基層行政監(jiān)督存在的問題及完善

孫雪琳

（中共南平市委黨校，福建 南平353000）

基層行政監(jiān)督存在的問題及完善

孫雪琳

（中共南平市委黨校，福建 南平353000）

【摘要】基層行政監(jiān)督是行政監(jiān)管的重要一環(huán)。面對政府職能的轉(zhuǎn)變，在簡政放權(quán)的改革新形勢下，行政監(jiān)督作為維護行政系統(tǒng)運行的重要途徑，其自身建設(shè)對確保權(quán)力規(guī)范化行使意義重大，但目前基層行政監(jiān)督在監(jiān)督機制、監(jiān)督主體、監(jiān)督隊伍、監(jiān)督程序等方面還比較薄弱。對此，可從健全監(jiān)督權(quán)責(zé)機制，增強監(jiān)督主體的獨立性和權(quán)威性，加強監(jiān)督隊伍建設(shè)，加強監(jiān)督的連貫性等四個方面來完善當(dāng)前基層行政監(jiān)督機制，以期為提高基層行政監(jiān)督的成效提供助力。

【關(guān)鍵詞】基層；行政監(jiān)督；權(quán)力

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對監(jiān)督問題給予了高度關(guān)注，強調(diào)要“強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督?！毙姓O(jiān)督作為我國監(jiān)督體系的重要部分，與依法行政密切相關(guān)。科學(xué)配置權(quán)力是依法行政的基本前提，而行政監(jiān)督則是確保權(quán)力持續(xù)規(guī)范化行使和提升行政效能的實質(zhì)性保障，對于推進依法行政具有重要作用。近年來，隨著權(quán)力清單、合法性審查等制度在全國范圍內(nèi)推行，自上而下的權(quán)力監(jiān)督體系得到不斷的完善，權(quán)責(zé)清晰、運轉(zhuǎn)高效的行政治理結(jié)構(gòu)開始形成。在此背景下，基層行政監(jiān)督作為國家民主行政建設(shè)中的重要組成部分，也是現(xiàn)代行政管理的重要監(jiān)督環(huán)節(jié)。［1］在基層實踐中，基層行政監(jiān)督體系也在不斷探索新機制、新方法，取得了一定的成效，但依然存在不少問題。

一、基層行政監(jiān)督的主要做法及成效

伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)“行政指令”色彩逐漸消退，在民主化浪潮下，“服務(wù)型政府”、“有限政府”的理念逐漸凸顯，政府和市場的邊界日漸清晰，民眾對權(quán)責(zé)一致的要求也更為熱切。為了保障權(quán)力依法規(guī)范運行，充分發(fā)揮政府服務(wù)職能，國務(wù)院發(fā)布了一系列進一步深化行政體制改革的文件。各地立足地方實踐特色和經(jīng)驗，在簡政放權(quán)的同時，改進和完善各項監(jiān)督機制，在加強對行政權(quán)力制約的基礎(chǔ)上，不斷優(yōu)化權(quán)力配置、崗位職責(zé)、監(jiān)督方式、政務(wù)公開和糾錯問責(zé)等方面的機制。在壓縮權(quán)力尋租空間，增強監(jiān)督整體功能的同時，各地陸續(xù)建立電子政府信息平臺，通過多元化的信息公開途徑拓寬信息公開范圍，暢通信息接收和反饋渠道，促進了權(quán)力公開透明行使，提升了行政服務(wù)效能，并且在基層形成了制度擴散效應(yīng)。以福建省南平地區(qū)為例，一方面，通過健全完善常態(tài)化監(jiān)督檢查機制，加強紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)同財政、審計、稅務(wù)、公安等職能部門的溝通與協(xié)調(diào)，建立系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)同辦案機制，實現(xiàn)信息共享，既能節(jié)約資源又能形成監(jiān)督合力；另一方面，完善糾錯問責(zé)機制，將監(jiān)督工作的情況作為責(zé)任制考評和民主評議的要素，納入作風(fēng)建設(shè)考核評價體系。同時，加強行政公開，強化社會各界對行政行為的監(jiān)督，進一步暢通訴求渠道，落實“效能投訴路線圖”，在重點企業(yè)、窗口單位、納稅大戶等建立效能監(jiān)測點、聯(lián)系點，聘任效能監(jiān)測員，形成機關(guān)效能聯(lián)系監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。

二、基層行政監(jiān)督存在的問題

（一）監(jiān)督機制不夠健全

從當(dāng)前行政機構(gòu)設(shè)置來看，主要是由同級政府和存在上下層級隸屬關(guān)系的行政部門實行雙重領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，網(wǎng)格化監(jiān)督機制基本形成，呈現(xiàn)監(jiān)督主體多元性和監(jiān)督程序法定的特點。這種監(jiān)督機制本身存在著一定缺陷，就是自上而下的監(jiān)督容易，而自下而上的監(jiān)督無力，加上同級監(jiān)督動力不足，難以發(fā)揮積極的監(jiān)督作用。當(dāng)前關(guān)于監(jiān)督的法律法規(guī)還不夠健全，對監(jiān)督的具體操作，如監(jiān)督主體、監(jiān)督程序、監(jiān)督方式等執(zhí)行環(huán)節(jié)缺乏細(xì)化的可操作性規(guī)定，有時甚至產(chǎn)生模棱兩可的現(xiàn)象。這一方面導(dǎo)致監(jiān)督系統(tǒng)的職能既有交叉重復(fù)，又有權(quán)責(zé)不清，再加上缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)，經(jīng)常出現(xiàn)扯皮推脫或“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”各自為政的現(xiàn)象”，［2］無法形成監(jiān)督合力，影響執(zhí)法活動的正常進行；另一方面，由于基層行政改革與上層銜接上存在一定的滯后性，囿于資金和人才的限制，監(jiān)督機制的建設(shè)常常陷入較為被動的局面，監(jiān)督程序不夠規(guī)范，監(jiān)督透明度較低，公開覆蓋面較窄。［3］

（二）監(jiān)督主體缺乏權(quán)威性

“有效的監(jiān)督必須以監(jiān)督客體切實處于監(jiān)督主體的監(jiān)督之下為前提，并且監(jiān)督主體的監(jiān)督活動不受監(jiān)督客體的直接制約和干擾，以保證監(jiān)督主體能充分行使監(jiān)督權(quán)，保證監(jiān)督的獨立性與權(quán)威性?！保?］我國法律對行政監(jiān)督部門獨立行使監(jiān)督權(quán)力的主體地位有著明確規(guī)定，但在基層行政監(jiān)督的現(xiàn)實操作過程中，由于一些崗位職責(zé)沒有細(xì)化，出現(xiàn)問題時無法明確責(zé)任主體，責(zé)任難以落實；針對慢作為、不作為問題沒有嚴(yán)密可行的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)進行衡量等行動難題，監(jiān)督主體的主動性、權(quán)威性和獨立性都無法得到保證，直接影響到監(jiān)督成效。比如，在有些行政行為尚未構(gòu)成嚴(yán)重違法但需要糾錯更正的情形下，監(jiān)督主體囿于自身影響力和權(quán)威性不高，無權(quán)采取相應(yīng)的懲戒措施，而違規(guī)責(zé)任人由于害怕承擔(dān)行政風(fēng)險和一時的僥幸心態(tài)，對糾錯更正較為抵觸，這就容易導(dǎo)致行政監(jiān)督的疲軟乏力，破壞監(jiān)督體系的公信力。例如，南平市法制辦正常開展行政執(zhí)法案卷評查、典型案例指導(dǎo)和評析研討活動，可以針對相關(guān)部門執(zhí)法過程中存在的問題進行監(jiān)督，并提出有效的建議和辦法，但被監(jiān)督部門是否采納和更正，法制辦則沒有法律上的強制權(quán)，能發(fā)揮的影響力相當(dāng)有限，處于較為尷尬的境地。

（三）監(jiān)督人員的素質(zhì)不高

行政監(jiān)督人員的素質(zhì)高低直接影響到監(jiān)督功能的發(fā)揮。基層縣市區(qū)空間不大，本身是熟人社會，工作過程中有些工作人員容易受人情關(guān)系影響，原則性不強，基于受人之托等事由或怕得罪人的心理，對一些違法違紀(jì)問題，沒有嚴(yán)格依法秉公處理。基層紀(jì)檢監(jiān)察人員在查辦一些案件過程中，難免碰上熟人，能否依法依理處理好這種情況，考驗著監(jiān)督人員的執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則和綜合素質(zhì)，最關(guān)鍵的還是要看監(jiān)督人員依法行政、秉公執(zhí)法的意識是否牢固。行政監(jiān)督本身具有的多學(xué)科系統(tǒng)化特點決定了監(jiān)督人員在掌握基本的業(yè)務(wù)技能基礎(chǔ)上，還必須掌握包括政治、經(jīng)濟、法律等方面的專業(yè)知識，較高的政治素養(yǎng)、職業(yè)道德和心理素質(zhì)以及豐富的閱歷經(jīng)驗等。跨部門、綜合性執(zhí)法工作的推進對監(jiān)督隊伍的專業(yè)素質(zhì)和應(yīng)急處理能力提出了更高的要求，但受地緣經(jīng)濟社會發(fā)展的限制，基層工作的高層次人才較為匱乏，相關(guān)機構(gòu)的人員配置常常呈現(xiàn)出流動性、臨時性、非專職性的特點，無法有效地積累監(jiān)督工作經(jīng)驗和持續(xù)性地提升業(yè)務(wù)能力。此外，由于基層行政工作繁重，監(jiān)督人員分工兼職現(xiàn)象嚴(yán)重，部門之間在人員分配和調(diào)動上協(xié)調(diào)性較差，人才流失現(xiàn)象比較嚴(yán)重，影響了監(jiān)督工作的正常進行。

（四）監(jiān)督連貫性較弱

從監(jiān)督環(huán)節(jié)上看，“科學(xué)有效的行政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)貫穿行政執(zhí)法的全過程，集事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督于一體，聚自上而下的監(jiān)督與自下而上的監(jiān)督于一身?！保?］目前的監(jiān)督機制重點仍停留在事后監(jiān)督，往往只有在行政過程中暴露出違法違紀(jì)問題或已經(jīng)發(fā)生損害后果后，監(jiān)督機構(gòu)方才介入調(diào)查，事前監(jiān)督和事中監(jiān)督力度不強，著重于“糾偏于既遂”，無法從根源上起到預(yù)防和根治作用。執(zhí)法全程記錄本身就是一種很好的事中監(jiān)督方式，但在基層地區(qū)的具體實踐過程中，該項制度還處在摸索之中，缺乏健全的執(zhí)法、取證規(guī)則，執(zhí)法程序和案卷管理機制還不夠規(guī)范，要實現(xiàn)全過程有據(jù)可查、有證可考尚有難度，這也影響了事后監(jiān)督的反查落實。就事前監(jiān)督而言，一方面是內(nèi)部決策、規(guī)范性文件及規(guī)章制度的制定工作比較粗糙，合法性審查沒有得到足夠重視；另一方面是行政執(zhí)法主體資格管理存在漏洞，其作為一種事前監(jiān)督方式，應(yīng)監(jiān)督執(zhí)法人員依法取得執(zhí)法資格、持證上崗，確保執(zhí)法人員具備依法行政的相應(yīng)能力和素質(zhì)。但這里又存在一個問題，即所持的“證”和所取得的“執(zhí)法資格”并不能完全和準(zhǔn)確地反映出執(zhí)法人員的法治素質(zhì)、執(zhí)法能力，還須有持續(xù)的學(xué)習(xí)，如此才能促進執(zhí)法人員依法行政能力的提升。

（五）政務(wù)公開有待加強

行政公開，讓權(quán)力在陽光下運行，是行政監(jiān)督的一種形式。隨著電子信息化時代的到來，政務(wù)公開的方式日趨多元化，多樣化的政務(wù)公開形式不僅有利于群眾辦事和監(jiān)督，也使行政監(jiān)督更為便捷，在行政窗口、黨務(wù)政務(wù)公示欄、群眾參與平臺、電視報刊等傳統(tǒng)形式之外，各地政府積極打造的政務(wù)信息電子平臺逐漸成為政務(wù)公開和公眾參與監(jiān)督的重要方式。但目前不管是在傳統(tǒng)實體方面還是新興網(wǎng)絡(luò)技術(shù)層面，政務(wù)公開工作都還不夠深入。一是從技術(shù)層面上看，站在權(quán)力監(jiān)督角度，電子監(jiān)督系統(tǒng)技術(shù)還不夠成熟，尚未在全國范圍內(nèi)推廣和鋪開，無法發(fā)揮實際作用；二是在公開內(nèi)容的選擇上，基于行政風(fēng)險的考慮，行政機關(guān)工作人員對重要信息的敏感度不同，對是否公開、如何公開、公開范圍和程度的處理和把握差異較大，往往選擇保守而不敢公開，公開內(nèi)容重“成績”輕“問題”，對本單位正面報道多，對自身分析總結(jié)及群眾提問投訴的解答少；三是公開流于形式，政務(wù)重要信息公開不夠及時，政務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)維護動力不足，未及時更新維護，在民眾關(guān)心的人財物問題上缺乏有效合理的進一步解釋，使得公開沒有達到預(yù)期目標(biāo)，在執(zhí)行中大打折扣。

三、完善基層行政監(jiān)督的建議

（一）健全監(jiān)督權(quán)責(zé)機制

在現(xiàn)行行政監(jiān)督法規(guī)制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際，進一步完善行政監(jiān)督的法制基礎(chǔ)，“應(yīng)根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟條件下出現(xiàn)的新情況、新問題，對已經(jīng)頒布的有關(guān)行政監(jiān)督與廉政建設(shè)方面的法律、法規(guī)、制度進行修訂和完善，使之更具有操作性、可行性和有效性?！保?］

通過細(xì)化行政監(jiān)督操作細(xì)則，將監(jiān)督主體、監(jiān)督目標(biāo)、監(jiān)督程序、監(jiān)督權(quán)限和責(zé)任等以法的形式確定下來，強化主體責(zé)任，對重疊交叉部門的監(jiān)督權(quán)予以撤并，對多部門共同行使的同一監(jiān)督事項，統(tǒng)一為一個主體明確進行專門監(jiān)督。［7］在完善層級監(jiān)督機制和專門監(jiān)督機制的前提下，突出各監(jiān)督主體條塊重點，理順整個監(jiān)督系統(tǒng)，規(guī)范程序運行，從而加強監(jiān)督的自我約束，實現(xiàn)常態(tài)化和制度化監(jiān)督。在配合權(quán)力清單建議由基層法制辦或紀(jì)委監(jiān)察部門牽頭、組織和協(xié)調(diào)各監(jiān)督部門的基礎(chǔ)上，制定由上至下以及內(nèi)外相結(jié)合的監(jiān)督規(guī)則和程序，重點突出部門聯(lián)動、責(zé)任落實、行政問責(zé)三大機制建設(shè)。一是突出監(jiān)督部門聯(lián)動，在明確各監(jiān)督主體權(quán)責(zé)范圍的基礎(chǔ)上，增強聯(lián)動主體的合作意識，在以公安局、檢察院、法院、紀(jì)委、審計為主體的聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，拓寬聯(lián)動主體范圍，豐富聯(lián)動層次性，資源共享，減少監(jiān)督成本，克服“難監(jiān)”和“虛監(jiān)”，充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的監(jiān)督效能，從而提升行政監(jiān)督實效。［8］二是強化責(zé)任的落實，明確責(zé)任主體，分崗設(shè)權(quán)，發(fā)現(xiàn)問題立即責(zé)令整改并追責(zé)，對重大復(fù)雜問題要建立集體討論處置制度，對整改情況督促落實并及時向社會公布，提升執(zhí)法監(jiān)督的社會效果。［9］三是完善行政問責(zé)機制，細(xì)化崗位工作職責(zé)，加強對程序的監(jiān)督，制定對不作為、慢作為問題的細(xì)化問責(zé)措施，按類別和職責(zé)區(qū)分情況處理。加強黨風(fēng)廉政監(jiān)督，科學(xué)優(yōu)化效能考核，強化監(jiān)督的效果評價，通過完善相應(yīng)的法律制度，建立專門的監(jiān)督規(guī)范和細(xì)則，確保監(jiān)督制度的正常運作。

（二）增強監(jiān)督主體的獨立性和權(quán)威性

克服基層行政監(jiān)督處于熟人社會干擾較多的弊端，一方面，要增強監(jiān)督主體的獨立性，進行分權(quán)制衡的合理化配置，使監(jiān)督主體免受被監(jiān)督者的直接制約和干擾，從而充分行使監(jiān)督權(quán)。針對一些部門，在特定范圍內(nèi)突出垂直領(lǐng)導(dǎo)制，給予獨立的人事任免權(quán)和財政保障等，將機關(guān)的人財物的權(quán)力交給相應(yīng)的上級機關(guān)，以徹底擺脫被監(jiān)督者的干擾和制約。另一方面，在法定范圍內(nèi)適當(dāng)擴大監(jiān)督機關(guān)的職權(quán)，除將查處情況納入責(zé)任制考評和民主評議內(nèi)容外，還要保證監(jiān)督考評工作的連續(xù)性，定期進行監(jiān)督評價考核，建立多元化的責(zé)任落實機制，改變監(jiān)督容易處罰難的局面，將對違法單位、違法公務(wù)員的問責(zé)追責(zé)落到實處。例如，可賦予牽頭監(jiān)督機關(guān)一定的經(jīng)濟處罰、批評建議或責(zé)令整改等懲戒性決定權(quán)，適當(dāng)給予其他監(jiān)督機關(guān)就監(jiān)督結(jié)果的懲戒，書面報牽頭監(jiān)督機關(guān)審查的建議權(quán)，以增加監(jiān)督主體的權(quán)威性。同時，加快建設(shè)監(jiān)督評價體系，適當(dāng)引入行政相對人評價、第三方評價和社會評價機制，擴大公眾知情權(quán)，提高公眾參與度，增強群眾反饋意見和社會評價部分在監(jiān)督評價體系中的參考比重。

（三）加強監(jiān)督隊伍建設(shè)

加強監(jiān)督隊伍建設(shè)，主要應(yīng)從執(zhí)法意識、人才儲備、專業(yè)化構(gòu)成、年齡構(gòu)成、激勵機制等方面加以完善：一是樹立監(jiān)督隊伍的秉公執(zhí)法意識，把思想政治建設(shè)擺在首位，自覺運用法治思維和法治方式解決問題。他們作為違法違紀(jì)行為的監(jiān)督者，是法律法規(guī)的捍衛(wèi)者，更應(yīng)當(dāng)以身作則，秉公執(zhí)法，在工作中發(fā)揮積極性和能動性。二是增加監(jiān)督隊伍的人才儲備，可建立選拔培訓(xùn)或輪崗鍛煉機制，通過考試選拔和在機關(guān)內(nèi)部挑選具有專業(yè)技術(shù)的人才。三是改善監(jiān)督隊伍專業(yè)化知識結(jié)構(gòu)。由于監(jiān)督工作涉及面廣，涉及問題復(fù)雜，因此，必須完善執(zhí)法隊伍的知識構(gòu)成，如法學(xué)、行政管理、經(jīng)濟學(xué)、審計、漢語語言文學(xué)等專業(yè)知識。對此，需要建立學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，讓監(jiān)督人員不斷學(xué)習(xí)和更新業(yè)務(wù)及政策法規(guī)等方面的知識，為處理應(yīng)對各種復(fù)雜問題打好理論基礎(chǔ)。四是完善隊伍的年齡結(jié)構(gòu)。一個年齡結(jié)構(gòu)合理的隊伍能促進自身系統(tǒng)改良，最大限度地釋放出監(jiān)督主體的活力。因此，要確保有經(jīng)驗、有能力的干部帶隊，配備能干事、有熱情的青年監(jiān)督人員，以“傳幫帶”的形式培養(yǎng)年輕的隊員，從實務(wù)和經(jīng)驗角度訓(xùn)練年輕監(jiān)督人員的觀察能力、分析能力、應(yīng)變能力、組織協(xié)調(diào)能力和解決問題能力，提升監(jiān)督隊伍的整體戰(zhàn)斗力。五是建立激勵機制，制定科學(xué)合理的獎懲機制，將監(jiān)督工作納入評選選優(yōu)考核。在基本待遇的基礎(chǔ)上，根據(jù)工作量輕重和表現(xiàn)優(yōu)良情況，適當(dāng)提高監(jiān)督人員的政治經(jīng)濟待遇，提升監(jiān)督工作的積極性。

（四）加強監(jiān)督的連貫性

監(jiān)督不是一蹴而就的，要真正達到有效的監(jiān)督，不能光靠“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的事后監(jiān)督，等出現(xiàn)問題了才開展行動，產(chǎn)生損害才采取補救。必須積極彌補事前監(jiān)督和事中監(jiān)督上的短板，增強事前、事中和事后監(jiān)督的有機統(tǒng)一。針對事前監(jiān)督，健全權(quán)力形成機制，根據(jù)權(quán)力清單，嚴(yán)格把關(guān)依法行政的法定依據(jù)，尤其要注意細(xì)化自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行政行為的行使。提高執(zhí)法人員依法行政的資質(zhì)和能力水平，做到知法、懂法、守法、用法。法制機構(gòu)在加強對規(guī)范性文件合法性審查的同時，應(yīng)適時調(diào)整不合時宜的事項，逐步增加合理性審查的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。完善事中監(jiān)督，在執(zhí)法過程方面，應(yīng)切實加強執(zhí)法全程記錄的力度，嚴(yán)格遵守行政程序，結(jié)合傳統(tǒng)法律文書記錄管理制和現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)跟蹤監(jiān)測政府權(quán)力行使過程，做到有據(jù)可查、有證可考。此外，還應(yīng)強化執(zhí)法審核機制，建立并嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度，圍繞決定的主體是否合法、認(rèn)定的事實是否清楚、證據(jù)是否確鑿、程序是否正當(dāng)、適用法律是否準(zhǔn)確、處罰幅度是否適當(dāng)?shù)冗M行審核，未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。對審核中發(fā)現(xiàn)的問題，要責(zé)令有關(guān)部門及時糾正，確保行政執(zhí)法機關(guān)依法履行職責(zé)，維護公民法人的合法權(quán)益。在政務(wù)公開上，通過在各種形式的信息平臺上發(fā)布行政信息，公布權(quán)力公開透明運行“流程圖”，拓寬方便群眾表達意見和訴求的渠道等路徑來強化社會各界對行政機關(guān)的監(jiān)督。以此為基礎(chǔ)，將涉及行政權(quán)力行使的法定依據(jù)、責(zé)任、程序以及行政執(zhí)法自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和行政權(quán)力運行結(jié)果等重要信息予以全面公開，接受群眾和社會的監(jiān)督。電子信息化平臺要及時維護和更新，繼續(xù)深化市縣二級聯(lián)動的行政權(quán)力運行機制和便民服務(wù)，不能僅限于“在線監(jiān)察”的層面，還要加強宣傳和教育，借助電視新聞廣播等傳統(tǒng)媒體，推廣微博微信等新媒介，邀請專家學(xué)者現(xiàn)身說法，擴大群眾可知曉的范圍，加深群眾對行政信息的準(zhǔn)確理解。

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【中圖分類號】D912.1

【文獻標(biāo)識碼】A

【文章編號】1673―2391（2015）10―0066―04

收稿日期：2015-09-02責(zé)任編校：江 流