我國政府購買社會組織公共服務(wù)存在的主要問題與路徑選擇

崔光勝，段平平

（1.中共湖北省委黨校，湖北 武漢430022；2.武漢科技大學(xué)，湖北 武漢430079）

一、研究背景

隨著我國經(jīng)濟的壯大和發(fā)展，政府因自身資源有限，已很難滿足公眾日益增長的公共服務(wù)需求。為了在數(shù)量和質(zhì)量上提高公共服務(wù)的供給水平，盡快實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，我國地方政府，如上海的浦東新區(qū)政府，在1998年首次嘗試了政府購買社會組織服務(wù)的實踐探索[1]（P136），初步探索取得了不錯的效果；此后，北京、廣東、深圳等地紛紛開始與社會組織合作，將部分過去由政府直接提供的公共服務(wù)，交由適合的社會組織來承辦，政府根據(jù)其服務(wù)的效果，按合約支付費用。據(jù)資料顯示，在不到十年的時間里，我國社會組織不斷增長壯大，從業(yè)人數(shù)成幾何倍數(shù)地增加，提供的服務(wù)門類眾多且服務(wù)質(zhì)量可靠，截至2008年，在民政部門登記的各類社會組織約54 萬個，全國的基金會共有2843 個[2]（P67），政府也從“全能型”抽身而出，變成了社會的服務(wù)者。

2012年10月，第十三次全國民政工作會議借政府購買服務(wù)的新風(fēng)，適時提出“政府可以把事務(wù)性的工作交給社會力量去承擔(dān)”，這是我國中央政府首次對政府購買提出的政策性要求，為我國政府向社會力量購買服務(wù)提供了政策支持。2013年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步對我國政府購買服務(wù)做了規(guī)范性指導(dǎo)，為我國各地政府開展服務(wù)購買提供了政策依據(jù)。2015年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》，該文件由文化部、財政部、新聞出版廣電總局、體育總局聯(lián)合發(fā)布，文件對政府購買公共文化服務(wù)的購買主體、購買內(nèi)容、購買機制做了明確的要求。至此，政府購買服務(wù)在政府的大力推動下，在全國上下普遍展開和廣泛興起。

二、政府購買社會組織服務(wù)的理論支持

（一）公共治理理論

20世紀(jì)80年代后期，全球公共管理領(lǐng)域發(fā)生了兩場大的治道變革運動，即新公共管理運動和治理運動，這兩場運動催生了一種新的治理模式，就是至今風(fēng)靡全球的公共治理運動。公共治理模式的特點包括：多主體參與下的伙伴關(guān)系；注重結(jié)果與顧客導(dǎo)向；利用契約與市場；強調(diào)民主化，注重公眾參與。公共治理理論是關(guān)于政府運作方式的一系列理論，為完善和改進(jìn)政府治理提供了理論依據(jù)，為政府提供社會服務(wù)方式轉(zhuǎn)變增加了新視角[3]（P250）。

公共治理理論認(rèn)為，政府并不是公共管理的唯一主體，非營利部門、各種社會團體、私營部門也可以參與到公共管理中來，并且可以憑借自身的資源、專業(yè)等優(yōu)勢起到意想不到的效果。公共治理理論強調(diào)“小政府、大社會”，主張政府的職能是掌舵而非劃槳，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能把更多具體的事務(wù)讓渡到社會，由社會力量去承擔(dān)，政府只是承擔(dān)監(jiān)督與管理的職責(zé)。

在政府購買社會組織的公共服務(wù)中，以公共治理理論為指導(dǎo)，秉持“小政府、大社會”的理念，政府由“劃槳”變?yōu)椤罢贫妗?，不再直接向公眾提供公共服?wù)，而是通過向社會組織購買服務(wù)，再由社會組織提供服務(wù)給特定的公眾。政府和社會組織作為社會的主體，共同參與到公共管理中，共同承擔(dān)社會公共事務(wù)，使其實現(xiàn)小成本、收效快的結(jié)果。

（二）公共財政理論

公共財政是指為了滿足公共的需要而進(jìn)行的收支活動或財政運行機制，是國家權(quán)力中心以實現(xiàn)公共需求提供公共服務(wù)實現(xiàn)國家職能為前提而進(jìn)行的財政支配[4]。公共財政主要包括公共收入、公共支出和公共財政管理，強調(diào)的是公共性、非營利性和規(guī)范性[5]。

公共財政的公共性強調(diào)，政府要從微觀的經(jīng)濟競爭中轉(zhuǎn)到宏觀的管理中，政府只有在提供公共產(chǎn)品時才能獲得財政的支出；公共財政的規(guī)范性強調(diào)了財政對政府行為的約束力。因此，只有建立了完善的公共財政體制，才能更好的規(guī)范政府的行為，約束政府該做什么，不該做什么。并且，公共財政和政府職能都是一個不斷深化改革的過程，政府職能的轉(zhuǎn)變推動了公共財政體制框架的完善，財政體制的改革也能幫助政府更好地在市場中找準(zhǔn)自己的定位。

政府購買社會組織公共服務(wù)，迫切需要以公共財政理論為指導(dǎo)，使政府從過去直接提供公共服務(wù)，到間接提供服務(wù)、從微觀管理到宏觀管理的革命性轉(zhuǎn)變。此外，政府在購買社會組織服務(wù)過程中，也需要公共財政的制度保障，購買的經(jīng)費需要全部納入財政預(yù)算中，實現(xiàn)公共財政統(tǒng)一支付，從而規(guī)范政府的購買行為。

（三）服務(wù)型政府理論

服務(wù)型政府理論雖然目前在學(xué)術(shù)界尚沒有統(tǒng)一的定義，但服務(wù)型政府的實踐活動在實踐中開展得如火如荼。根據(jù)學(xué)術(shù)界的研究成果，目前基本上可以把服務(wù)型政府定義為：政府秉持以人為本的理念，把公共服務(wù)職能確定為政府的核心職能，通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新機制、提高效能等方式滿足公眾的公共服務(wù)需求[6]。建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵是把公共服務(wù)職能定義為政府的核心職能，公共服務(wù)支出成為財政的主要支出，改變以往以經(jīng)濟職能為主要職能的局面，回歸到政府的本質(zhì)。

政府購買公共服務(wù)，就是要以服務(wù)型政府理論為指導(dǎo)，強調(diào)政府要以公共服務(wù)職能為主要職能，并在承擔(dān)公共服務(wù)過程中，充分利用資源，引進(jìn)多方參與，共同建設(shè)。政府向社會組織購買服務(wù)，既能實現(xiàn)服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變，也能促進(jìn)社會組織的發(fā)展，還提高了政府效能，滿足了公民多樣化的公共服務(wù)需求。

三、政府購買社會組織公共服務(wù)存在的主要問題

我國政府購買社會組織服務(wù)經(jīng)過多年的探索，取得了一定成效，積累了相關(guān)經(jīng)驗。但是，我國政府購買服務(wù)也存在諸多問題，客觀認(rèn)識這些問題，有助于進(jìn)一步提高政府購買服務(wù)的實效。

（一）購買標(biāo)準(zhǔn)不清晰，缺乏相關(guān)法律保障

目前，我國政府購買社會組織服務(wù)尚沒有一部專門的法律可以適用，購買服務(wù)沿用的是2002年頒布的《中華人民共和國采購法》，此采購法主要是針對實物的采購，關(guān)于服務(wù)類的采購并不規(guī)范，沒有系統(tǒng)的購買標(biāo)準(zhǔn)。各地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r頒布了相關(guān)的地方法規(guī)，但是大部分文件只規(guī)定了購買的原則、參與購買的社會組織資質(zhì)等大的方面，對購買的具體標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定得較少，有些涉及到購買標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定也都是參照政府采購法制定的，并沒有實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)化。此外，對政府購買社會組織服務(wù)也缺乏相關(guān)的法律保障，缺少制度化的規(guī)范，這在購買過程中給政府留出了很大的自由操作空間。

（二）監(jiān)督和評估體系缺失，服務(wù)成本加大

政府向社會組織購買服務(wù)，雙方本是購買合同中的甲方與乙方，是平等的雙方，政府是委托方，社會組織是被委托方。但是各地政府在實際購買中，政府既是委托方又扮演著監(jiān)督者，雙重角色導(dǎo)致政府在購買過程中造成選擇傾向。比如，傾向于選擇官辦社會組織，而不愿意選擇民辦社會組織，造成競爭的不公平性。另外，也容易忽略社會組織間提供服務(wù)質(zhì)量的性價比，出現(xiàn)高價位低質(zhì)量的購買行為等。在購買之后，對社會組織服務(wù)的效果評估，多數(shù)部門一般采用機構(gòu)內(nèi)部的專家進(jìn)行評估，評估通過就支付后期費用，并沒有嚴(yán)格的績效評估標(biāo)準(zhǔn)，也沒有在評估中吸納受眾者的意見。

（三）社會組織專業(yè)化程度低，服務(wù)承接力差

我國社會組織總數(shù)雖然多，但是規(guī)模大、專業(yè)性強、設(shè)施和制度完善的社會組織依然缺乏。政府的財政撥款、民間的慈善捐款、提供有償服務(wù)的收入是社會組織的三種主要經(jīng)費來源，但是能夠有充足資金來源的社會組織很少，大部分社會組織的經(jīng)費都缺乏，其后果是社會組織的自我建設(shè)能力比較差。多數(shù)社會組織的規(guī)模比較小，采用家庭式管理方式，為了節(jié)省成本，組織中的財務(wù)、人事、日常工作等都是由一個人負(fù)責(zé)，而面向群眾的服務(wù)人員也大多是經(jīng)過簡單培訓(xùn)的下崗人員，很少是有專業(yè)社工證的人員。社會組織由于資金匱乏、規(guī)模小，也難招聘到科班出身的專業(yè)人才，如社工人員、心理輔導(dǎo)師、康復(fù)師等。此種情況不改善，社會組織承接服務(wù)的能力也難以提高。

因此，對于大多數(shù)社會組織而言，是否獲得財政支持成為能否發(fā)展、能否成活的問題。在財政資金充足的城市，其社會組織的專業(yè)化、服務(wù)承接力相對較強，比如北京、上海、廣州、杭州、深圳等，但是對于財政缺乏的城市，尤其是內(nèi)陸和西部城市，社會組織所能獲得的政府財政支持更少。比如，甘肅省蘭州市實行政府購買社會組織服務(wù)的政策啟動較早，2005年就開始進(jìn)行嘗試，但是截止到近幾年蘭州市政府用來購買服務(wù)的財政投入僅為300 萬，平均一年不到50 萬。因此，由于資金瓶頸，社會組織的服務(wù)專業(yè)化程度以及購買政策的推進(jìn)都未產(chǎn)生明顯的起色[7]。

（四）社會組織缺乏公眾信任，互動程度低

現(xiàn)階段，我國大多數(shù)社會組織不完全具有民間性和自主性，與政府的關(guān)系模式是一種從屬性的互補合作關(guān)系，部分社會組織的成立和運行離不開政府的推動和資金撥款的支持，這樣的社會組織是政府的一種延伸，帶有濃厚的官方色彩。由于大多社會組織是在政府推動下而成立的，它們更多的是代表官方的利益，而非民眾利益，并且社會組織的活動僅限于公益互助領(lǐng)域，未得到公眾的普遍認(rèn)同。有些社會組織透明度低，社會公信度低，自律能力差，甚至出現(xiàn)了貪污、腐敗、公費私用的現(xiàn)象。這些負(fù)面現(xiàn)象也導(dǎo)致公眾對社會組織的信任度降低。另外，社會組織在提供服務(wù)后，無論是政府還是社會組織都很少會向受眾群體了解服務(wù)的效果和征求意見，若群眾對所提供的服務(wù)不滿意也很難找到投訴的部門。

（五）政府長期“包辦”，社會組織發(fā)展困難

計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，“全能型政府”已不再適合經(jīng)濟的發(fā)展，但是政府“包辦”的觀念卻依然存在。政府包辦易造成大量社會資源高度集中在政府機構(gòu)，導(dǎo)致社會組織獲取資源的途徑和能力有限。社會組織較難吸納到專業(yè)的人才和資金，資源的有限性限制了社會組織的發(fā)展。而且我國一些社會組織大都是由政府扶持建立的，政府官員在社會組織內(nèi)兼職大量存在，導(dǎo)致社會組織變相成為政府部門的延伸，讓社會工作喪失了一些自主性和民間性。此外，由于長期以來公共服務(wù)是由政府直接提供的，公眾對政府的依賴程度高，對社會組織提供服務(wù)缺乏信任，對社會工作的知悉度也低，極少有人愿意自費或低費享受社會組織提供的服務(wù)，這也使得社會組織發(fā)展困難。

（六）公民服務(wù)需求多元，政府服務(wù)渠道單一

公共服務(wù)需求具有多元化的特點，其包含的內(nèi)容廣泛，結(jié)構(gòu)日趨換新。隨著公民的生活水平逐漸提高，對公共服務(wù)的需求也呈多元化狀態(tài)。而政府在購買服務(wù)時大多采用整體式的方式，即集中購買某一種服務(wù)，而不提供多樣服務(wù)，缺乏個性特質(zhì)和針對性，因此無法受到接受者的追捧。

在服務(wù)渠道方面，在計劃經(jīng)濟時期，我國政府公共服務(wù)的模式是單一權(quán)威式[8]，改革開放后，政府雖然逐漸提倡建立服務(wù)型政府、“有限型政府”，公共服務(wù)的供給也開始追求公平高效，強調(diào)以人為本，第三部門也開始加入公共服務(wù)的供給渠道，但是由于其以營利性為主，大部分規(guī)模又比較小，事實上政府依然承擔(dān)著供給服務(wù)的主體地位。此外，公共服務(wù)由于其特殊性，不像實體產(chǎn)品能夠量化出投入和產(chǎn)出的成效，政府在操作上，大多采用泛泛的滿意度調(diào)查法來衡量服務(wù)的具體效果，這種測試的結(jié)果其準(zhǔn)確度可想而知。

四、完善我國政府購買社會組織公共服務(wù)的路徑選擇

當(dāng)前完善我國政府購買社會組織服務(wù)的措施需要從宏觀和微觀兩個層面去思考，即宏觀層面要加強購買服務(wù)的法律法規(guī)建設(shè)，完善制度機制；微觀方面要提高社會組織承接服務(wù)的能力，讓社會組織壯大起來。

（一）加強政府購買社會組織服務(wù)的法律法規(guī)建設(shè)

完善政府購買社會組織服務(wù)，首先需要加強專門的法律法規(guī)建設(shè)，制定關(guān)于購買服務(wù)方面的法律。制定相關(guān)法律，首先要從國家層面頒布一部統(tǒng)一的法律，以使地方政府在制定相關(guān)政策時有所依據(jù)，并且，從國家層面的立法能夠有效帶動地方政府的積極性。全國人大可以考慮草擬《政府采購服務(wù)法》的工作，詳細(xì)規(guī)定政府購買服務(wù)的內(nèi)容、購買標(biāo)準(zhǔn)、購買方式、支付方式等。與此同時，各地方政府還可以根據(jù)本地的實際情況，制定出相應(yīng)的政策法規(guī)，保證所有的購買行為都能夠找到相關(guān)的法律依據(jù)。

（二）完善政府購買社會組織服務(wù)的制度機制建設(shè)

政府向社會組織購買公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)建立實時動態(tài)的監(jiān)督體系，不僅是對社會組織服務(wù)的成果監(jiān)督，也是對購買行為發(fā)生之前、購買過程中進(jìn)行監(jiān)督，做到事前事中事后的全面監(jiān)督。嚴(yán)格的監(jiān)督體系不僅有利于社會組織保障所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量，也能有效保證政府嚴(yán)格控制服務(wù)資金的到位，避免在此過程中發(fā)生權(quán)力尋租現(xiàn)象。

完善監(jiān)督評估體系要從內(nèi)外兩個方面進(jìn)行：內(nèi)部方面，首先，政府應(yīng)該聘請相關(guān)專家，制定一套科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，對社會組織提供服務(wù)的質(zhì)量、效益、滿意度等方面進(jìn)行評估，評估結(jié)果作為政府選擇委托代理人的依據(jù)；其次，政府與社會組織的內(nèi)部可以挑選不涉及購買過程的人員以成立監(jiān)督小組，形成自我監(jiān)督機制，防止徇私和腐敗現(xiàn)象滋生；外部方面，要引入專家、學(xué)者、公眾、新聞媒體等組成第三方評估機構(gòu)，保證評估結(jié)果的客觀公正。第三方評估機構(gòu)不僅是對社會組織服務(wù)的績效進(jìn)行評估，還要對政府履行職責(zé)的情況進(jìn)行評估，避免政府相關(guān)工作人員出現(xiàn)瀆職、失職行為。此外，還可以加強公眾的外部監(jiān)督評估作用，積極建立公眾參與機制，如對購買的競標(biāo)過程允許公眾進(jìn)行旁聽，暢通服務(wù)反饋渠道，讓購買實現(xiàn)透明化、做到公平與公正。

在財政政策方面，需要健全財政保障制度，讓所有的購買費用都能納入到財政預(yù)算中，保證每年的財政預(yù)算都能包含所購買的費用。目前，我國政府購買社會組織服務(wù)支出主要有兩個方面的財政來源，即中央政府的項目經(jīng)費資助和地方政府的財政支出。因此，要健全政府購買社會組織服務(wù)的財政保障機制，首先要樹立“公共性”財政理念，明確政府的事權(quán)責(zé)任，把更多的財政投入到公共性領(lǐng)域，對應(yīng)該由市場承擔(dān)的領(lǐng)域交給市場；其次，各地方政府要保證政府購買服務(wù)的財政支付到位，把其列為每年財政預(yù)算的必要支出，才能保證此項目不會虎頭蛇尾；最后，要提高地方政府的財力能力，縮小各地公共服務(wù)供給水平的差距。

（三）加強社會組織自身建設(shè)，提高公共服務(wù)供給水平

首先，社會組織必須堅守國家法律法規(guī)底線，堅持公益性，堅持社會性。社會組織獲得經(jīng)費的主要來源是社會捐款和項目資助，其公益性與社會性是吸引資金的主要原因，因此社會組織的首要任務(wù)就是要保證組織的公益性和服務(wù)性。

其次，社會組織要完善內(nèi)部的組織架構(gòu)，健全組織內(nèi)部的制度，改變家庭式的管理方式，專業(yè)的事由專業(yè)的人來承擔(dān)，科學(xué)構(gòu)建組織架構(gòu)，避免出現(xiàn)一人任多職，職責(zé)不清架構(gòu)混亂的現(xiàn)象。對實際執(zhí)行服務(wù)的人員，比如居家養(yǎng)老服務(wù)中，需要直接上門面對公眾提供服務(wù)的人員，必須經(jīng)過專業(yè)的技能培訓(xùn)，盡量做到持有社工證上崗，以能保證服務(wù)的質(zhì)量和信賴度。

最后，社會組織要完善監(jiān)督體系，內(nèi)部治理要形成監(jiān)督制約機制，防止出現(xiàn)腐敗和公益資金被挪用的現(xiàn)象。

（四）轉(zhuǎn)變思想觀念，引進(jìn)公眾參與機制

在政府向社會組織購買服務(wù)中引入公眾參與機制，需要做到如下幾點。

第一，政府要提供公眾參與的多種渠道、多種形式，比如，可以形成決策型參與、修補型參與、反饋型參與等。決策型參與即對政府購買什么服務(wù)，購買數(shù)量的決策進(jìn)行參與，通過反饋公眾的實際需求而對政府決策起到輔助性的幫助；修補型參與即是對社會組織提供的服務(wù)有哪些不到位或者方向發(fā)生偏離的地方提出意見；反饋型參與即在提供服務(wù)結(jié)束后，公眾作為服務(wù)的享受者，對服務(wù)的滿意度情況進(jìn)行反饋，以給政府下一次購買提供參考標(biāo)準(zhǔn)[9]。第二，政府建立完善的利益表達(dá)機制、利益再分配機制，調(diào)動公眾的積極性、參與性，使公眾真正成為公共服務(wù)的受益者、監(jiān)督者、自理者，能有效實現(xiàn)公眾對公共服務(wù)的真實需求。第三，公眾也應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，順應(yīng)改革的形勢，積極參與到公共服務(wù)中來，變被動接受為主動要求。當(dāng)然，值得注意的是，貼近公眾切身利益的領(lǐng)域需要引進(jìn)公眾參與，一些技術(shù)性領(lǐng)域則需要引入專家、技術(shù)人員的意見，然后綜合做出更合理的決策。

結(jié)語

長久以來，世界各國政府在發(fā)展中不斷地明晰自我定位，從“守夜人”到“全能政府”再到“有限政府”的探索不難看出政府在為公眾提供服務(wù)的過程中不斷地實現(xiàn)自我優(yōu)化。改革開放以來，我國政府不斷進(jìn)行行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，提高政府效能。無疑，通過向社會組織購買公共服務(wù)，從而促使政府加快職能轉(zhuǎn)變，是一種新的思路。但是，我國政府購買社會組織服務(wù)從起步到完善還有很長的一段路要走，雖然其探索過程中有很多不足之處，但是也應(yīng)該看到我國政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)公共服務(wù)市場化的決心。在完善我國政府向社會組織服務(wù)的歷程中，不僅要學(xué)習(xí)先進(jìn)國家的經(jīng)驗，也要結(jié)合我國國情因地制宜地進(jìn)行改革。同時，落實制度更需要鐵的執(zhí)行力。強有力的執(zhí)行才能保證制度貫徹下去，保證此項改革不會虎頭蛇尾，不會流于形式。

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