大型群眾性活動安全管理研究——以上海外灘踩踏事件為視角

劉 菲

（1.中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073；2.湖北警官學(xué)院 治安系，湖北 武漢430034）

2004年2月5日元宵節(jié)當(dāng)天，北京市密云縣燈展會上發(fā)生踩踏事件，造成37人死亡，37人受傷；2014年12月31日跨年前夕，上海市外灘發(fā)生了嚴(yán)重的擁擠踩踏事件，造成36人死亡，47人受傷。這兩起事件相隔十年，但卻有一定的相似性：都發(fā)生在節(jié)假日，且傷亡慘重。人們在為逝者惋惜的同時，也不禁疑惑像北京、上海這般繁華的都市怎么會出現(xiàn)這種慘劇？十年過去了，我國大型群眾性活動安全管理的能力和水平是否有了提高，是否還在原地踏步？

隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，人們的物質(zhì)生活水平越來越高，對精神文化的需求也日益強烈，看球賽、觀燈展、聽演唱會等文化生活逐漸頻繁。然而，全國各地頻繁出現(xiàn)的踩踏事件也不斷拷問著政府城市管理的水平。對大型群眾性活動安全管理進(jìn)行理性思考和深度研究，有利于提高政府的社會治理能力，從而避免不必要的安全事故和人員傷亡。

一、大型群眾性活動概述

根據(jù)2007年國務(wù)院頒布的《大型群眾性活動安全管理條例》第2條的規(guī)定：大型群眾性活動是指法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的每場次預(yù)計參加人數(shù)達(dá)到1000人以上的活動，如體育比賽、文藝演出、展覽展銷、游園、燈會、焰火晚會、人才招聘會等等。其中，影劇院、音樂廳、公園、娛樂場所等在其日常業(yè)務(wù)范圍內(nèi)舉辦的活動，不在此列。

從以上規(guī)定可以概括出大型群眾性活動的幾個特征：第一，公開性。它是指活動并非針對局部特定的人，而是面向全社會，參與者是廣泛而不特定的社會公眾。第二，規(guī)模性。它是指大型群眾性活動的基本人數(shù)要求至少為1000人，小規(guī)模的聚集活動不在此列。第三，臨時性。它是指大型群眾性活動的舉辦時間、地點等不固定，因需而設(shè)，并非常態(tài)化形式。

人員雜，規(guī)模大，加上缺乏常態(tài)的管理機制，這些都使得大型群眾性活動的安全預(yù)防和管理工作極有難度，特別是活動的個性化突出，缺乏固定的管理模式，稍有疏忽，就會留下極大的安全隱患。此外，由于活動具有較大的社會影響，一旦失控，將形成突發(fā)事件，造成重大人員傷亡，后果極為嚴(yán)重。

二、上海外灘踩踏事件暴露出的大型群眾性活動安全管理存在的問題

大型群眾性活動的安全隱患，既源于活動本身的特性，也源于理念、制度等方面的原因。但需要說明的是，上海外灘踩踏事件與一般大型群眾性活動相比，有其特殊性，即由于民眾不知曉活動舉辦地點變更而自發(fā)前往外灘，缺乏管理，導(dǎo)致了踩踏事件的發(fā)生。雖是群眾自發(fā)聚集，但本源還是在于政府部門的預(yù)防管理松懈與行政不作為。上海外灘踩踏事件暴露出的大型群眾性活動安全管理問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）行政機關(guān)信息公開不力，危機預(yù)判能力不強

2015年1月21日上海市發(fā)布的外灘踩踏事件調(diào)查報告指出：“黃浦區(qū)政府和相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)思想麻痹，嚴(yán)重缺乏公共安全風(fēng)險防范意識?！蓖鉃┰┛缒隉艄庑闶巧虾５囊粋€品牌活動，每年都有成千上萬的群眾聚集在此慶祝新年。但鑒于安全考慮，黃浦區(qū)曾于2014年11月向上海市政府請示暫停在外灘舉辦活動，12月9日又決定將活動舉辦地點改為外灘源，而正式對外宣布變更地點是在12月30日，[1]離活動舉辦時間只有一天。

在這次事件中，政府部門在信息公開方面主要存在兩個問題：第一，信息公開不及時。31日舉辦燈光秀，上海市政府新聞辦公室30日才正式發(fā)布官方消息公開變更活動地址，未能給予公眾足夠的時間去了解信息。根據(jù)《政府信息公開條例》第18條的規(guī)定：“屬于主動公開范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)予以公開。”12月9日作出的決定，12月30日才公布，已然超出了20天的規(guī)定期限。

第二，信息公開不充分。《政府信息公開條例》第6條規(guī)定：行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確地公開政府信息。對于不完整或模糊的信息，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)布準(zhǔn)確的政府信息予以澄清。外灘與外灘源僅一字只差，不易察覺。政府部門打破慣例，改變活動地址，卻未給予充分宣傳和特別提醒，導(dǎo)致人流涌向安保不足的外灘。

信息公開不力是上海外灘踩踏事件的主要誘因。政府部門只是單方面發(fā)布了更改地址的消息，進(jìn)而降低了外灘的安保級別，減少警力分配，①“黃埔公安分局僅會同黃埔區(qū)市政委等有關(guān)部門在外灘風(fēng)景區(qū)及南京路沿線布置了350名民警，108名城市管理和輔助人員，100名武警，安保人員配置嚴(yán)重不足?！本唧w參見：《上海外灘踩踏事件：現(xiàn)場僅布置350名民警》，http://society.people.com.cn/n/2015/0121/c1008-26424291.html，最后訪問日期：2015-03-25.卻未考慮消息的推送與接收，也未對可能存在的風(fēng)險進(jìn)行評估。這是一種極不負(fù)責(zé)任的行政不作為。

（二）公民安全意識薄弱

我國公民安全意識薄弱是大型群眾性活動安全問題頻發(fā)的一個重要原因。例如，圣誕節(jié)因為打折而蜂擁到商場購物以致發(fā)生踩踏；去KTV不看消防通道以致發(fā)生火災(zāi)時胡亂逃竄；遇到突發(fā)事件不知如何自救……這樣的例子舉不勝舉。一方面，是因為政府、學(xué)校的宣傳教育不到位。我國的安全教育模式主要是災(zāi)難推動型，即必須通過付出生命的慘痛代價才能喚醒民眾微小意識的覺醒，而事前的應(yīng)急演練往往不受重視。另一方面，是民眾普遍存在著麻痹思想，認(rèn)為災(zāi)難離自己很遠(yuǎn)，因而不主動積極地學(xué)習(xí)應(yīng)急知識。雖然《突發(fā)事件應(yīng)對法》第29條明確規(guī)定了政府及其職能部門應(yīng)組織開展應(yīng)急知識的宣傳普及活動和必要的應(yīng)急演練，但實踐中往往流于形式或難以落實。上海踩踏事件中死者的平均年齡僅為22歲，再一次為我國的安全宣傳教育工作敲響了警鐘。

（三）事前應(yīng)急準(zhǔn)備不足

隨著我國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市人口急劇增加，加上人口分布不均，一些公共設(shè)施和環(huán)境資源的承載力已嚴(yán)重超出負(fù)荷。[2]有研究表明，人群密度在每平米3.8人時，就可能造成擁堵，[3]而據(jù)事件目擊者說，上海外灘踩踏事件發(fā)生當(dāng)晚人口密度平均達(dá)到每平方米6-7人，十分擁擠。[4]在上海外灘踩踏事件發(fā)生時，美國紐約時代廣場有約100萬的民眾也在進(jìn)行跨年歡慶活動。但不同的是，在活動開始前，紐約街道每隔一段就豎起防護(hù)帶和隔離欄，不僅控制人流走向，還留出了供救援人員進(jìn)出和警察巡邏的通道，現(xiàn)場秩序井然。[5]通過對比不難看出我國在城市建設(shè)中還存在不足。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，如若短期內(nèi)無法改善城市的硬件設(shè)施，完善科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案就顯得十分重要。

在大型群眾性活動舉辦前，有關(guān)部門或組織者是否計算過接待人流量？舉辦活動的場所設(shè)施是否完善？是否有消防通道、綠色通道、擴(kuò)音器和應(yīng)急燈等應(yīng)急設(shè)施？安保力量是否充足？這些事前應(yīng)急準(zhǔn)備工作是否真的落實到位？毋庸置疑，如果事前設(shè)置好隔離欄，外灘上的人流就不會對沖、擠壓、踩踏；如果有擴(kuò)音器，警察也不會聲嘶力竭地勸阻民眾而無濟(jì)于事。

（四）現(xiàn)場處置不當(dāng)

如上所述，由于政府部門忽視了前期的危機預(yù)判，進(jìn)而減少了外灘的警力。事發(fā)當(dāng)晚，面對十幾萬游客，應(yīng)當(dāng)配備8000警力，而現(xiàn)場只有1200名警察，導(dǎo)致應(yīng)急救援行動力不從心。[6]雖然前期的信息公開不力導(dǎo)致人群聚集，但警方的現(xiàn)場處置也存在一系列問題，進(jìn)一步催化了踩踏事件的爆發(fā)。

第一，人流監(jiān)控不及時?；顒赢?dāng)晚，警方面對快速增長的人群，未能及時有效地疏導(dǎo)、監(jiān)控人流，導(dǎo)致人群不斷涌入外灘。據(jù)統(tǒng)計，事發(fā)前，外灘人流量超過100萬，而該地人流容量上限僅為30萬。[7]

第二，信息上報不及時。參與現(xiàn)場處置的黃埔公安分局只對警力作了部分調(diào)整，并未按照上海市公安局指揮中心的要求，每半個小時上報人員流量監(jiān)測情況，也未及時向黃浦區(qū)委區(qū)政府總值班室報告。面對警力嚴(yán)重不足的情況，黃浦公安分局未及時作出形勢研判，既未報請黃浦區(qū)政府發(fā)布預(yù)警，也未向上海市公安局請求增援。[8]此外，黃浦區(qū)政府未及時向上海市政府上報信息，上海市公安局也存在指導(dǎo)監(jiān)督不當(dāng)?shù)葐栴}。政府相關(guān)部門在人員監(jiān)測、預(yù)警及現(xiàn)場處置等環(huán)節(jié)嚴(yán)重脫節(jié)，缺乏未雨綢繆的風(fēng)險防范意識，更缺乏主動作為的敏銳感知，行政不作為、慢作為，以致未能及時有效地控制事態(tài)發(fā)展。

三、完善大型群眾性活動安全管理路徑的思考

大型群眾性活動既能豐富民眾的精神文化生活，滿足民眾的休閑娛樂需要，也能提高城市的影響力，帶來發(fā)展機遇和經(jīng)濟(jì)效益。但是，在舉辦大型群眾性活動時，保障安全是基礎(chǔ)和底線。上海外灘踩踏事件發(fā)生后，上海各區(qū)縣如虹口取消了近期的一切喜慶活動，嘉定古漪園取消了元宵燈會等等。[9]鑒于安全考慮，其他省市如杭州靈隱寺每年免費提供臘八粥、林俊杰鄭州演唱會等活動都紛紛被取消。顯然，這種一禁了之、因噎廢食的作法是不可取的。對此，應(yīng)當(dāng)跳出“一管就死、一放就松、一亂就收”的怪圈，[10]進(jìn)一步完善大型群眾性活動的安全管理，既要滿足和豐富人民群眾的精神文化生活，又要防止和消除潛在的風(fēng)險與隱患。

（一）加強安全教育，提高公民安全防范意識

上海外灘踩踏事件折射出的不僅僅是政府部門的不作為，還有公民安全意識的匱乏。魯迅先生曾說過：國人愛湊熱鬧。然而，民眾在“湊熱鬧”的時候，能否做到遵守秩序，是否懂得自救與互救？在這些方面，我國公民還存在很大的不足。例如，在上海外灘踩踏事件中，密密麻麻的人群并未讓游客產(chǎn)生警覺，反而繼續(xù)擠向廣場中央；發(fā)生踩踏后，胡亂奔跑擠壓，不知如何自救；警察呼吁大家不要擁擠，反而引發(fā)一片哄笑。[11]與此形成鮮明對比的是，在美國“9.11”事件中，數(shù)千人在爆炸后秩序井然地從大樓中撤出，沒有發(fā)生踩踏，甚至還給消防隊員留出了一側(cè)的救援通道。

上海外灘踩踏事件現(xiàn)場管理的種種現(xiàn)象，充分暴露出了我國公民缺乏安全防范意識，安全教育問題嚴(yán)重缺位。對此，應(yīng)當(dāng)以政府為主導(dǎo)，多途徑、多形式地開展安全知識宣傳與普及，加強并落實應(yīng)急培訓(xùn)與演練。同時，公民個人也應(yīng)積極主動地學(xué)習(xí)應(yīng)急救助知識，提高自身的安全避險意識。

（二）注重事前應(yīng)急準(zhǔn)備工作

與自然災(zāi)害等突發(fā)事件不同，公共安全事件具有較強的主觀性，尤其是大型群眾性活動，都有一段較長的組織策劃期。因此，這類活動往往具有充足的時間進(jìn)行風(fēng)險評估和應(yīng)急準(zhǔn)備。只要做好前期的預(yù)防工作，有很大一部分危機是能防范和化解的。對此，應(yīng)特別注意兩個方面的問題：

第一，提高危機意識和風(fēng)險預(yù)判能力。政府部門應(yīng)時刻保持危機意識，常抓不懈，避免思想懈怠，尤其是在一些特殊節(jié)日，應(yīng)當(dāng)更加敏感，重點防控，提高安保等級。對于重要信息，除通過報紙、電視、廣播等傳統(tǒng)媒體外，還應(yīng)綜合運用微博、微信等現(xiàn)代信息傳播手段，暢通信息公開渠道，拓寬并確保信息接受面。

第二，注重事前的預(yù)防與評估。將大型群眾性活動安全管理工作重心前移，細(xì)化完善應(yīng)急預(yù)案，注重活動前期的預(yù)防與準(zhǔn)備，科學(xué)評估活動舉辦當(dāng)天的天氣、場地、人員接待量、場所設(shè)施和交通情況。根據(jù)評估結(jié)果，搭建隔離欄和綠色通道，劃定隔離區(qū)域，檢查應(yīng)急燈和大型擴(kuò)音器，配備相應(yīng)的警力，確?；顒蝇F(xiàn)場的秩序與人員安全。

（三）提升應(yīng)急處置水平

如若未能將風(fēng)險遏制在萌芽階段，則現(xiàn)場處置階段將成為大型群眾性活動安全管理的最后一道防線，其成功與否關(guān)系重大。對此，應(yīng)從以下兩個方面予以完善：

第一，及時監(jiān)控人流量，報告現(xiàn)場情況。上海外灘踩踏事件現(xiàn)場處置不當(dāng)?shù)闹饕蚓褪侨肆鞅O(jiān)控和信息上報的缺失，導(dǎo)致警力嚴(yán)重匱乏，現(xiàn)場秩序混亂。對此，應(yīng)建立人群分布監(jiān)控系統(tǒng)，實時監(jiān)控活動場所和周邊范圍的交通及人流情況，并及時提供給指揮中心。[12]一旦人群流動數(shù)據(jù)較高且可能超出活動場地的承載量，則應(yīng)做好預(yù)警準(zhǔn)備。具體來說，包括以下幾種方式：一是從活動現(xiàn)場遠(yuǎn)端開始控制人流；二是增派警力，隨時待命；三是維持現(xiàn)場秩序，指揮人群有序疏散。

第二，有效穩(wěn)定現(xiàn)場秩序。在大型群眾性活動現(xiàn)場，一旦發(fā)生擁擠，人們會出于本能地感到害怕而導(dǎo)致盲目無序的沖撞。此時，警方應(yīng)盡力維護(hù)現(xiàn)場秩序，最有效的方式就是通過廣播和擴(kuò)音器等設(shè)備發(fā)布消息。一是告知民眾現(xiàn)場的情況，及時進(jìn)行心理安撫，讓人們冷靜下來。二是告知民眾相關(guān)的注意事項和各方位出口，從而引導(dǎo)、指揮人群疏散。三是告知民眾如何自救與互救，防止傷亡，穩(wěn)定情緒。在警力嚴(yán)重不足的情況下，警方應(yīng)全盤把控，集中有限的資源對重點區(qū)域進(jìn)行疏導(dǎo)。像上海外灘踩踏事件現(xiàn)場警方對進(jìn)入人流強行分割和喊話的做法，不僅效率低下，效果也不明顯。

（四）深刻反思，吸取教訓(xùn)

如若災(zāi)難已然發(fā)生，則絕不應(yīng)僅停留在惋惜和譴責(zé)中。逝者已矣，前事足鑒。1993年香港蘭桂坊踩踏事件之后，香港警方痛定思痛，總結(jié)出大規(guī)模集會活動管制經(jīng)驗，至今再無類似事件發(fā)生。[13]近年來我國大陸地區(qū)踩踏事件不斷發(fā)生，活動的組織者并未吸取這些深刻的教訓(xùn)，沉浸在喜慶氛圍中的人們也似乎忘記了從前的傷痛。事實上，每逢圣誕節(jié)、情人節(jié)、元旦和元宵節(jié)等特殊節(jié)日，各地都會舉辦不同類型的歡慶活動，舉辦這種大型群眾性活動已逐漸常規(guī)化。因此，在每次活動之后，政府部門應(yīng)認(rèn)真反思和梳理存在的問題，交流借鑒好的管理經(jīng)驗，實現(xiàn)資源共享，避免各自為政、一勞永逸的僥幸心理。

當(dāng)前，我國大型群眾性活動安全管理工作存在兩種矛盾：要么是城市硬件設(shè)施跟不上人民群眾日益增長的精神文化需求，要么則是城市治理能力跟不上城市硬件設(shè)施的快速發(fā)展。大型群眾性活動的特性使其具有天然的風(fēng)險性，但這并不能成為政府部門“一禁了之”的借口。風(fēng)險并不可怕，重要的是認(rèn)識到風(fēng)險的存在并進(jìn)行科學(xué)、合理的預(yù)防和規(guī)劃。只有不斷更新、完善思想理念和管理制度，才能有效遏制危機，在豐富人民群眾精神文化生活的同時，也能守住安全底線。

[1]上海外灘踩踏事件調(diào)查報告公布[EB/OL].http://fms.news.cn/sw f/ctsj_qmtt/,2015-03-19.

[2]顏維琦.外灘踩踏之殤，揭示大城市公共管理之痛[N].光明日報,2015-01-02(2).

[3]任常新.城市公共場所人群擁擠踩踏事故分析[J].中國安全科學(xué)學(xué)報,2005(12):104.

[4]外灘踩踏事件還原：1平米近7人傷亡多為年輕女性[EB/OL].http://news.163.com/15/0102/11/AEV0J1QG00014AEE.html,2 015-04-02.

[5]三問外灘踩踏事件[N].長江日報,2015-01-02(2).

[6]劉嘉.專業(yè)人士介紹大型活動安保預(yù)案 十萬人聚集應(yīng)配警力8000人[N].長江日報,2015-01-03(5).

[7]2014年跨年夜上海外灘陳毅廣場踩踏事件[EB/OL].http://zh.wikipedia.org/wiki/2014%E5%B9%B4%E8%B7%A8%E5%B 9%B4%E5%A4%9C%E4%B8%8A%E6%B5%B7%E5%A4%9 6%E6%BB%A9%E9%99%88%E6%AF%85%E5%B9%BF%E 5%9C%BA%E8%B8%A9%E8%B8%8F%E4%BA%8B%E4%BB%B6,2015-03-25.

[8]上海外灘踩踏事件：現(xiàn)場僅布置350名民警[EB/OL].http://society.people.com.cn/n/2015/0121/c1008-26424291.html,2015-0 3-25.

[9]上海外灘踩踏事件續(xù)：各區(qū)縣緊急取消大規(guī)模聚集活動[EB/O L].http://www.bzcm.net/news/2015-01/06/content_1636864.ht m,2015-03-26.

[10]顧功壘.外灘事件后 上海杭州相繼取消大型活動[EB/OL].ht tp://www.zaobao.com/news/china/story20150127-439834,2015-03-26.

[11]“上海踩踏事件”留下四點反思[EB/OL].http://news.liao1.com/newspage/2015/01/4843401.html,2015-03-26.

[12]張勝前.大型活動安全管理[M].武漢:湖北人民出版社,2015:228.

[13]踩踏之后 22年前蘭桂坊踩踏事件如何改變香港[EB/OL].http://chuansong.me/n/1075383,2015-04-02.