法治公安背景下應急警務決策運行機制建設研究

胡玥

（中國人民公安大學，北京100038）

法治公安背景下應急警務決策運行機制建設研究

胡玥

（中國人民公安大學，北京100038）

【摘要】應急警務決策是相對于常規(guī)警務決策而言的，指所決策的問題不常出現(xiàn)，又或決策的情境比較緊急，難以事先規(guī)定解決途徑、應對方案和決策程序的警務決策。在應急警務的情形下，公安決策者必須在很較短的時間內以及不確定的情況下作出關鍵性決策，需要合法合理有效的組織體系和運行機制來支撐。在法治背景下，健全應急警務決策組織體系和運行機制，增強公安決策者的法治意識，完善咨詢系統(tǒng)、支持系統(tǒng)的輔助決策功能，使應急警務決策更加規(guī)范化、法制化、科學化，對應對和解決社會公共突發(fā)事件具有十分重要的意義。

【關鍵詞】應急警務；警務決策；運行機制

應急警務決策是指應急警務管理機構或公安決策者為了達到應對突發(fā)事件、減少事件危害的目標，利用科學手段和科學方法，在兩個或兩個以上可行方案中，選擇（或綜合成）最優(yōu)方案并付諸實施的過程。其組織體系主要包括應急警務決策中樞系統(tǒng)、現(xiàn)場應急指揮以及各種保障系統(tǒng)，運作機制則包括應急警務決策的程序、方式和關鍵環(huán)節(jié)等內容。

一、應急警務決策運行機制建設的現(xiàn)狀

（一）統(tǒng)一指揮、分工明確的應急決策體系初步建成

按照《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應對法》）的規(guī)定，我國以“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責，屬地管理為主”來進行應急管理的體制建設。近年來，全國縣級以上地方人民政府逐步建立綜合性的應急指揮機構，其中省級政府已經全部建構完成；地方政府也逐步建立起不同類別的突發(fā)事件專項應急指揮機構及其日常辦事機構。公安機關因其自身的特點，在2001年底初步設立了群體性事件應急警務指揮協(xié)調辦公室。目前我國城市公安應急警務指揮中心基本有三種模式。第一種是政府領導，通過公安指揮中心建立城市應急警務指揮體系；第二種是政府通過政府辦公廳建立城市應急指揮中心，公安機關指揮中心與其他職能部門受城市應急指揮中心統(tǒng)一的調度；第三種是設立統(tǒng)一平臺的城市應急中心，由政府主管，包括公安機關在內的各職能部門在該中心都有相應的辦公區(qū)域，由中心統(tǒng)一接處警并指揮各部門開展聯(lián)合行動。

這種應急管理系統(tǒng)平臺的搭建以及機構的設立，是在法律層面上“明確了在常態(tài)編制規(guī)劃和預案、統(tǒng)籌推進建設、配置各種資源、組織開展演練、排查風險源的職能，規(guī)定了在突發(fā)事件中采取措施、實施步驟的權限，給予政府及有關部門一攬子授權。”例如，2008年“5·12”汶川特大地震發(fā)生以后，按照《突發(fā)事件應對法》的相關規(guī)定迅速設立了抗震救災總指揮部和相應的四川前方指揮部，公安部門也迅速行動，成立了應急管理機構。公安部統(tǒng)一指揮，從27個省市自治區(qū)調集17639名警察立即投入到抗震救災中去，顯示了堅強有力的組織領導作用。

（二）應急警務決策咨詢機制得到重視

公安決策咨詢系統(tǒng)并不完全是公安行政體制序列中法定常設的固定機構，它只是依據(jù)科學決策的需要，為公安領導者的決策服務的咨詢研究機構。目前，在公安決策工作中，會組織一部分專家學者進行咨詢和論證，這已逐步形成為一項固定制度。同時，公安系統(tǒng)中的一些部門也不同程度地承擔著公安決策咨詢工作，如中國警察協(xié)會以及各級公安機關下設的研究室等。

緊急警務決策相對于常規(guī)警務決策而言，對決策者的素質要求更高。處于緊急情境下時，決策團體中群體內在壓力升高，會導致這個決策團體的心智效能、檢驗真實能力以及道德判斷能力遭到損害。這種情景被稱為“群體盲思”。［1］“群體盲思”是一種主體盲思的表現(xiàn)，主體的盲思會直接影響決策質量。同時，應急警務應對中存在一些專業(yè)性較強的突發(fā)事件，對于這類事件的決策，通過咨詢該領域內專家智囊團的意見后才能進行有效決策，這也體現(xiàn)了應急警務決策咨詢機制的重要性。此外，由于應急警務決策往往無先例可循，又或各類突發(fā)事件無法類比，加之決策者易出現(xiàn)“主體盲思”的特點，所以需要專家咨詢機制的輔助決策。

經過幾年來的應急警務管理實踐，公安機關領導及相關業(yè)務負責人已經意識到單憑經驗的危機決策模式弊端很大，需要發(fā)揮好咨詢參謀機制的作用。在北京、上海等地，突發(fā)事件應對過程中吸納專家參與已成為普遍現(xiàn)象，分事件類別的決策專家信息庫已開始建設，專業(yè)性問題的處置必須由專家參與已成為決策前置程序。

（三）應急警務決策的技術支撐條件不斷完善

在2003年“非典”事件之后，以電子信息技術應用為特征的應急指揮平臺的建設步伐在各地區(qū)普遍加快，為突發(fā)事件應對的在場決策和實時動態(tài)決策提供了良好的技術支撐條件。

為了獲取適應公安決策需要的信息，公安決策信息系統(tǒng)構建呈現(xiàn)網(wǎng)絡結構，多渠道、多方面、多觸角的信息互相通達?，F(xiàn)實信息網(wǎng)絡主要由橫向、縱向網(wǎng)絡以及延伸和擴散網(wǎng)絡四個部分組成。分別是由上下級公安機關縱向聯(lián)動的網(wǎng)絡、以指揮中心展開的與各部門間的橫向網(wǎng)絡、由公安系統(tǒng)向社會延伸的外延網(wǎng)絡以及與相關檢、法、司及信訪部門交互獲取信息的擴散網(wǎng)絡聯(lián)動構成。除了現(xiàn)實信息網(wǎng)絡以外，應急警務決策還需要一些歷史信息，主要是指檔案數(shù)據(jù)和歷史經驗，如近幾年來的恐怖犯罪活動的相關資料和處置經驗等，都可以提供先例模式和有價值的經驗信息，有助于開展應急警務決策工作。

在一些發(fā)達地區(qū)，這方面的進步尤為明顯。以北京為例，市級及9個區(qū)縣和8個專項應急指揮部的應急指揮平臺先后建成，實現(xiàn)了互聯(lián)互通，為及時處置突發(fā)事件提供了指揮場所，使突發(fā)事件處置的效率大為提高。

二、應急警務決策及運行機制存在的主要問題

（一）應急警務指揮中心權威不夠

從現(xiàn)實情況來看，應急警務決策指揮中心缺乏調度權威，各警種、各部門一旦需要協(xié)同處理突發(fā)事件，形成協(xié)調一致的合力仍存在問題。指揮決策中心應當平衡銜接好各警種、公安機關各部門之間的工作，具備決策指揮、調度警力、先期處警、調用裝備、檢查督導的權限，建立起指揮中心的權威，并賦予其相應的職能。同時，要加強設立指揮中心的調度規(guī)范和分級處警的相關工作規(guī)定，明確指揮中心可以按照警情程度，指揮各相關單位和人員進行現(xiàn)場處置。相關單位和人員不得拒絕指揮調度，以保證指揮中心的權威。

（二）應急警務決策支持系統(tǒng)與決策咨詢系統(tǒng)不完善

公安決策一直存在著支持系統(tǒng)，它是以公安工作的日常事務處理系統(tǒng)的各種數(shù)據(jù)和各種相關信息作為基礎，一種用以輔助各級公安機領導者開展公安決策工作的計算機系統(tǒng)。但這個決策支持系統(tǒng)在應對應急警務決策時缺乏時效性，不甚完善。

決策的信息系統(tǒng)具有延時性，在一些情況下導致指揮中心對突發(fā)事件信息的了解有時主要來自于下級公安機關的信息報告。在某些時候，受條件限制，下級公安機關由于自身的局限不能準確全面地報告全方位信息，這對信息的研判和決策的制定都帶來了影響。多元化的、可以相互印證相互補充、制約和協(xié)同的信息支持系統(tǒng)尚未形成，致使應急警務決策不能及時、準確、全面、有效地作出。

同時，應急警務決策智力支持系統(tǒng)比較薄弱。緊急狀態(tài)下，應急決策作為一個信息輸入輸出過程，由于事態(tài)發(fā)生狀況緊急，決策者不具有與決策相關的充足信息，信息獲取往往不及時、不完全、不準確，加之應急警務決策者本身具有的局限性，很容易影響決策的質量和及時性。此時，如果專家的作用發(fā)揮不夠，易造成經驗決策。突發(fā)事件的應對，專業(yè)性比較強，加強應急警務決策的智力支持非常重要。

（三）應急警務決策的規(guī)范化程度較低

突發(fā)事件的生發(fā)機理和演化機制復雜，不確定性和風險性較大。公共事件應急狀態(tài)下，法律一般會賦予公權力超過一般范圍的權限或緊急權限。在應急警務狀態(tài)下，需要快速靈活和動態(tài)調適的決策予以應對，這就需要一套雖不同于常態(tài)但規(guī)范化的程序予以支撐。

例如，某地公安機關在一次緊急圍剿兩名持槍殺人犯罪嫌疑人（某部解放軍退伍戰(zhàn)士，盜走兩只折疊式沖鋒槍和1100余發(fā)子彈）的戰(zhàn)斗中，動用了公安民警、武警600余人，解放軍官兵數(shù)百人，由于缺少處理這類情況的經驗以及規(guī)范化的決策機制，最后以我方犧牲8人、傷9人的慘重代價結束戰(zhàn)斗，教訓極為深刻。以上情況的出現(xiàn)，除了當時應對經驗不足之外，更重要的是由于應急警務決策的程序沒有一個基本的規(guī)范，在沒有進行必要的事件性質認定分析和科學選擇方法途徑的情況下倉促決策，不僅浪費了大量警力和財力，同時付出了生命的代價。在近幾年來的暴力恐怖事件等各種突發(fā)事件中，每一個決策的規(guī)范與嚴謹都關系著無數(shù)警察和公民的生命安全，稍有不慎，就有可能付出血的代價。

應急警務決策屬于典型的非規(guī)范化決策，是通常無法用常規(guī)辦法來處理的、非重復性，決策中的大部分是由決策者的經驗、判斷作出的決策，規(guī)范化程度低是其自身固有的特征。為了克服這個天然的問題，需要盡可能地設立預案和規(guī)劃應對規(guī)范，從而提高緊急警務決策實現(xiàn)減少突發(fā)事件所帶來的不利影響和損失的決策目標的可實現(xiàn)性。事先準備好應急方案，也就是設立預案。預案是一種針對應急警務的決策預測方案，在事前對應急警務有一個總的規(guī)劃，大體上規(guī)范各級公安機關及相關職能部門在處置應急警務過程中的職責范圍和相應權限的工作方案。例如，針對新疆的恐怖暴力事件，設立預案應遵循《反分裂國家法》的基本精神，在遵從法制和維護人民利益的基礎上，以國家法律法規(guī)為依據(jù)，對未來事件的發(fā)生進行預防性規(guī)劃，未雨綢繆。通常這類恐怖暴力事件是突然發(fā)生的，它留給我們應對思考的時間很少，做好事前預測是應急警務決策的一個重要部分。在設立預案過程中，要遵循分層級、強化責任分工的規(guī)范建設預案，并組織協(xié)同演練發(fā)現(xiàn)問題，及時追蹤決策，不斷修改預案。

（四）應急警務決策者的法治意識和法治水平有待提高

應急警務狀態(tài)下的決策需要決策者處理好法治與效率的關系，快速地平衡相關方面的利益。由于警務決策者在這方面的能力不足，突發(fā)事件應對中有可能造成工作的被動。決策者在決策過程中要注意程序和規(guī)范，根據(jù)《人民警察法》《突發(fā)事件應對法》等法律規(guī)定作出合法、合理的決策。應急狀態(tài)下的警務決策還應當按照比例原則，采取恰當措施以平衡好相關各方的利益。

對于應急警務來說，決策者在作出突發(fā)事件的相關決策時，更應加強程序意識、法律與證據(jù)意識。在應急警務狀態(tài)下，事件的發(fā)生和處理都處于非常規(guī)狀態(tài)下，警察權力會相應擴張，相對更需要法律的約束。所以，在應急警務決策過程中，要加強領導者的法治意識，法律與效益并舉，努力在應急警務決策中充分保障人權，以便更好地實現(xiàn)決策目標，更好地實現(xiàn)社會公平正義。

三、應急警務決策運行機制建設的對策

（一）加強應急決策組織體系建設

按照《突發(fā)事件應對法》，我國應急決策權按照時間等級分別由國務院、各級地方人民政府及其應急指揮機構（包括綜合性及專業(yè)性機構）行使。公安機關指揮機構屬于專業(yè)性機構。在這種制度安排下，如果突發(fā)事件可以通過啟動某項事先制定好的專項預案或者有某個專項應急指揮員指揮處理，那么其決策基本可以做到及時有效。但是，突發(fā)事件往往影響面較廣，涉及多個職能部門、多個地區(qū)的公安機關，其應對就涉及上下級之間以及橫向上不同職能公安部門或指揮員之間的快速銜接，此時的決策就很難做到協(xié)調統(tǒng)一。優(yōu)化各級應急警務指揮機構的成員組成，加強其應急決策及指揮能力建設，構建應急警務指揮機構縱向及橫向上的無縫銜接機制，從法律上明確其在突發(fā)事件應對中的職權與地位，是非常必要的。［2］

由于各級公安機關應急警務指揮機構擔負著協(xié)調不同職能部門之間公安工作的職責，其機構規(guī)格應當提升，工作機制也需要進一步創(chuàng)新。各級公安機關的應急指揮中心應當依托同級公安機關的辦公室來設立，這與政府管理傳統(tǒng)和行政架構相吻合，有利于借助辦公系統(tǒng)對各部門之間的有效聯(lián)絡。關鍵是要在機構的編制、人員的配備、職能的履行和經費的使用上具備相對的獨立性，不能混雜于辦公系統(tǒng)日常的工作。

（二）建立健全應急警務決策智力支持體系

為提高公安決策的科學性和有效性，公安機關的中高層部門應當設立專門的公安決策咨詢系統(tǒng)，并在設立過程中明確任務，尤其是對已經設立的、應當承擔咨詢工作的組織機構，要進行深入徹底的改革，使它們由偏重于辦文辦事的服務性機構逐步過渡到既可以辦文辦事又能進行決策研究的專業(yè)性咨詢機構，進而轉變成為名副其實的公安決策咨詢系統(tǒng)。同時，在開展應急警務決策工作的同時，公安領導者要有意識地能動地發(fā)揮各種咨詢機構的作用，特別要注意運用社會智力資源，如社會上的各種咨詢服務機構、大專院校和專業(yè)學會、研究所等，充分利用咨詢機構在專業(yè)領域的信息和優(yōu)勢為公安決策出謀劃策，推動應急警務決策的科學化、民主化進程。

（三）優(yōu)化應急警務決策運行機制

首先，加強應急警務決策合法化機制建設?？梢砸?guī)定，各級公安機關在作出重要應急警務決策時要及時聽取政府及公安機關內部法制機構的意見。其次，加強應急決策民主化機制建設。為保證高質量的決策，要充分發(fā)揚決策參與者的積極性和創(chuàng)造性，對應急警務決策方案進行全面的評價論證，避免“想當然”“一言堂”式的武斷決策。［3］對應急警務決策的全過程特別是效果，要接受社會各界的監(jiān)督，以不斷提升應急警務決策的公信力。同時，要暢通決策反饋機制，不斷修正和完善決策方案，以解決應對突發(fā)事件過程中出現(xiàn)的新問題、新情況。再次，創(chuàng)新應急警務決策的信息溝通和交流機制。確保從點到面的信息網(wǎng)絡架構通暢，及時獲取準確的全面的信息，重法治決策，重科學決策，健全“專家?guī)臁弊稍兿到y(tǒng)。最后，加強信息管理機制建設。完備的信息管理機制為科學的應急警務決策提供了充分的依據(jù)，在突發(fā)事件應對中作出合法合理、科學民主的應急警務決策，全面樹立警察的社會公信力與法律權威。

【參考文獻】

［1］鄧飛，吳金群.論危機情境下的政府決策［J］.學術論壇，1999（6）.

［2］王鴻春，周燦.有效決策［M］.北京：企業(yè)管理出版社，2006：259.

［3］胡象明.公共部門決策的理論與方法［M］.北京：高等教育出版社，2003.

【中圖分類號】D631

【文獻標識碼】A

【文章編號】1673―2391（2015）10―0026―03

收稿日期：2015-05-12責任編校：邊 草