關(guān)核準以按月匯報方式辦理”。四是遠端稽核制度?！霸O(shè)置電子賬冊，并與海關(guān)電腦連線，辦理貨物進儲、移動、領(lǐng)料、用料、委（受）托業(yè)務(wù)及其他賬務(wù)處理事項，供海關(guān)遠端稽核。”五是無間斷服務(wù)制度。“貨物之通關(guān)、簽證或核準機關(guān)，提供夜間及假日申辦通關(guān)、簽證或核準?！绷巧埔饷饬P制度?！柏浳锓判星盎蚍判兄钊掌鹆聝?nèi)因申報錯誤申請更正報單，而其申請更正時尚未經(jīng)海關(guān)核定應(yīng)驗貨物、發(fā)現(xiàn)不符、接獲走私密報或通知事后稽核者，免罰?！逼呤翘荽翁幜P制度?！百~冊記載不實，屆期未改正的，按次處罰；處罰三次仍未改正者，海關(guān)可以停止其六個月以下進出口業(yè)務(wù)；情節(jié)重大的，得廢止許可。”

（四）較大的“法規(guī)松綁”力度

自由經(jīng)濟示范區(qū)從設(shè)立之初，就十分重視處理示范區(qū)與現(xiàn)行法規(guī)相沖突的問題。示范區(qū)建設(shè)第一階段的主要任務(wù)就是松綁行政命令與辦法，目前，示范區(qū)建設(shè)需要修改的28項行政法規(guī)已修訂23項。①《自經(jīng)區(qū)15業(yè)者投資逾11億元》，http://www.chinatimes.com/cn/realtimenews/20140207005220-260410. 下載日期：2015年6月3日。示范區(qū)建設(shè)進入第二階段后，重點推進相關(guān)“法律”的松綁，“示范區(qū)特別條例草案”在放寬準入限制措施的同時，暫停適用了“預(yù)算法”、“會計法”、“決算法”、“審計法”、“醫(yī)療法”、“野生動物保育法”、“學(xué)校法”、“大學(xué)法”、“教師法”、“教育人員任用條例”等十多部法規(guī)。如“國立大學(xué)在示范區(qū)設(shè)立分校、學(xué)院所取得的收入，不受預(yù)算法、會計法、決算法、審計法及相關(guān)法令之限制”?！巴鈬髮W(xué)分校或?qū)W院，不受私立學(xué)校法、大學(xué)法、教師法、教育人員任用條例列舉條款的限制”等。

（五）公開透明的立法博弈

透明度是國際投資貿(mào)易通行規(guī)則的基本原則之一，其內(nèi)涵包括經(jīng)濟貿(mào)易方面的法律、法規(guī)，在制定前要給予利益相關(guān)方以合理時間予以評論，未公開的不得予以執(zhí)行。臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)立法秉持了這一原則。由于自由經(jīng)濟示范區(qū)是關(guān)系臺灣未來發(fā)展的重大議題，涉及的產(chǎn)業(yè)和利益相關(guān)方眾多，由此也引發(fā)了“朝野”爭議，“立法院”網(wǎng)站設(shè)置了自由經(jīng)濟示范區(qū)立法專題，不僅全面介紹條例的立法背景和階段性進展，而且分設(shè)了智慧物流、國際醫(yī)療、農(nóng)業(yè)加值、金融服務(wù)、教育創(chuàng)新、勞工衛(wèi)生、土地爭議、整體規(guī)劃等八個專題，每個專題都分別就正面意見、反面意見、學(xué)界意見和參考文獻進行詳細具體的列明。2014年3月，“立法院”還分別就物流、醫(yī)療、教育、農(nóng)業(yè)及土地問題召開了五場公聽會。這些都使條例在制定過程中能夠公開透明地進行立法博弈，從而有利于最終達致各方利益的平衡點。

三、福建自由貿(mào)易試驗區(qū)立法與臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)對接的幾點思考

2015年，福建省人大常委會已將《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》列入立法計劃。自由貿(mào)易試驗區(qū)條例，作為一種獨特的立法類型，凸顯了全面深化改革新時期地方立法面臨的一系列新要求新挑戰(zhàn)：既要先行先試，又要嚴格遵循法制統(tǒng)一原則；既要以立法鞏固改革成果，又要為制度創(chuàng)新留下空間；②丁偉：《〈中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例〉立法透析》，載《政法論壇》2015年第1期，第139頁。既要依照現(xiàn)行法律制度，又要研究和對接臺灣地區(qū)有關(guān)法規(guī)；既要遵從國內(nèi)法律制度，又要對接國際投資貿(mào)易通行規(guī)則；既是一部區(qū)域性法規(guī)，又要為其他地區(qū)提供可復(fù)制、可推廣的制度，為深化兩岸交流合作發(fā)揮先行先試作用。

對于這樣的法規(guī)，社會各方面期待值很高。同時，在理論研究和實務(wù)層面也引發(fā)了不同觀點的碰撞和思考：比如，試驗區(qū)剛剛起步，制定條例時機是否成熟？試驗區(qū)改革涉及海關(guān)、稅收、外資、外貿(mào)等國家事權(quán)和中央專屬立法權(quán)，地方立法能否有所作為？國外自貿(mào)區(qū)發(fā)展已有數(shù)百年歷史，但在我國還是新生事物，立法是否有足夠的理論支撐？這些不同觀點，涉及立法時機、立法內(nèi)容、立法權(quán)限等各個方面，在這些問題上，充分借鑒臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)立法的先進經(jīng)驗，可以使我們獲得許多有益啟示。

（一）在立法時機上，要發(fā)揮立法對改革試驗的引領(lǐng)推動作用

長期以來，我們在立法實踐中一直就有先改革還是先改法的困惑。應(yīng)該說，在改革開放很長一段時間內(nèi)支配我國改革實踐的主導(dǎo)性的思維是“改革先行，待條件成熟，成果顯現(xiàn)后，以法律形式將改革的成果固定下來”。在這種思維之下，許多改革試驗往往都是在沒有法律依據(jù)甚至是違背現(xiàn)行法律的情況下推進的，這不僅使改革缺乏法治的保障，也容易損害法治的權(quán)威。黨的十八屆三中、四中全會提出，要堅持立法先行，確保改革于法有據(jù)，這是對改革與法治關(guān)系的重大變革。

從域外實踐角度看，“先立法、后設(shè)區(qū)”是自貿(mào)區(qū)建設(shè)的基本經(jīng)驗。①李莉娜：《國外自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗及其啟示》，載《價格月刊》2014年第2期，第53頁。臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)設(shè)立之初，就加強立法的配套與相關(guān)法規(guī)的松綁，為投資營造良好的法治環(huán)境。美國制定了《對外貿(mào)易區(qū)委員會通用條例》，韓國制定了《自由出口區(qū)設(shè)置管理條例》，土耳其制定了《自由貿(mào)易區(qū)法》，《歐共體海關(guān)法典》、《京都公約》也有自由貿(mào)易區(qū)的相關(guān)規(guī)定。自由貿(mào)易試驗區(qū)是我國全面深入改革開放，積極主動融入全球經(jīng)濟一體化的一項重大舉措，核心是通過大力簡政放權(quán)和健全事中事后監(jiān)管體系，探索如何更好地處理政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用并更好發(fā)揮政府作用。不同于以往的開發(fā)區(qū)、園區(qū)，自由貿(mào)易試驗區(qū)不是政策洼地，而是要以制度創(chuàng)新為核心，通過大力簡政放權(quán)和健全事中事后監(jiān)管體系，形成“制度高地”，探索如何更好地處理政府和市場的關(guān)系，為實施新一輪高水平對外開放進行壓力測試，為參與和引領(lǐng)國際規(guī)則奠定堅實基礎(chǔ)。因此，在自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)中，制度創(chuàng)新是最具根本性和關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)。

法制既是制度創(chuàng)新的重要載體，同時也是制度創(chuàng)新的根本保障。試驗區(qū)先行先試的創(chuàng)新成果需要通過立法鞏固上升到制度層面；試驗區(qū)的制度創(chuàng)新需要運用法治之力破除體制機制的障礙；試驗區(qū)的改革舉措需要加強法律層面的頂層設(shè)計，發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動作用；試驗區(qū)的先行先試需要堅持改革決策與立法決策相結(jié)合，做到重大改革于法有據(jù)；試驗區(qū)簡政放權(quán)，不能僅僅寄希望于政府主動“放權(quán)、限權(quán)、減權(quán)”的自覺，而要通過法治的外部力量去約束和保證政府不得不改革；②徐華：《以立法引領(lǐng)推動簡政放權(quán)》，載《人民政壇》2014年第5期，第10頁。試驗區(qū)企業(yè)和個人的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)更離不開公正司法、依法行政的良好法治環(huán)境。因此，我們從自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)之初，就要重視加強立法和制度建設(shè)，使自貿(mào)試驗與法同行、于法有據(jù)。只有牢牢扭住法治指南針，始終以法治思維和法治方式推進，使試驗區(qū)的改革和法治相互促進、相得益彰，才能使試驗區(qū)建設(shè)切實擔(dān)負起制度高地的歷史使命。

（二）在立法內(nèi)容上，要以制度創(chuàng)新為核心打造“制度高地”

1. 要完善準入前國民待遇加負面清單制度

2015年4月，國務(wù)院針對四個自由貿(mào)易試驗區(qū)統(tǒng)一發(fā)布了《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）》。這份清單，依據(jù)國民經(jīng)濟行業(yè)分類，劃分為15個門類、50個條目、122項特別管理措施。相較臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)禁止投資14類、限制投資30類而言，這份負面清單仍較為冗長。同時，四個自由貿(mào)易試驗區(qū)既是一個有機整體，又分別承擔(dān)著差異化任務(wù)，有著各自的分工和定位，這份整齊劃一的負面清單雖然有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但無法反映各自由貿(mào)易試驗區(qū)各自不同的定位和需要。比如，臺灣地區(qū)自由經(jīng)濟示范區(qū)優(yōu)先開放智慧物流、國際健康、教育創(chuàng)新、金融服務(wù)等高附加值的服務(wù)產(chǎn)業(yè)，但《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》重點推進的還主要是制造、運輸、外貿(mào)等產(chǎn)業(yè)，對醫(yī)療服務(wù)業(yè)，僅開放臺灣醫(yī)師個人從事醫(yī)療服務(wù)，對醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)的開放未有新突破；對教育服務(wù)，除非學(xué)歷的職業(yè)技能培訓(xùn)可以由臺胞單獨舉辦外，其余仍然都只能合作舉辦。這些都使得未來與臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)在產(chǎn)業(yè)對接上存在落差。因此，從福建對臺先行先試和對接臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)的實際需要來說，負面清單應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一版本的基礎(chǔ)上，參照兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)議，對接臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)，從服務(wù)業(yè)拓展到社會、生態(tài)、文化、醫(yī)療、教育等更豐富的層次，取消或者放寬對臺投資者資質(zhì)要求、經(jīng)營范圍、股比限制等準入限制措施，深化對臺全方面寬領(lǐng)域合作，增強閩臺經(jīng)濟社會融合度。

2. 要建立扁平、高效、靈活的自由貿(mào)易試驗區(qū)管理體制

福建自由貿(mào)易試驗區(qū)涵蓋福州、廈門、平潭三個片區(qū)，每個片區(qū)中還有若干功能各異的園區(qū)，如保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅港區(qū)、出口加工區(qū)等。目前試驗區(qū)建立了三個層級的管理體制：一是省政府設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)發(fā)展工作；二是各片區(qū)設(shè)立管委會，統(tǒng)籌各片區(qū)有關(guān)工作；三是片區(qū)內(nèi)各園區(qū)設(shè)立辦事機構(gòu)，負責(zé)相關(guān)發(fā)展規(guī)劃和政策措施的具體執(zhí)行。這種層層設(shè)立辦事機構(gòu)的行政架構(gòu)，相較于臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)“最小變動”原則和雙層組織架構(gòu)而言，行政層級多、組織變動大、相互疊加，容易政出多門，影響行政效率，同時也無法體現(xiàn)各園區(qū)的差異化和自主性。因此，立法對自由貿(mào)易試驗區(qū)行政管理體制的完善，應(yīng)當(dāng)借鑒臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)經(jīng)驗的兩級管理體制和最小變動原則，在滿足自由貿(mào)易試驗區(qū)行政管理基本需要的同時，盡量減少增設(shè)行政組織對經(jīng)濟運行的干預(yù)。除省政府設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組外， 福州、廈門、平潭各片區(qū)的管委會，應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌管理、分級負責(zé)、精干高效的原則，實行“二合一”管理體制，即試驗區(qū)與行政區(qū)管委會合一，機構(gòu)一體、機制聯(lián)動、兩區(qū)融合。至于各片區(qū)管委會究竟是定位為純行政性的機構(gòu)，還是探索設(shè)立企業(yè)化管理、履行相應(yīng)行政管理和公共服務(wù)職責(zé)的法定機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)堅持原則性與靈活性相結(jié)合，賦予福州市、廈門市和平潭綜合實驗區(qū)管委會因地制宜靈活設(shè)置的權(quán)力。在這一點上，《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理試行辦法》第7條規(guī)定值得我們借鑒，“依托現(xiàn)有管理機構(gòu)，設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)各片區(qū)管理機構(gòu)，負責(zé)自由貿(mào)易試驗區(qū)各片區(qū)的具體事務(wù)。各片區(qū)管理機構(gòu)職責(zé)分別由廣州、深圳、珠海市人民政府依照本辦法另行規(guī)定?！?/p>

3. 完善事中事后監(jiān)管制度

從臺灣地區(qū)經(jīng)驗來看，市場準入大門打開后，要特別重視建立完善的事中事后監(jiān)管制度，注重發(fā)揮市場與社會組織的自律和監(jiān)督作用。《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》提出，要加強對市場主體“寬進”后的過程監(jiān)督和后續(xù)管理，加強信息共享和綜合執(zhí)法、安全審查、反壟斷審查等基礎(chǔ)性監(jiān)管制度建設(shè)。這為自由貿(mào)易試驗區(qū)做好開放后的監(jiān)管打下了基礎(chǔ)，但審批放開后，一些部門思想上還沒有真正轉(zhuǎn)變，不清楚要做什么，“對審批很迷戀，對監(jiān)管很迷?！?、“會批不會管”，同時社會組織仍不健全，難以承接政府職能轉(zhuǎn)變后續(xù)的監(jiān)管責(zé)任。因此，立法重點應(yīng)放在將政府職能由事前許可向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變上，防止放權(quán)后監(jiān)管的缺位、越位。要著力加強社會信用體系、企業(yè)年報公示和經(jīng)營異常名錄、信息共享和綜合執(zhí)法、安全審查等基礎(chǔ)性監(jiān)管制度建設(shè)。借鑒臺灣經(jīng)驗，推行分級管理制度，根據(jù)區(qū)內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績、信用程度和自律能力，建立貨物審驗負面清單制度、遠端稽核制度、無間斷服務(wù)制度、善意免罰制度、梯次處罰制度等。

（三）在立法空間上，要積極爭取全國人大及國務(wù)院授權(quán)立法

為了保障試驗區(qū)先行先試，全國人大常委會已經(jīng)暫停了《臺灣同胞投資保護法》等四部法律的相關(guān)條款在福建自由貿(mào)易試驗區(qū)的適用。但是，由于《立法法》對暫時調(diào)整實施法律，在操作上沒有明確的規(guī)定，目前這一程序參照了法規(guī)制定的一般程序，環(huán)節(jié)較多、耗時較長，也比較繁瑣。從試驗區(qū)本身的需求來看，需要暫停實施的法律也遠不只這四部。臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)的第一階段就松綁了二十多部行政法規(guī)，第二階段制定的“示范區(qū)特別條例草案”又配套松綁了十余部“法律”，并且暫停適用期為十年，力度比較大，程序也比較便捷。建議全國人大常委會研究建立一種“短平快”的暫停實施程序，使自由貿(mào)易試驗區(qū)調(diào)整實施相關(guān)法律的需求能夠及時得以實現(xiàn)。同時，試驗區(qū)建設(shè)還涉及到不少的行政法規(guī)，需要國務(wù)院予以暫停實施，國務(wù)院及有關(guān)部門應(yīng)系統(tǒng)梳理、及時修改與自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)不相適應(yīng)的行政法規(guī)和部門規(guī)章，相關(guān)的程序也應(yīng)當(dāng)及時啟動，并且要更簡潔。由于今后自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的實踐中，暫時調(diào)整實施有關(guān)法律法規(guī)將會是常態(tài)化的需求，建議全國人大常委會通過授權(quán)立法的方式，賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)所在的人大及其常委會在特定領(lǐng)域和方面，靈活變通適用相關(guān)法律、行政法規(guī)的特別立法權(quán)。

（四）在立法方式上，要把改革創(chuàng)新精神貫穿于立法全過程

相較于以往大多數(shù)地方性法規(guī)，試驗區(qū)條例有許多不同之處：它不是涉及單一領(lǐng)域、由單個部門主管，而是涉及到方方面面、眾多部門；不僅是現(xiàn)有改革經(jīng)驗的復(fù)制，而是制度創(chuàng)新、頂層設(shè)計，發(fā)揮立法對改革試驗的引領(lǐng)推動作用；不但要有效借鑒前人經(jīng)驗，更要勇于探索，立足自身定位，形成獨具特色的試驗區(qū)“基本法”。因此，做好試驗性立法工作，需要我們把改革創(chuàng)新的精神貫穿于立法的全過程，以全新的立法理念、立法思路、立法方式來謀劃推進。針對試驗區(qū)立法綜合性強的特點，要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更加注重發(fā)揮人大及其常委會的主導(dǎo)作用，建立由人大主導(dǎo)、政府及各有關(guān)部門、人大代表、專家學(xué)者參與的立法組織架構(gòu)，在立法理念、立法思路、主體框架和主要制度設(shè)計上更好地集思廣益，切實提高立法質(zhì)量。針對試驗區(qū)立法突破性大、挑戰(zhàn)性強的特點，要借鑒臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)的立法經(jīng)驗，把公開透明原則貫穿始終，注重擴大立法的公眾參與，最大限度地吸納和表達民意，防止部門該放的權(quán)不放，弱化或推卸監(jiān)管責(zé)任，促進試驗區(qū)各項改革的順利推進。針對試驗區(qū)立法專業(yè)性強、創(chuàng)新性要求高的特點，要抓住關(guān)系試驗區(qū)體制機制創(chuàng)新和重大制度設(shè)計順利推進的重點難點問題，積極借助“外腦”，發(fā)揮專家學(xué)者的作用，使法規(guī)既符合國際投資貿(mào)易通行規(guī)則，又積極引入臺灣相關(guān)的“法律元素”，營造互通互融的制度環(huán)境。

（責(zé)任編輯：林貴文）

D922.29;F127.57;F127.58

A

1674-8557（2015）03-0009-06

2015-08-04

吳黎靜（1974- ），女，福建永春人，福建省人大常委會法工委經(jīng)濟立法處處長。