論行政過程中的公民參與機(jī)制

馬穎杰

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

一、公民參與行政過程的理論依據(jù)

（一）實(shí)現(xiàn)民主行政的現(xiàn)實(shí)需要

民主最初起源于古希臘，主要表現(xiàn)為一種直接討論和投票表決的政治實(shí)踐模式。因而，我們一般認(rèn)為古希臘的城邦民主是一種直接民主的治理模式。在隨后的發(fā)展中，民主又形成了不同的實(shí)踐模式，如代議制民主、精英民主、協(xié)商民主等。但無論哪種治理模式，都離不開一個(gè)因素，即民眾的參與?？梢哉f，沒有民眾的參與就不可能實(shí)現(xiàn)民主。同樣，實(shí)現(xiàn)行政過程中的民主也必然離不開公民的參與。在行政過程中，實(shí)現(xiàn)民主化的最主要方式就是為公民的有效參與提供條件。

（二）實(shí)現(xiàn)程序正義的必要手段

程序正義的觀念起初主要應(yīng)用于刑事司法領(lǐng)域，后來通過著名的古帕訴萬茲烏斯區(qū)工程管理局案所確立的判例而引入到行政法領(lǐng)域。此后，通過立法和司法的不斷積淀，程序正義便作為行政法的一項(xiàng)基本理念被確認(rèn)下來。這一理念的出發(fā)點(diǎn)是希望通過程序的公正、“看得見的正義”來保障實(shí)體的公正，而公民參與正是實(shí)現(xiàn)程序正義的重要手段。公民參與到行政過程之中，正是程序正義在行政過程中的重要體現(xiàn)，而這也成為我們?cè)谛姓^程中建立公民參與機(jī)制的法理基礎(chǔ)。

（三）保護(hù)人權(quán)的重要使命

參與權(quán)作為公民政治權(quán)利的重要組成部分，是各國人權(quán)保護(hù)關(guān)注的重點(diǎn)對(duì)象之一。例如，我國《憲法》第2條規(guī)定：“人民依照法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！钡?，由于我國目前尚未規(guī)定違憲審查制度，權(quán)利本身也不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。因此，要想將參與權(quán)的保護(hù)落到實(shí)處，必須將其與具體制度相結(jié)合。在行政過程中建立公民參與機(jī)制便是將參與權(quán)與行政活動(dòng)相結(jié)合的一種方式。公民參與到行政過程中，可以獲取各種行政信息，表達(dá)自己的意愿與訴求并對(duì)行政主體進(jìn)行監(jiān)督，從而維護(hù)自己的合法權(quán)利。參與權(quán)是人權(quán)保護(hù)在行政法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，因而保護(hù)人權(quán)也是公民參與行政過程的理論淵源之一。

二、行政立法與決策中的公民參與機(jī)制

（一）參與的方式

我國傳統(tǒng)的行政立法與行政決策屬于典型的管理主義模式，很少引入公民參與機(jī)制。然而，隨著市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，傳統(tǒng)管理主義的行政決策模式顯然不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需求。廈門PX項(xiàng)目事件、上海磁懸浮事件、重慶出租車司機(jī)罷運(yùn)事件以及《湖南省行政程序規(guī)定》之實(shí)施事件等都表明一種新的行政決策模式，即參與式治理模式的生成。[1]在這種治理模式下，公民的參與是關(guān)鍵。而公民參與行政立法與決策存在著多種多樣的形式，如聽證會(huì)、論證會(huì)、公民論壇等等。不同的參與方式在成本、效率和效果上具有不同的特點(diǎn)。以下，筆者將選取其中的一些典型方式進(jìn)行闡釋，以期對(duì)實(shí)踐有所幫助。

1.聽證會(huì)

聽證會(huì)是公民參與行政過程最典型的形式，被廣泛運(yùn)用于行政立法、價(jià)格決策、城鄉(xiāng)規(guī)劃等領(lǐng)域。在進(jìn)行行政立法和重大決策的過程中，往往牽涉到不同利益主體的權(quán)益，并存在著明顯的分歧與沖突，需要政府在其間協(xié)調(diào)以平衡各方利益。聽證會(huì)便恰好滿足了這一需求。首先，聽證會(huì)由不同利益主體的代表組成，并在政府部門的主持下由各方代表進(jìn)行舉證和質(zhì)證，充分保障了立法與決策過程中的民主性；其次，通過廣泛地聽取各方利益主體的意見，并對(duì)他們的沖突與矛盾進(jìn)行調(diào)和，也有助于提升立法與決策的可接受性與執(zhí)行性，因而經(jīng)常被政府部門所采用。

2.關(guān)鍵公眾接觸

關(guān)鍵公眾接觸是指行政機(jī)關(guān)通過小型會(huì)議或電話訪談等途徑，向重要的公民團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)人或商界首腦了解情況、征詢意見的一種參與方式。[2]這種形式的參與往往由政府主動(dòng)發(fā)起，參與的主體也主要是公民團(tuán)體中的領(lǐng)導(dǎo)人或者民間精英。關(guān)鍵公眾接觸的參與目的明確、人數(shù)較少，信息溝通比較集中，便于組織與操作，因而具有低成本、高效率的特點(diǎn)。但是由于參與人員的范圍有限，對(duì)公民的組織化程度要求較高，因此主要集中在一些爭議較少的專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域。

3.公開征集意見

公開征集意見是指在行政立法和決策等領(lǐng)域中，行政機(jī)關(guān)公開向社會(huì)公眾征集有關(guān)事項(xiàng)的意見和建議，并參考其中最具合理性的內(nèi)容進(jìn)行立法與決策的一種行政參與方式。[3]這也是由政府主動(dòng)發(fā)起的一種參與形式，行政機(jī)關(guān)通過大規(guī)模的問卷調(diào)查或者上網(wǎng)發(fā)布有關(guān)問題來收集網(wǎng)民的意見與回復(fù)，了解公民對(duì)有關(guān)決策的意見與看法，從而指導(dǎo)自己的行政活動(dòng)。這種參與方式操作較為簡單，也具有廣泛的代表性，但由于無法與公民進(jìn)行面對(duì)面的交流，公民無法與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行深層次的溝通，因此其主要適用于行政機(jī)關(guān)自主進(jìn)行立法與決策的領(lǐng)域。

4.公民會(huì)議

公民會(huì)議指政府通過召開開放性的會(huì)議，廣泛地邀請(qǐng)公民參與到行政立法與決策的過程，以實(shí)現(xiàn)溝通政策信息、宣傳動(dòng)員、反饋意見、增強(qiáng)理解、提出政策建議等目標(biāo)的一種參與方式。由于這種參與形式向所有居民開放，所以，它的參與范圍較廣泛，公民容易進(jìn)入，特別適用于政府信息通告、政策宣講和公議表決等場合。[4]但是由于公民會(huì)議的規(guī)模較大，對(duì)時(shí)間、場地、會(huì)議內(nèi)容與形式的要求都比較高，因此組織起來相對(duì)麻煩，如果考慮不周，很有可能造成參加人數(shù)較少或者場面混亂的局面。因此，為了使會(huì)議達(dá)到良好的效果，在會(huì)議之前需要合理地安排會(huì)議的時(shí)間和場地，并做好充分的宣傳工作，盡可能地吸引公民參加。

（二）參與的限度

任何事物都具有兩面性，行政過程中的公民參與機(jī)制也不例外。一方面公民積極地參與行政過程有助于提高行政決策的科學(xué)性和民主性，但另一方面，過度的參與會(huì)導(dǎo)致行政效率低下，最終也不利于作出合理的行政決定。因此，合理把握公民參與行政立法與決策的程度與界限將是公民參與機(jī)制的關(guān)鍵所在。而行政立法與決策中公民的參與程度與行政活動(dòng)本身的性質(zhì)是直接相關(guān)的，因此，筆者將主要根據(jù)行政活動(dòng)的性質(zhì)來劃分公民參與行政立法與決策的限度。

1.不參與或低度參與

隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，行政立法與決策也越來越復(fù)雜。某些領(lǐng)域，如質(zhì)檢藥檢、核能開發(fā)、環(huán)境影響評(píng)估等都具有較高的專業(yè)性和技術(shù)性。因此，大部分參與這類行政決策的普通公民都不具備相關(guān)的知識(shí)背景。由于缺乏相應(yīng)的知識(shí)背景，參與到行政過程中的公民就很難提出有效的、建設(shè)性的意見，反而會(huì)影響行政決策的質(zhì)量。那么，在這種情況下，在行政立法和決策的過程中就不適宜讓普通公民參與進(jìn)來，而應(yīng)該由政府部門根據(jù)具體的情況，采取關(guān)鍵公眾接觸等形式，主要吸納專家、學(xué)者、技術(shù)人員參與決策，主動(dòng)自主地進(jìn)行立法。

2.深度參與

與專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域盡量減少普通公民的參與不同，對(duì)于涉及到廣大人民切身利益的領(lǐng)域，比如醫(yī)療、住房、教育等，則要?jiǎng)?chuàng)造各種條件與途徑來保障公民的參與權(quán)。由于這些領(lǐng)域與公民的生存與發(fā)展休戚相關(guān)，對(duì)人們的生產(chǎn)與生活有著至關(guān)重要的影響，因此，行政機(jī)關(guān)在這些領(lǐng)域進(jìn)行立法或者作出相關(guān)決策時(shí)就必須廣泛地聽取公民的意見和建議，反復(fù)地與民眾進(jìn)行交流與互動(dòng)，在立法與決策中充分合理地反映公民的意志，提高立法與決策的科學(xué)性和民主性，增強(qiáng)其社會(huì)效應(yīng)。在這些涉及到人們切身利益的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)在立法與決策的時(shí)候就應(yīng)該采取聽證會(huì)、公民會(huì)議等深度參與的形式。

總而言之，對(duì)行政質(zhì)量、參與者的專業(yè)知識(shí)水平要求越高的領(lǐng)域，公民參與的規(guī)模應(yīng)該越??；而對(duì)公民可接受性期望值越高的領(lǐng)域，公民參與的規(guī)模就應(yīng)當(dāng)越大。

三、行政執(zhí)法領(lǐng)域的公民參與機(jī)制

在行政執(zhí)法領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)一般占據(jù)主導(dǎo)地位，引導(dǎo)著行政活動(dòng)的發(fā)展進(jìn)程，公民扮演的一般是服從與配合的角色。但隨著公共行政理念從管理行政向服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變，協(xié)商合作的行政方式也逐漸被采用，這也為公民參與行政過程提供了更為廣闊的空間。

（一）傳統(tǒng)行政方式下的公民參與

在傳統(tǒng)行政方式下，公民參與行政執(zhí)法主要發(fā)生在行政主體作出的行政行為對(duì)其權(quán)益產(chǎn)生不利影響的場合，并主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)的告知義務(wù)和當(dāng)事人要求陳述、申辯或舉行聽證的權(quán)利。而這一制度設(shè)計(jì)，在我國的《行政處罰法》和《行政許可法》中均有所體現(xiàn)。以行政處罰為例，現(xiàn)行《行政處罰法》第42條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！甭犠C一般公開舉行，當(dāng)事人以及其他利害關(guān)系人均可參加，聽取行政機(jī)關(guān)作出處罰決定的事實(shí)和依據(jù)，并可以進(jìn)行申辯和質(zhì)證。通過聽證程序，公民可以充分了解行政處罰決定作出的全過程，反映自己的意見和要求，從而防范行政機(jī)關(guān)利用職權(quán)侵犯自己的合法權(quán)益。

（二）新型行政方式下的公民參與

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，行政任務(wù)也日益豐富和復(fù)雜。僅靠政府來生產(chǎn)和提供公共服務(wù)不僅效率低下，還容易衍生出官僚主義、成本高昂等問題。事實(shí)證明，在有些領(lǐng)域，政府將公共服務(wù)交由私人主體反而能獲得更好的成效。因而，行政主體越來越多地采用行政合同、行政指導(dǎo)、行政調(diào)解等柔性的行政方式進(jìn)行執(zhí)法，用以提高行政效率，實(shí)現(xiàn)行政目的。新型行政方式的興起也使得行政執(zhí)法領(lǐng)域的公民參與方式有了新的發(fā)展。例如，1996年，山東省泰安市退伍軍人周某承包下該市下官村的治安，成為中國‘治安承包’的第一人。隨后經(jīng)2002年4月上海舉行的全國社會(huì)治安綜合治理工作會(huì)議的推廣，治安承包這種新型的治安管理方式迅速普及。[5]通過承包，公民不再僅僅是治安維護(hù)的配合者，而是成為主導(dǎo)者，積極參與到公共治安的維護(hù)中來。因而，新型行政方式的出現(xiàn)，也在方式上為公民參與行政執(zhí)法提供了更多的選擇。

四、我國行政過程中公民參與機(jī)制的問題與完善

（一）行政過程中公民參與機(jī)制存在的問題

盡管改革開放以來，我國行政過程中的公民參與制度已經(jīng)逐步建立并取得了長足的發(fā)展，但由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，目前我國行政過程中公民的參與水平仍然較低，存在著許多亟需解決的問題。其主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1.公民參與的意識(shí)薄弱

參與意識(shí)是公民參與行政過程的心理基礎(chǔ)和重要前提。盡管目前我國公民參與行政立法與決策的案例在不斷增加，但是由于受我國自古以來長期奉行的“息訟為宜，不爭為是”、“義務(wù)本位”、權(quán)貴主義思想的影響，公民主動(dòng)積極參與行政活動(dòng)的意識(shí)仍然比較薄弱。這種意識(shí)指引下的公民參與活動(dòng)不僅不可能制定出民主科學(xué)的行政決策，反而會(huì)由于各方利益沖突的調(diào)和問題造成拖延，影響行政活動(dòng)的效率。

2.公民參與的能力偏低

如果說參與意識(shí)是影響參與效果的主觀因素，那么公民參與能力的大小則是決定參與效果的客觀因素和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。盡管近年來公民參與行政過程的熱情不斷高漲，但是由于公民的參與能力偏低，如文化素養(yǎng)尤其是法律知識(shí)素養(yǎng)不足、對(duì)參與的程序不清楚、不會(huì)與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商與溝通等，都造成了實(shí)際過程中參與需求與公民參與能力發(fā)展的不平衡，不僅不能形成有效參與，反而降低了行政決定的質(zhì)量與效率。

3.公民參與的程序不健全

制約公民參與行政過程另一個(gè)重要的原因就是目前的參與程序尚不健全。盡管《立法法》、《價(jià)格法》、《行政處罰法》以及《行政許可法》等法律中都規(guī)定了公民在行政過程中的參與權(quán)，如陳述、申辯和要求聽證的權(quán)利等，但這些法律對(duì)參與形式的規(guī)定過于簡單，也沒有關(guān)于參與權(quán)的實(shí)施、參與代表的分配、各方利益的調(diào)節(jié)等內(nèi)容。因而，在實(shí)際生活中，公民的參與權(quán)往往流于形式，淪為一種口號(hào)而難以取得實(shí)效。以告知制度為例，公民參與行政過程的必要條件之一就是獲得通知。但在實(shí)際操作過程中，行政機(jī)關(guān)在行政決定作出前卻并未認(rèn)真地執(zhí)行告知程序。在政府大廳設(shè)置個(gè)宣傳板，在房屋上貼個(gè)拆遷的標(biāo)志就算完成工作，卻不管相對(duì)人是否真正知曉行政決定的內(nèi)容。于是，許多地方都出現(xiàn)了“房子被拆卻不知是何人所為”的戲劇性場面。因此，我們必須建立合理的參與程序以保障公民的參與權(quán)。

4.公民參與的救濟(jì)機(jī)制缺失

法諺有云：“沒有救濟(jì)，就沒有權(quán)利?！本葷?jì)制度作為基礎(chǔ)權(quán)利的安全通道和有力保障具有不可或缺的作用。目前，我國行政領(lǐng)域的救濟(jì)制度主要包括行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)?，但這些制度主要是以公民的實(shí)體權(quán)益受到行政行為的侵害為基礎(chǔ)的。依據(jù)行政復(fù)議法和行政訴訟法的規(guī)定，只有公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，才能提起行政復(fù)議或者行政訴訟，而這里的合法權(quán)益是不包括像參與權(quán)這樣的程序性權(quán)利在內(nèi)的。因此，在制定行政法規(guī)或者進(jìn)行價(jià)格決策時(shí)，如果行政主體剝奪了公民的參與權(quán)，根據(jù)中國現(xiàn)有的行政救濟(jì)制度，公民是不能尋求司法救濟(jì)的。沒有救濟(jì)的權(quán)利就不是權(quán)利，沒有保障的權(quán)利隨時(shí)都面臨著被侵害的危險(xiǎn)。所以，要想建立科學(xué)完備的公民參與機(jī)制，就必須建立相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制。

（二）行政過程中公民參與機(jī)制的完善

1.加強(qiáng)公民參與意識(shí)的培育

公民的主體意識(shí)是公民的基礎(chǔ)性和根據(jù)性意識(shí)，公民只有意識(shí)到自己的主體地位和主體性，才能意識(shí)到作為主體而應(yīng)有的權(quán)利與承擔(dān)的責(zé)任，[6]才會(huì)有主動(dòng)參與行政過程的意識(shí)，并外化為實(shí)際的參與行動(dòng)。因此，要完善行政過程中的公民參與機(jī)制，行政機(jī)關(guān)首先要加強(qiáng)公民參與意識(shí)的培育。其具體包括：第一，樹立公民的權(quán)利觀念，消除我國長期存在的“義務(wù)本位”的觀念，讓公民意識(shí)到自己的主體地位，充分認(rèn)識(shí)到積極地參與到行政過程中是維護(hù)其合法權(quán)利的基礎(chǔ)，從而保持高漲的參與熱情。第二，培育公民的法治理念，形成法治思維。在遇到問題時(shí)，讓公民學(xué)會(huì)首先運(yùn)用法律手段，依照法定的程序去解決問題，而非動(dòng)用武力、“走后門”或其他方式，從而保障公民有序地參與到行政過程中。第三，培育公民的平等觀念，消除人們腦海中的“官本位”、權(quán)貴主義思想，讓公民敢于發(fā)出自己的聲音，而不是“唯官是從”，不敢表達(dá)自己的意見與要求。第四，培育公民的合作觀念。公民參與到行政過程中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是合作，行政主體要學(xué)會(huì)與公民合作，公民之間也需要相互合作。只有通過合作，才能協(xié)調(diào)各方利益，作出高效、合理的行政決定。第五，培育公民的社會(huì)責(zé)任感。只有建立起公民的社會(huì)責(zé)任感，才能使其更加自覺地參與到行政過程之中，尤其是參與到與其自身利益沒有直接關(guān)系的立法與決策過程中，從而擴(kuò)大參與的群眾基礎(chǔ)，增強(qiáng)參與的有效性。

2.提高公民的參與能力

公民的參與能力是決定參與效果的關(guān)鍵因素，但基于我國公民參與能力偏低的現(xiàn)實(shí)，我們?nèi)孕柰ㄟ^各種途徑來提高公民的參與能力。人們對(duì)自己熟悉的事物常常會(huì)表現(xiàn)出極大的興趣，對(duì)自己不了解、不擅長的東西則會(huì)予以回避。因此，要提高公民的參與能力，首先就要提高公民的認(rèn)知能力。根據(jù)調(diào)查顯示，公民的受教育程度越高，參與社會(huì)事務(wù)的積極性也越高；相反，受教育程度越低，其在政治上也越冷漠。這主要是因?yàn)楣竦氖芙逃潭戎苯記Q定了他對(duì)行政決策的認(rèn)知水平。所以，我們要進(jìn)一步完善我國的教育制度，提高公民的受教育水平，從而提升行政參與的質(zhì)量。其次要提高公民的程序能力。程序能力是關(guān)于“游戲規(guī)則”的能力，是保障公民有序參與的關(guān)鍵。關(guān)于程序性能力的培養(yǎng)，最重要的是讓參與者了解程序的形式和內(nèi)容，對(duì)此，我們可以借助社區(qū)和非政府組織來實(shí)現(xiàn)。公民可以通過參與社區(qū)或者非政府組織中的公共事務(wù)來學(xué)習(xí)和熟悉參與的程序，學(xué)會(huì)正確地表達(dá)自己的意見，評(píng)價(jià)公共事務(wù)以及與其他參與者進(jìn)行溝通和協(xié)商，學(xué)會(huì)有序參與。

3.建立合理的公民參與程序

法律的價(jià)值不僅體現(xiàn)在實(shí)體法中，也在程序法中有所彰顯。實(shí)體與程序如同血液與血管的關(guān)系，如果血管不暢通，血液也是無法正常循環(huán)的。因此，建立合理的參與程序具有十分重要的作用。公民參與行政過程分為事前準(zhǔn)備、事中參與和事后反饋三個(gè)階段，所以行政過程中公民參與程序的建立也是圍繞這三個(gè)階段來進(jìn)行的。

在事前的準(zhǔn)備階段，最主要的問題是政府信息的公開以及參與方式的選擇。信息公開是參與的前提條件，只有建立了完善的信息公開制度，才有可能落實(shí)公民的參與權(quán)。具體而言，我們可以從法律和技術(shù)兩個(gè)層面進(jìn)行操作：在法律層面，要將公示的內(nèi)容、公示方法、公示要求、公示步驟以及公示時(shí)間等通過法律予以明確規(guī)定，防止行政主體暗箱操作，恣意妄為；而在技術(shù)層面，行政機(jī)關(guān)要廣泛運(yùn)用各種傳媒技術(shù)，尤其是信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立電子政務(wù)信息平臺(tái)，擴(kuò)大公示的影響力。在參與方式的選擇上，正如前文所述，我們要堅(jiān)持適度性的原則。對(duì)行政質(zhì)量、參與者的專業(yè)知識(shí)水平要求越高的領(lǐng)域，公民參與的規(guī)模應(yīng)該越小，宜采取關(guān)鍵公眾接觸、專家座談會(huì)等形式；而對(duì)公民可接受性期望值越高的領(lǐng)域，公民參與的規(guī)模就應(yīng)當(dāng)越大，此時(shí)則更適宜采用公民論壇、聽證會(huì)、公民會(huì)議等形式。

在參與的實(shí)施階段，政府如何與公民進(jìn)行有效的協(xié)商與溝通以及平衡各方利益，從而保障參與的有序性是最為關(guān)鍵的。針對(duì)這一環(huán)節(jié)，筆者建議如下：首先，法律要明確參與過程中所應(yīng)遵循的基本原則，主要包括自愿平等、協(xié)商一致、依法有序以及比例均衡等原則，從總體上對(duì)參與過程進(jìn)行約束。就具體層面而言，法律需對(duì)參與的規(guī)模、每一利益團(tuán)體的代表人數(shù)以及表決機(jī)制等問題進(jìn)行規(guī)定，從而保障參與的科學(xué)性。

在參與的反饋階段，行政主體應(yīng)當(dāng)對(duì)聽證、論證、調(diào)查過程中收集到的意見與信息進(jìn)行整理、分析、選擇與論證，吸收與反映公民的合理建議，提高行政決定的民主性。因此，在本階段，一方面法律需要明確行政過程中公民參與的效力問題以及行政主體違反參與程序所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，確保公民參與行政過程的有效性；另一方面，也要對(duì)公民意見的選擇、專家論證等具體環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)定，以保證公民的意見和建議得到合理的反映。

4.建立相應(yīng)的救濟(jì)制度

任何權(quán)利的保障都離不開權(quán)利的救濟(jì)，程序性權(quán)利也不例外。因此，建立與參與制度相適應(yīng)的救濟(jì)制度也是必不可少的。我國現(xiàn)有的行政救濟(jì)制度尚沒有相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。對(duì)此，筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：首先，明確將公民的參與權(quán)作為行政復(fù)議法和行政訴訟法的保護(hù)對(duì)象。現(xiàn)有的行政復(fù)議法和行政訴訟法所保護(hù)的合法權(quán)益的范圍過窄，僅限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)這些實(shí)體性權(quán)利，卻并未對(duì)行政過程中公民享有的一些程序性權(quán)利加以規(guī)定。因此，為了使公民的參與權(quán)在受到侵害時(shí)可以得到救濟(jì)，應(yīng)擴(kuò)充合法權(quán)益的內(nèi)容，將參與權(quán)列入其中。其次，擴(kuò)大復(fù)議或訴訟的主體資格范圍，提起復(fù)議或訴訟的主體不僅包括直接的利害關(guān)系人，還應(yīng)擴(kuò)大到利益相關(guān)人。參與到行政過程中的，尤其是參與行政立法過程中的公民往往與該行政事項(xiàng)本身沒有直接的利害關(guān)系，但是現(xiàn)行的法律對(duì)復(fù)議和訴訟提起的主體主要限定為直接利害關(guān)系人，這使得間接利害關(guān)系人在參與權(quán)被剝奪的時(shí)候無法救濟(jì)自己的權(quán)益。因此，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大主體資格的范圍，讓利益相關(guān)人也可以有效地維護(hù)自己的參與權(quán)。最后，行政復(fù)議法和行政訴訟法的受案范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大為侵害公民參與權(quán)的各類行政方式。隨著行政模式從管理主義到參與主義的轉(zhuǎn)變，行政方式也呈現(xiàn)出非強(qiáng)制性的多樣化特點(diǎn)。但是我國行政復(fù)議法和行政訴訟法目前的受案范圍主要集中在侵害性的具體行政行為上，對(duì)柔性的、抽象性的行政方式規(guī)定較少。行政過程中的公民參與涉及到方方面面，傳統(tǒng)的受案范圍顯然不能滿足參與權(quán)的救濟(jì)需求。所以，要進(jìn)一步擴(kuò)大受案范圍，全面保障行政過程中的公民參與權(quán)。

[1]王錫鋅,章永樂.我國行政決策模式之轉(zhuǎn)型——從管理主義模式到參與式治理模式[J].法商研究,2010(5):3.

[2]劉福元.行政參與的度量衡[M].北京:法律出版社,2012:198.

[3]劉福元.行政參與的度量衡[M].北京:法律出版社,2012:175.

[4]孫柏瑛.公民參與形式的類型及其使用性分析[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào),2005(5):128.

[5]黃學(xué)賢,吳菲.“服務(wù)型政府”理念下新型行政行為的主要類型[J].東方法學(xué),2012(4):66.

[6]王彩梅.試論公民行政參與能力的提高[J].政治與社會(huì),2006(10):61.