完善武漢城市榮譽制度的法律思考

陳 新

（中南財經(jīng)政法大學 法學院，湖北 武漢430073）

地方國家榮譽制度是地方國家機關(guān)通過特定權(quán)力確立并授予榮譽稱號的規(guī)則的總稱。在當前法治中國建設(shè)的宏觀背景下，武漢市在全國開創(chuàng)性地提出了“建立武漢城市榮譽制度”的戰(zhàn)略目標①2011年12月，武漢市在第十二次黨代會中專門指出，“建立城市榮譽制度，設(shè)立功勛市民、模范市民、文明市民等榮譽稱號”。2013年武漢市委辦公廳、市政府辦公廳聯(lián)合下文，出臺《關(guān)于建立武漢城市榮譽制度的通知》。，具有創(chuàng)新性和示范性，但如何建立并完善武漢城市榮譽制度，不僅是實踐問題，也是理論問題，需要理論到實踐多層次的反思總結(jié)。其中，武漢城市榮譽制度已有實踐經(jīng)驗，還存在哪些不足、這些不足的原因以及如何具體完善等是建立和完善武漢城市榮譽制度必須思考的問題。本文嘗試對此發(fā)表粗淺看法，希望引起大家的關(guān)注并就教于大家。

一、武漢城市榮譽制度實踐取得的成績

全面客觀總結(jié)武漢城市榮譽制度運行取得的成績是完善該制度的前提和基礎(chǔ)。從榮譽制度角度來看，武漢城市榮譽制度成績主要表現(xiàn)在三個方面：

（一）開展多種形式的榮譽稱號頒授活動，發(fā)揮榮譽權(quán)力在社會管理中的積極作用

“國家大事，唯賞與罰”。榮譽權(quán)力既是國家權(quán)力也是一種社會權(quán)力，作為國家權(quán)力組成部分的榮譽稱號決定授予權(quán)力，是國家榮譽制度的重要組成部分。適宜地行使該項權(quán)力，不僅是榮譽制度的有效運行，也是其職能的有效履行。近年來，隨著武漢政治、經(jīng)濟、文化、社會的快速發(fā)展，各行業(yè)涌現(xiàn)了許多具有典型意義的先進個人和集體，為順應社會發(fā)展潮流，發(fā)揮國家機關(guān)在社會發(fā)展中的引導與主導作用，同時也促進本區(qū)域健康協(xié)調(diào)發(fā)展，武漢市黨政機關(guān)單獨或聯(lián)合表彰了各行業(yè)各類型的先進個人或集體。從表彰的主體來看，有武漢市執(zhí)政黨組織、地方權(quán)力機關(guān)、人民政府，還有政府的職能部門，甚至武漢市轄區(qū)內(nèi)的區(qū)級國家機關(guān)也開展了榮譽表彰活動。另外，一些半官方組織，如社會團體、行業(yè)協(xié)會也組織開展榮譽評比表彰，一些社會組織，如媒體組織也通過其掌握的媒介，聯(lián)合或單獨組織開展榮譽表彰。從受表彰者角度來看，涉及行業(yè)領(lǐng)域比較廣泛，有科技創(chuàng)新人才、企業(yè)精英、管理能手、道德楷模、國際友人等。多主體、多層次的榮譽表彰活動使社會各行業(yè)先進能得到及時的贊揚和肯定，發(fā)揮這些先進分子在全社會的激勵和示范作用。同時，武漢市豐富多彩的榮譽表彰實踐，為不斷完善武漢市地方榮譽制度提供了經(jīng)驗。正是多樣化的地方榮譽表彰實踐，使地方國家機關(guān)認識到以榮譽稱號授予為核心內(nèi)容的地方榮譽制度是實現(xiàn)地方國家機關(guān)管理職能的重要手段，規(guī)范地方國家機關(guān)榮譽權(quán)力行使、構(gòu)建科學的地方榮譽制度具有必然性和緊迫性。

（二）產(chǎn)生了一批有一定影響力的地方榮譽稱號

地方榮譽制度是國家機關(guān)圍繞榮譽稱號的確立、評比、授予、頒發(fā)形成的規(guī)則。在一定程度上可以說，榮譽稱號是地方榮譽制度的核心，榮譽稱號的權(quán)威性、認同度直接反映榮譽制度的運行實效。在近年榮譽稱號授予過程中，武漢市有關(guān)國家機關(guān)及時對做出重大貢獻的社會成員進行獎勵，并授予他們相應的榮譽稱號。一些榮譽稱號獲得了良好的社會效果，例如，由武漢市委組織部、市委宣傳部、團市委、市財政局、市人力資源和社會保障局、市青聯(lián)等舉辦的“武漢十大杰出青年”，從1991年至2012年已連續(xù)評比了九屆；由武漢市政府組織實施的“榮譽市民”評比，從1985年開始至2013年，共14位外籍人士獲得該榮譽稱號；武漢市勞動模范評比稱號也受到廣泛關(guān)注。近年，武漢市委宣傳部、市文明辦、市總工會、團市委、市婦聯(lián)聯(lián)合組織開展的“武漢市道德模范稱號”（2008年為第一屆，2013年為第四屆）也由于媒體的廣泛宣傳、民眾的深度參與而被民眾所了解。武漢市總工會組織設(shè)置并分別授予的武漢市勞動模范、武漢五一勞動獎狀、武漢五一勞動獎章和武漢市工人先鋒號，至2012年已連續(xù)15屆。經(jīng)武漢市人民政府同意，1993年專門針對國際友人和外國專家而設(shè)立了“黃鶴友誼獎”，[1]該獎項從設(shè)立至2010年已有來自14個國家的106位外國專家和國際友人獲此榮譽。

此外，中共武漢市委、武漢市政府于2004年設(shè)立的“武漢市有突出貢獻中青年專家”榮譽稱號（2004年之前至1997年時稱為“武漢市優(yōu)秀專家”）、2008年設(shè)置的“武漢杰出人才獎”等榮譽稱號，也都有一定的影響力。

這些榮譽稱號之所以能在全社會引起廣泛關(guān)注并發(fā)揮一定的社會引導和示范作用，主要有幾個原因：一是榮譽稱號評比的連續(xù)性；二是設(shè)置榮譽稱號的組織機構(gòu)的權(quán)威性；三是媒體、民眾的廣泛參與和動員；四是榮譽稱號附有優(yōu)厚的物質(zhì)獎勵。特別是受表彰者的卓越貢獻，使這些榮譽稱號在社會上產(chǎn)生了廣泛的影響力和號召力。

（三）探索制定榮譽稱號的規(guī)范性文件，規(guī)范本地方國家榮譽權(quán)力的行使

榮譽制度的規(guī)范性是榮譽制度成熟完善的重要標志。武漢市政府在榮譽稱號頒授過程中，不僅注重榮譽稱號頒發(fā)的對象先進性，還注意從制度上規(guī)范榮譽稱號的頒發(fā)標準、范圍、程序。例如，武漢市政府在2003年專門修訂了針對外國友人設(shè)立“黃鶴友誼獎”的暫行規(guī)定；為規(guī)范武漢市專家人才的評比表彰，2004年武漢市委辦公廳、市政府辦公廳聯(lián)合下文，印發(fā)《關(guān)于加強武漢市各類專家選拔管理工作的意見》的通知，規(guī)范了“武漢市有突出貢獻中青年專家”榮譽稱號的評選；2005年6月8日，中共武漢市委、武漢市政府印發(fā)了《武漢杰出人才獎評選辦法（試行）》的通知；2010年5月20日，武漢市政府制定并通過了《武漢市授予榮譽市民稱號規(guī)定》，該文件總結(jié)了這些年武漢市評選榮譽市民的經(jīng)驗，明確規(guī)定了武漢市榮譽市民的評選條件、具體程序、具體禮遇等內(nèi)容，特別規(guī)定了榮譽市民的榮譽稱號需要經(jīng)過武漢市人大常委會批準的程序。

不僅政府機關(guān)及其職能部門注意制定規(guī)則規(guī)范國家榮譽權(quán)力的行使，權(quán)力機關(guān)也在武漢市榮譽制度的完善過程中，對成熟的經(jīng)驗注意上升到地方性法規(guī)層面，使其具有法律效力。例如，1997年11月20日武漢市第九屆人民代表大會常務委員會第36次會議通過了《武漢市獎勵和保護見義勇為人員條例》，2010年9月15日武漢市第十二屆人民代表大會常務委員會第27次會議通過了對該條例的修改。該地方性法規(guī)第7條明確了兩種榮譽稱號的法律效力，即授予見義勇為先進分子稱號和授予見義勇為英雄。該法第8條還規(guī)定了榮譽稱號的審批和決定主體，即授予見義勇為先進分子稱號的，由市、區(qū)社會治安綜合治理委員會申報，同級人民政府審批；授予見義勇為英雄等地方榮譽稱號的，由市人民政府審核，提請市人大常委會決定。地方性法規(guī)的規(guī)定使見義勇為的榮譽稱號更具權(quán)威性和吸引力。

隨著武漢榮譽稱號授予實踐的開展，2012年武漢市文明委通過了《關(guān)于建立武漢城市榮譽制度的意見》，該文件明確指出要在武漢市設(shè)立功勛市民、模范市民、文明市民榮譽稱號，并具體制定了《武漢市功勛市民評選表彰實施辦法》、《武漢市模范市民評選表彰實施辦法》、《武漢市文明市民評選表彰實施辦法》。由于三種榮譽稱號評選對象相對廣泛，這些規(guī)范性文件在整個武漢城市榮譽制度建設(shè)中更占重要地位。

這些規(guī)范性文件的制定、修改及實施表明，武漢市國家機關(guān)在榮譽稱號頒發(fā)過程中，正在不斷探索國家榮譽權(quán)力規(guī)范途徑與方式，嘗試通過規(guī)范形式特別是公開的法律規(guī)范調(diào)整頒發(fā)榮譽稱號涉及的社會關(guān)系，建立穩(wěn)定的制度。

二、武漢城市榮譽制度存在的不足

武漢市地方榮譽制度雖然取得了明顯成績，但與社會發(fā)展的要求相比較，特別是與榮譽制度功能的充分發(fā)揮相比還有較大的距離。具體來說，武漢城市榮譽制度還存在如下不足：

（一）榮譽稱號評比授予缺乏連續(xù)性

作為國家制度組成部分的地方國家榮譽制度，其權(quán)威性來源于相關(guān)榮譽稱號評比的規(guī)范運行，包括根據(jù)事先規(guī)定的間隔時間定期評比表彰。實踐中，武漢市設(shè)置的一些榮譽稱號并沒有完全根據(jù)事先設(shè)置時的規(guī)劃來運行，例如，武漢市見義勇為稱號評比，不是根據(jù)事先的規(guī)定每年評比一次，武漢市榮譽市民稱號也沒有兩年評選一次?！拔錆h市杰出青年”榮譽稱號從1991年首次評比至2012年共評比九屆，每屆之間相隔時間并不相同，有的是兩年，有的是三年。“武漢市優(yōu)秀科技工作者”榮譽稱號的評比也有類似問題，從2007年至2013年共評比四屆，但每屆評比間隔時間有一年、兩年、三年。2005年武漢市出臺了《武漢杰出人才評選辦法（試行）》，設(shè)立“武漢杰出人才獎”和“武漢優(yōu)秀人才獎”，并且規(guī)定兩獎項每三年評選一次。[2]但該獎項自2008年3月首次評比之后，至今沒有進行第二次評比。2013年經(jīng)武漢市委、市政府同意，武漢市文明委專門下文組織開展“武漢市功勛市民、模范市民、文明市民評選表彰工作”，文件明確規(guī)定了評比組織、程序、具體條件、時間進度等內(nèi)容，并且在全市進行了廣泛宣傳動員，但該項榮譽稱號并沒有在文件要求的2013年5月16日“隆重召開武漢市功勛市民、模范市民、文明市民表彰大會”上宣布，[3]而且至今也沒有實施。

榮譽稱號不能根據(jù)事先的規(guī)定進行頒發(fā)和授予，該現(xiàn)象的普遍存在，一方面降低了榮譽稱號在社會成員心目中的地位，損害榮譽稱號的權(quán)威，不能有效發(fā)揮其對社會成員行為的激勵引導作用，另一方面也說明榮譽制度的規(guī)范性不強。

（二）榮譽稱號評比表彰對象范圍較窄，評比標準較單一

獲得國家榮譽是每個公民應享有的權(quán)利。我國《憲法》第42條規(guī)定：“國家提倡社會主義勞動競賽，獎勵勞動模范和先進工作者?！鄙鐣蓡T分別在各自工作崗位上運用不同方式，為社會作出自己的貢獻。每個人都應有獲得國家榮譽表彰的可能性，這是法律面前人人平等在國家榮譽權(quán)力面前的具體要求，也是民主國家公民主人地位的生動體現(xiàn)。疏理武漢市近年設(shè)置的榮譽稱號可以發(fā)現(xiàn)，如“武漢市優(yōu)秀科技工作者”、“武漢杰出青年企業(yè)家”、“武漢杰出青年科技創(chuàng)新獎”、“武漢市最具影響力人物”、“武漢杰出人才獎”和“武漢優(yōu)秀人才獎”等榮譽稱號，都是針對科技、經(jīng)濟領(lǐng)域設(shè)置的，其他行業(yè)領(lǐng)域設(shè)置較少甚至沒有，如就沒有針對廣大農(nóng)村的農(nóng)民設(shè)置相應的榮譽稱號。普通百姓除可能獲得道德模范、五一勞動獎章等少數(shù)榮譽稱號之外，其他大多數(shù)都難以獲得。另外，也沒有針對私營業(yè)主、志愿者等行業(yè)領(lǐng)域設(shè)置的榮譽稱號。

已設(shè)置的榮譽稱號當選條件比較苛刻，一般都要求對武漢市的經(jīng)濟、科技、社會管理等方面做出重大貢獻。該標準將許多默默無聞長期在普通崗位上辛勤工作，但卻沒有取得驚人成績的社會成員排除在外。

武漢市榮譽稱號設(shè)置與表彰的傾向性具有一定合理性，反映了武漢市側(cè)重發(fā)展地方經(jīng)濟、文化、科技事業(yè)，希望通過這些榮譽稱號的設(shè)置和評比表彰來推動相關(guān)領(lǐng)域迅速發(fā)展。但從長遠和全局來看，這種設(shè)置及評比標準的重疊與單一，造成榮譽稱號為社會精英所壟斷，大量普通社會成員被排除在外，使一些榮譽稱號僅停留在少數(shù)人圈子中，并沒有完全普及到全社會或深入民眾內(nèi)心，也沒有發(fā)揮到調(diào)動廣大社會成員積極性的作用。

（三）榮譽稱號名稱缺乏鮮明的地方特色

武漢市地方榮譽稱號作為地方榮譽制度的組成部分，不僅承擔著對受表彰者行為的承認，具有贊美、激勵和引導的功能，還承載著傳承地方文化、塑造地方人文精神等功能。政府在設(shè)置地方榮譽稱號時，應具有鮮明的地方特色，使其能區(qū)別于中央和其他地區(qū)的榮譽。武漢市榮譽稱號雖然數(shù)量不少，并且一些榮譽稱號已深入人心，但就目前武漢設(shè)置的榮譽稱號來看，名稱都比較單調(diào)，無法與其他地區(qū)或中央設(shè)置的榮譽稱號區(qū)別開來，明顯的具有同質(zhì)性。例如，榮譽市民、見義勇為、道德模范、十佳青年等等，這些榮譽稱號在全國各地非常普遍，不足以顯示出武漢本地方獨有的地域、人文或城市精神文化品位。構(gòu)建地方榮譽制度，確立鮮明地方特色的榮譽稱號名稱，也是樹立城市形象、打造城市文化品牌的重要手段。

（四）榮譽稱號的精神性獎勵體現(xiàn)不充分

許多榮譽稱號的頒發(fā)經(jīng)常伴隨有各種有形或無形的物質(zhì)獎勵。例如，武漢市對五一勞動獎章獲得者和勞動模范實行政府榮譽津貼制度，市級勞動模范每月有80元津貼。[4]武漢市見義勇為條例明確規(guī)定，該榮譽獲得者將獲得10萬元的金錢獎勵，武漢市功勛市民條例也規(guī)定，該榮譽稱號獲得者將享有武漢市內(nèi)通行、旅游等方面的禮遇。2010年5月武漢市政府通過的《武漢市授予榮譽市民稱號規(guī)定》第6條規(guī)定，武漢市榮譽市民可以享受下列禮遇：應邀參加本市舉行的重大慶典等活動，享受貴賓禮遇；在本市停留期間，享受有關(guān)部門和單位提供的便利和服務；市人民政府規(guī)定的其他禮遇和優(yōu)惠待遇。另外，武漢市對市優(yōu)秀企業(yè)家及其他引進的高端人才實行12項高層次人才個人服務，具體包括：1.高層次人才居住證；2.外國專家來漢工作許可；3.外國專家證；4.戶籍、身份證辦理；5.出入境手續(xù)辦理；6.社會保險辦理；7.就醫(yī)優(yōu)診優(yōu)療辦理；8.公司注冊；9.辦理稅務登記；10.國內(nèi)駕照的換領(lǐng)；11.子女就讀市屬中小學（幼兒園）；12.人才安居工程申請。[5]

這些規(guī)定對受表彰者雖然也是一種獎勵，但在實踐中它使國家榮譽稱號獎勵的性質(zhì)發(fā)生了變化。國家榮譽是一種精神性獎勵，這種榮譽之所以值得社會成員珍惜、追求，并不完全是其能提供的物質(zhì)資助，而應該是其稀缺性，是榮譽稱號獲得者在公共權(quán)力范圍內(nèi)所有社會組織及成員的承認、尊重、認同和敬仰，這是超越并不同于物質(zhì)利益的巨大精神愉悅，能給榮譽稱號獲得者帶來無比的滿足。相反，如果榮譽稱號都附帶著物質(zhì)利益，則會使社會成員與榮譽獲得者關(guān)注物質(zhì)利益，忽視其精神利益。使追求榮譽演變?yōu)樽非笪镔|(zhì)利益，榮譽獲得者容易變成社會的特權(quán)階層。

三、武漢城市榮譽制度缺陷的原因分析

（一）認識上，對國家榮譽制度完善的重要性、緊迫性缺乏深刻認識

國家榮譽制度包括地方國家榮譽制度是整個國家制度建設(shè)的重要組成部分，其發(fā)展完善程度是國家制度文明進程的重要標志。考察近現(xiàn)代國家發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，世界范圍內(nèi)幾乎所有國家都設(shè)有具有本國特色的國家功勛制度。[6]以國家權(quán)力為基礎(chǔ)，設(shè)置系列榮譽，根據(jù)嚴格標準、程序評選并授予社會成員相應榮譽，這些榮譽不僅塑造社會道德觀念，在全社會形成主流價值觀，實現(xiàn)道德教化，同時，還通過在不同行業(yè)領(lǐng)域設(shè)置相應榮譽實現(xiàn)對整個社會成員行為的引領(lǐng)、示范作用。另外，國家榮譽公開公正地授予，還能有效促進國家政治的正當性、權(quán)威性和國家的認同度。但在我國現(xiàn)階段，榮譽制度還基本上停留在作為管理手段的認識上，特別是在地方榮譽制度運行中，地方國家機關(guān)更多地是將其作為實現(xiàn)管理目標的工具。沒有意識到充分行使榮譽權(quán)力不僅是手段、工具，也是政權(quán)體現(xiàn)和維護人性的需要。在當前執(zhí)政黨提出實現(xiàn)“構(gòu)建現(xiàn)代治理體系和提升治理能力”的目標過程中，完善國家榮譽制度包括地方榮譽制度是實現(xiàn)該戰(zhàn)略目標的重要著力點。

（二）立法上，我國至今沒有制訂國家統(tǒng)一的榮譽法典，也沒有完善地方國家機關(guān)如何行使榮譽權(quán)力的規(guī)范性文件

目前，我國憲法并沒有直接規(guī)定地方榮譽制度問題，僅在地方人大與地方政府組織法中作了規(guī)定，該法第44條通過列舉的方式規(guī)定了地方人大常委會的14項職權(quán)，其中第14項是“決定授予地方的榮譽稱號”。在理論上，一般認為該項職權(quán)歸屬于地方人大常委會的“重大問題決定權(quán)”，與該法第4項在性質(zhì)上相似，即地方人大常委會有權(quán)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。地方組織法將地方人大常委會榮譽稱號的決定權(quán)單獨規(guī)定，說明這項職權(quán)對于地方人大常委會來說具有特別重要意義。

由于法律規(guī)定的原則、簡陋，造成實踐中榮譽稱號的授予缺乏統(tǒng)一規(guī)范，如政府單獨或聯(lián)合執(zhí)政黨組織授予榮譽稱號，政府職能部門對本行業(yè)社會成員授予榮譽稱號等等。另外，地方人大常委會決定授予地方的榮譽稱號，是指人大常委會一次性通過規(guī)范性文件確定本地區(qū)所有的榮譽稱號，還是一次僅決定授予一個特定的榮譽稱號，表述欠明。此外，人大常委會授予榮譽稱號的具體程序也缺乏規(guī)定。立法的不完善使實踐中武漢市地方榮譽稱號的授予帶有隨意性。

（三）實踐中，武漢市國家機關(guān)之間在行使榮譽稱號授予權(quán)時存在權(quán)力沖突

這主要表現(xiàn)在兩個方面，一是同一個先進人物，不同單位爭著表彰。例如，武漢市結(jié)核病防治所、武漢市肺科醫(yī)院張某某同志榮獲首屆“武漢市百姓學習之星”稱號，同時，他還被武漢市衛(wèi)計委評為“白求恩式的好醫(yī)生”，被湖北省衛(wèi)生廳評為“人民的好醫(yī)生”，榮獲“湖北省衛(wèi)生系統(tǒng)先進工作者”、“武漢市優(yōu)秀黨員”、“武漢市文教衛(wèi)系統(tǒng)先進工作者”、“武漢市衛(wèi)生計生委員會共產(chǎn)黨員先鋒”、武漢市衛(wèi)生系統(tǒng)優(yōu)秀黨員、武漢市第一屆“我心目中的好醫(yī)生”等榮譽稱號。[7]2009年，民警譚紀雄在武漢某大學持槍劫持人質(zhì)事件中成功解救人質(zhì)，當年6月，武漢市政府授予譚紀雄“武漢市勞動模范”稱號；2010年10月獲得全國公安系統(tǒng)一級英模稱號；2011年初，又被評為武漢市公安系統(tǒng)第四屆“十大形象民警”；2011年6月還獲得全國第四屆“我最喜愛的人民警察”稱號；2012年11月，譚紀雄評選為湖北省公安戰(zhàn)線唯一的“十八大代表”。這對受表彰者個人來說是一些榮譽的重疊，對國家權(quán)力來說則是榮譽權(quán)力資源的浪費。

二是某些行政職能部門設(shè)置榮譽稱號具有相似性。如都是針對武漢市之外的優(yōu)秀外籍人士進行評比，武漢市政府就設(shè)置了“榮譽市民”和“黃鶴友誼獎”；2012年武漢市國資系統(tǒng)組織了踐行武漢精神“國資十佳”評選，同年，由武漢市總工會牽頭，市國資委、市工商聯(lián)參與承辦“十佳書香企業(yè)”，表彰2012年度讀書之城建設(shè)先進集體和個人。在這些榮譽稱號評比中，由于主辦單位相同、榮譽稱號相似，使受表彰單位具有極大的重疊性，從國家權(quán)力角度來看，也是國家榮譽權(quán)力的壟斷和過度行使，制約了社會榮譽權(quán)力的自我生長空間。

四、完善武漢城市榮譽制度的具體措施

（一）以民主觀念來理解武漢城市榮譽制度的地位與作用

雖然授予榮譽稱號是古今中外政治共同體中普遍存在的現(xiàn)象，但與封建專制國家相比較，現(xiàn)代民主國家的榮譽制度是對渴望榮譽的人性的承認、尊重與維護。國家榮譽制度在運行過程中，社會成員的尊嚴、價值得到實現(xiàn)，個人的創(chuàng)造性、主動性也被激發(fā)出來，社會活力也被喚醒，榮譽制度成為弘揚善意、凝聚人心的基本途徑。單純地將國家榮譽制度理解為實現(xiàn)國家機關(guān)職能的思維模式，容易忽略榮譽制度中內(nèi)含的人性原理，造成國家權(quán)力與公民權(quán)利的對立，也損害國家榮譽制度的權(quán)威。

貫徹民主觀念，完善武漢城市榮譽制度必須處理好兩個突出問題：一是協(xié)調(diào)好國家榮譽與社會榮譽的關(guān)系。在民主制度比較完善的國家，不僅有體現(xiàn)國家權(quán)力的國家榮譽制度，也有體現(xiàn)社會權(quán)力的民間榮譽規(guī)則?？疾煳錆h市榮譽制度的發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)都是以國家權(quán)力為背景的榮譽表彰，很少有來自民間自發(fā)形成的榮譽表彰。國家榮譽權(quán)力的壟斷行使，不僅增加了國家管理成本，壓制了民意自發(fā)榮譽表彰的空間，也損害了國家榮譽本身的權(quán)威。從武漢城市榮譽制度發(fā)展來看，完整的榮譽稱號體系，不僅僅是國家特定機關(guān)設(shè)置、頒發(fā)和授予一定的榮譽稱號，還應該允許并鼓勵民間自發(fā)形成的一些榮譽評比現(xiàn)象。由于武漢市人口數(shù)量大、行業(yè)領(lǐng)域廣泛、社會變動快等特點，為武漢民間榮譽的發(fā)展提供了巨大的生存空間。對武漢城市榮譽制度發(fā)展來說，只有讓國家榮譽與民間榮譽相互補充、協(xié)調(diào)發(fā)展，才能構(gòu)成完整的城市榮譽制度。

二是民主精神落實到榮譽稱號評選的各環(huán)節(jié)。特別是在三個方面應當進行改進。第一，在榮譽稱號獲得者的提名上，應該鼓勵自薦和社會組織推薦候選人，而不能是官方或半官方組織實質(zhì)上壟斷提名權(quán)。任何榮譽稱號的評比表彰，都應該在開始評選之前進行廣泛宣傳動員，使全體社會成員知曉并積極參與進來，這是榮譽制度實現(xiàn)基本功能的前提，以改變目前實踐中“官選官辦”自娛自樂的現(xiàn)象。第二，評選程序公開，并增加民意在最終決策中的分量。應該允許新聞媒體全程采訪、報道，通過這些報道，能消除不符合條件的人選，同時吸引社會公眾予以關(guān)注和監(jiān)督，增強榮譽的含金量。另外，對部分榮譽稱號評選實行網(wǎng)絡(luò)票選程序的，應該增加網(wǎng)絡(luò)投票的權(quán)重。該措施能有效吸引社會民眾的參與，同時也能促進民眾學習先進事跡。當然，也需要在網(wǎng)絡(luò)投票具體制度設(shè)計上克服一些不足和缺陷。第三，鼓勵民間自發(fā)形成一些榮譽稱號。我國已有一些地方存在民眾自發(fā)設(shè)立的榮譽稱號，[8]并由民眾自己評比授予。由于評比者與被授予者相互之間比較熟悉，評比程序中成員參與比較廣泛，因此評比結(jié)果也比較公正，這些草根獎也發(fā)揮了很好的教育引導功能。

（二）制定地方性法規(guī)，完善武漢城市榮譽制度

通過立法方式，特別是地方人大權(quán)力機關(guān)通過制定規(guī)范性文件，規(guī)范榮譽稱號的設(shè)置、評比、授予及頒發(fā)等活動，使武漢城市榮譽制度運行能夠依據(jù)公開、公正的法律規(guī)范有序進行。當前，《地方各級人大和地方人民政府組織法》第44條第14項關(guān)于地方人大常委會有權(quán)“決定授予地方的榮譽稱號”的原則性規(guī)定，既是武漢市人大常委會行使授予本地方榮譽稱號權(quán)力的法律依據(jù)，也是武漢市人大常委會運用自主性地方立法權(quán)進一步落實該項規(guī)定的法律依據(jù)。應該運用地方立法方式[9]，確立以武漢市人大常委會為武漢市國家榮譽稱號決定、授予權(quán)力集中行使者的城市榮譽制度。

該立法重點應該解決兩個問題：一是確立榮譽稱號評比的專門組織機構(gòu)。通過地方性法規(guī)規(guī)定武漢市榮譽稱號評比的專門組織，是解決目前實踐中存在的多頭授予、榮譽稱號重疊、相似等亂像的重要措施。國家榮譽稱號的嚴肅、權(quán)威，需要評比組織的細致與認真，同時，由于現(xiàn)在榮譽稱號數(shù)量眾多，特別是授予評比比較頻繁，這些原因決定了需要專門組織受理并組織實施相關(guān)工作。該組織可以設(shè)立在市人大常委會內(nèi)部，也可以設(shè)立在市政府機構(gòu)內(nèi)部。相比較來看，由于人大的議事性質(zhì)，特別是綜合考察國內(nèi)外情況，該機構(gòu)宜設(shè)在市政府機構(gòu)內(nèi)部。根據(jù)目前我國的政治體制，結(jié)合武漢市具體情況，該組織應該具有執(zhí)政黨領(lǐng)導色彩，因此，由文建委承擔其職責比較適宜，該組織成員應該由武漢市黨政及重要政府職能部門、司法機構(gòu)有關(guān)人員組成。人員組成的廣泛性，便于評比過程中能全面準確地發(fā)表評議意見。該組織的基本職責是，統(tǒng)一整合武漢市榮譽稱號資源，統(tǒng)一規(guī)劃并提出榮譽稱號設(shè)計方案，承擔榮譽稱號的受理及向政府提交授予稱號草案等等。

二是確立完整規(guī)范的武漢市榮譽稱號評比授予程序。對此，可總結(jié)武漢市近年榮譽稱號的評比經(jīng)驗，并借鑒其他地方做法，將其中成功的做法上升為武漢市地方立法。一般來說，榮譽稱號的授予應該經(jīng)過如下幾個環(huán)節(jié)：申報、評比、公示、異議、決定、頒發(fā)及宣傳等。另外，武漢市地方立法還應該規(guī)定榮譽稱號的剝奪，表明武漢市人大常委會既有授予榮譽稱號的權(quán)力，也有剝奪的權(quán)力。通過這些規(guī)定，能有效解決目前實踐中大量存在的重視評比表彰、輕視后期監(jiān)督管理的現(xiàn)象，從而維護國家榮譽的嚴肅性、權(quán)威性。

（三）構(gòu)建具有武漢地方特色的榮譽稱號，充分發(fā)揮榮譽稱號的多種作用

榮譽稱號是榮譽制度的重要組成部分，適宜的榮譽稱號不僅能肯定與稱贊社會成員的貢獻，還可以發(fā)揮承載傳統(tǒng)文化、弘揚特定價值等多種作用。實踐中，榮譽稱號所承載的文化意蘊將被傳播，從而達到提升城市文化內(nèi)涵的功效。在武漢城市榮譽制度完善的過程中，對榮譽稱號的確定要注意兩方面問題：一是分類設(shè)置與相關(guān)領(lǐng)域?qū)臉s譽稱號，避免同一領(lǐng)域出現(xiàn)不同部門設(shè)置類似榮譽稱號的現(xiàn)象，使社會不同領(lǐng)域、不同行業(yè)都有相應的國家榮譽稱號，也使這些領(lǐng)域的社會成員都有獲得國家榮譽的機會。二是在榮譽稱號名稱的選擇與確立上應該體現(xiàn)城市特色和時代精神。授予榮譽稱號在某種程度上是符號資源的選擇與利用。為充分發(fā)揮武漢市榮譽稱號作為符號資源的作用，武漢市地方國家機關(guān)在確立榮譽稱號名稱時，至少應該考慮如下幾方面因素：宣傳本地自然人文景觀；有利于弘揚傳統(tǒng)文化；符合時代發(fā)展趨勢或要求；有一定的國際認同度；有一定的解釋與發(fā)展空間。例如，經(jīng)武漢市政府同意，1993年專門針對國際友人和外國專家設(shè)立了“黃鶴友誼獎”，該名稱隨著榮譽稱號的授予與頒發(fā)，就能達到在全國及全世界宣傳武漢特有古建筑黃鶴樓的目的。

[1]神龍公司文馬南獲武漢“黃鶴友誼獎”[EB/OL].http://auto.ifeng.com/roll/20090904/97471.shtml,2015-01-20.

[2]楊磊,黃燦,陳璐,李書龍.《武漢杰出人才評選辦法（試行）》出臺[N].楚天都市報,2005-08-08(3).

[3]關(guān)于開展武漢市功勛市民模范市民文明市民評選表彰工作的通知[EB/OL].http://hbwh.wenming.cn/gzyd/wjzl/201303/t201 30305_544162.html,2015-01-20.

[4]關(guān)于對“五一”勞動獎章獲得者和勞動模范實行政府榮譽津貼的議案[EB/OL].http://www.whrd.gov.cn/dbjy/7953.shtml,2015-01-20.

[5]王榮海.武漢招才引智優(yōu)惠政策 引進高端人才最高獎5萬[N].長江商報,2012-06-29(3).

[6]張樹華,潘晨光.中外功勛榮譽制度[M].北京:中國社會科學出版社,2011:2.

[7]我所張和武同志榮獲首屆“武漢市百姓學習之星”稱號[EB/OL].http://www.whjhb.org/News_Cons.asp?id=699,2015-01-20.

[8]童美瑛.來自德清的民間獎[J].民主與法制,2007(8):54-55.

[9]陳新.我國地方人大常委會榮譽職權(quán)及榮譽制度的完善[J].山東科技大學學報(社會科學版),2014(3):5.