長三角城市群環(huán)境治理面臨的挑戰(zhàn)及對策建議

徐蕾

（中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部 環(huán)境工程評估中心，北京 100012）

污染防治與可持續(xù)發(fā)展

長三角城市群環(huán)境治理面臨的挑戰(zhàn)及對策建議

徐蕾

（中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部 環(huán)境工程評估中心，北京 100012）

長三角城市群作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型最具代表性的區(qū)域，存在著區(qū)域環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重超標(biāo)、環(huán)境風(fēng)險問題異常突出及環(huán)境公平未受重視三大環(huán)境問題。其原因是環(huán)境治理手段跟不上形勢變化，信息公開不能滿足公眾訴求，協(xié)調(diào)機(jī)制不能適應(yīng)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控要求。為改善環(huán)境質(zhì)量，推動長三角城市群環(huán)境治理能力升級，建議以結(jié)構(gòu)減排和管理減排控制污染物排放、完善信息公開和公眾參與制度并分層次建立區(qū)域一體化的協(xié)作機(jī)制。

長三角；減排；信息公開；區(qū)域一體化

長三角城市群是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高、城 市群發(fā)育最充分、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展最活躍的地區(qū)，對引領(lǐng)和帶動我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級具有“龍頭”作用。同時，該地區(qū)也是我國大氣灰霾頻發(fā)、水質(zhì)污染嚴(yán)重、環(huán)境風(fēng)險突出的敏感區(qū)域。創(chuàng)新長三角環(huán)境治理體系，推動長三角環(huán)境治理能力現(xiàn)代化，對于長三角城市群改善環(huán)境質(zhì)量，率先建成國家生態(tài)文明示范區(qū)具有重大的現(xiàn)實意義。

1 長三角城市群面臨的突出環(huán)境問題

1.1 區(qū)域環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重超標(biāo)

長三角城市群大氣和水環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重超標(biāo)。在大氣環(huán)境方面，灰霾、臭氧、酸雨等復(fù)合型、區(qū)域型污染問題交織呈現(xiàn)。2013年，長三角地級及以上城市空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo)天數(shù)占35.8%，PM2.5和PM10超標(biāo)比例達(dá)到96%和92%，與京津冀、珠三角、川渝地區(qū)并稱為我國“四大霧霾帶”，同時區(qū)域內(nèi)87.5%的城市屬于酸雨控制區(qū)。水環(huán)境和水資源方面，長江口的淺海和近海區(qū)域劣Ⅳ類水質(zhì)比例超過60%，京杭運河長三角地段，以及長江、錢塘江的南京、上海等江段水體富營養(yǎng)化污染范圍已達(dá)75%[1]。長期無序的地下水開采導(dǎo)致了明顯的地面沉降，上海、蘇錫常地區(qū)、杭嘉湖地區(qū)已出現(xiàn)大面積地下水位降落漏斗，危及地下水的可持續(xù)利用。生態(tài)環(huán)境方面，受到城市化、工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)集聚的影響，長三角的城市建成區(qū)面積在近20年間幾乎增長了10倍。城市建設(shè)用地快速擴(kuò)張擠占了生態(tài)空間，導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)服務(wù)功能明顯下降[2]。

1.2 環(huán)境風(fēng)險問題異常突出

長三角城市群已成為我國環(huán)境敏感事件高發(fā)區(qū)域和環(huán)境健康問題集中凸顯區(qū)域。繼2008年上海市“磁懸浮事件”后，2012年江蘇省“啟東事件”和浙江省寧波“鎮(zhèn)海事件”等環(huán)境群體性事件又相繼發(fā)生，因環(huán)境問題引發(fā)的社會矛盾日益尖銳。同時，長三角城市群人口高度集聚，因環(huán)境污染導(dǎo)致的人群健康問題突出。2010年起該區(qū)域因灰霾頻發(fā)而導(dǎo)致呼吸系統(tǒng)及心血管系統(tǒng)疾病的人群數(shù)量顯著增長，與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的肺癌、肝癌、結(jié)直腸癌的死亡人數(shù)占比也呈明顯上升趨勢。此外，2007年“太湖藍(lán)藻事件”、2009年“鹽城水源污染事件”及2013年“黃浦江死豬事件”等多起水污染事件造成了大面積飲水危機(jī)，多次觸及公眾心理底線，局部環(huán)境污染事件的影響范圍正在不斷擴(kuò)大。

1.3 環(huán)境公平問題亟需重視

長三角城市群跨界環(huán)境污染事件頻發(fā)，由此導(dǎo)致的環(huán)境公平問題應(yīng)引起足夠重視。一是流域上、下游不同地區(qū)之間易出現(xiàn)跨界水環(huán)境污染，如2013年太湖流域省界河流32個監(jiān)測斷面水質(zhì)無一達(dá)到地表水Ⅲ級標(biāo)準(zhǔn)，流域跨界污染導(dǎo)致Ⅳ類、V類、劣Ⅴ類水質(zhì)分別占37.5%、12.5%和50%。二是區(qū)域內(nèi)風(fēng)向傳輸易形成交互型大氣污染，如上海、蘇州、無錫等地排放強(qiáng)度大，在冬季西北風(fēng)的影響下將污染物南下傳輸，影響浙北的嘉興、湖州、杭州和紹興等城市，導(dǎo)致該地區(qū)外來SO2、NOx、PM10的總比例分別達(dá)到56%、40%和44%以上，近年來頻繁爆發(fā)的覆蓋整個長三角的霧霾就是這類跨界污染的典型例證。三是跨界調(diào)水等工程引發(fā)的水源地資源環(huán)境惡化，如“引江濟(jì)太”“錢塘江河口調(diào)水”等工程影響了水源地資源平衡，區(qū)域、流域間跨界環(huán)境公平問題成為影響區(qū)域一體化和聯(lián)防聯(lián)控的關(guān)鍵因素。

2 長三角城市群環(huán)境治理存在的不足

長三角城市群環(huán)境問題具有典型的區(qū)域性、復(fù)合型、累積型和結(jié)構(gòu)型特征，傳統(tǒng)治理手段已經(jīng)難以奏效，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 治理手段跟不上形勢變化

長三角城市群環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)的根本原因是污染物排放量過大，傳統(tǒng)的以末端控制為主的治理手段已無法滿足新形勢下污染減排的要求。一是重工程減排，輕結(jié)構(gòu)減排。以火電行業(yè)為例，2013年長三角火電行業(yè)脫硫、脫硝和除塵效率分別達(dá)到了97%、85%和99.95%以上，部分省市已推廣燃煤電廠的“超低排放”，工程減排繼續(xù)提升空間已十分有限。目前，長三角規(guī)模工業(yè)生產(chǎn)用能以煤炭為主，水電、太陽能、生物質(zhì)能等優(yōu)質(zhì)能源的生產(chǎn)和消費比重過低，能源消費結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化。二是側(cè)重工業(yè)源控制，對生活源污染控制不足。由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快及人口不斷集聚引發(fā)的城市生活垃圾、污水、機(jī)動車尾氣等污染物排放量持續(xù)增大。2012年長三角城鎮(zhèn)生活污水排放量占廢水排放總量的62.9%，生活源排放的COD及氨氮分別占總排放量的51.1%、67.4%，生活源污染尚無有效控制手段。三是重環(huán)境執(zhí)法，輕環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合決策。長三角城市群環(huán)境治理仍以縱向環(huán)境執(zhí)法體系為主，側(cè)重命令控制性手段，對于能夠從根本上轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合決策參與不足，導(dǎo)致出現(xiàn)城市布局缺乏有效統(tǒng)籌、環(huán)境保護(hù)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路等問題。

2.2 信息公開不能滿足公眾訴求

長三角城市群環(huán)境群體性事件高發(fā)的主要原因是政府與公眾之間信息溝通渠道不暢，環(huán)境信息公開現(xiàn)狀與公眾信息需求間存在較大的供求差。一是環(huán)境信息公開不夠及時、完整、真實，沒有形成完整的信息公開體系[3]，如上?！按艖腋∈录敝行畔⒐_內(nèi)容與施工情況之間存在誤差，引發(fā)民眾不滿。二是信息平臺建設(shè)不足，環(huán)境部門的監(jiān)測技術(shù)和信息系統(tǒng)等硬件設(shè)施不能滿足復(fù)雜環(huán)境問題的監(jiān)測需要，特別是環(huán)境與人群健康領(lǐng)域的監(jiān)測還存在較大的技術(shù)障礙。三是在新《環(huán)境保護(hù)法》提出“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”的條文下，仍缺乏配套的實施細(xì)則。四是重大環(huán)境事件的決策中，公眾參與權(quán)缺乏切實有效的法律支撐，公眾參與途徑較為單一，體系尚未完善，環(huán)保NGO等第三方組織受多重制約，導(dǎo)致公眾只能通過群體性事件的方式表達(dá)自身訴求。隨著長三角公眾的環(huán)保意識和法律意識不斷提升，公眾對與自身利益相關(guān)的環(huán)境決策愈發(fā)關(guān)注，亟需建立政府與公眾之間有效的溝通渠道。

2.3 協(xié)調(diào)機(jī)制不能適應(yīng)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控要求

區(qū)域性環(huán)境問題需要各城市聯(lián)合起來，從規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等多個層面進(jìn)行合作，協(xié)同治理，而長三角城市群現(xiàn)有的治理模式卻難以滿足這一要求。在解決區(qū)域跨界污染問題時，還存在合作平臺執(zhí)行效率不高、協(xié)調(diào)機(jī)制運行不暢等問題。一是長三角各城市在行政區(qū)的地位不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度存在一定差異，造成城市間競爭力不均，政策傾斜不同。二是各城市間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)嚴(yán)重，引發(fā)重復(fù)建設(shè)、資源浪費和惡性競爭，無法在跨界污染治理等問題上達(dá)成一致，各項合作機(jī)制運行受阻[4，5]。三是長三角區(qū)域規(guī)劃長期缺乏法律層面的制度措施，各行政區(qū)對企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不同[6]，導(dǎo)致污染企業(yè)在長三角區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移，一體化的市場行為和市場協(xié)作缺乏有效保障。此外，在區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中還存在行政權(quán)力過多、利益補(bǔ)償?shù)仁袌龌瘷C(jī)制不足、各項管控措施效用過短、環(huán)境公平的追責(zé)機(jī)制尚未建立等問題，長三角由“博弈”到“共贏”的利益協(xié)調(diào)機(jī)制亟待構(gòu)建。

3 推動長三角地區(qū)環(huán)境治理能力升級的建議

3.1 以結(jié)構(gòu)減排和管理減排控制污染物排放

建議轉(zhuǎn)變污染治理思路，將治理重點由工程減排向結(jié)構(gòu)減排和管理減排傾斜。在結(jié)構(gòu)減排方面，調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有能源結(jié)構(gòu)，研究有效的煤炭消費減量替代辦法，提高清潔能源使用比例，有序?qū)嵤懊焊臍狻薄懊褐茪狻焙腿細(xì)鉄犭娐?lián)產(chǎn)等天然氣利用項目，鼓勵發(fā)展核電，推動油品質(zhì)量升級。形成煤炭為主體，電力為中心，油氣、新能源全面發(fā)展的能源結(jié)構(gòu)新格局。在管理減排方面，強(qiáng)化戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評聯(lián)動，從嚴(yán)從緊控制“兩高一資”、低水平重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩項目建設(shè)，提高空間準(zhǔn)入、環(huán)境準(zhǔn)入和效率準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。完善環(huán)境公益訴訟、排污權(quán)交易試點、生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境稅費等市場化手段，提高企業(yè)準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理分層布局。加強(qiáng)對生活污染源控制的研究，推廣新能源汽車。

3.2 完善信息公開和公眾參與的制度及程序

建議從信息公開和公眾參與兩方面促進(jìn)政府與公眾的信息溝通，保障公眾的知情權(quán)、話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)。信息公開是提高公民參與環(huán)境問責(zé)的前提，因此要提高信息公開的規(guī)范性。從設(shè)立信息公開管理機(jī)構(gòu)、建立統(tǒng)一門戶、明確公開范圍等幾方面逐步完善信息公開程序，盡快制定與新《環(huán)境保護(hù)法》相配套的信息公開實施細(xì)則，確保環(huán)境信息公開準(zhǔn)確、完整、及時。在信息公開的內(nèi)容上，建議增加與人群健康有關(guān)的環(huán)境信息公告、企業(yè)環(huán)境績效評估等內(nèi)容，出現(xiàn)虛假不實信息及時作出權(quán)威可信的反饋，避免造成社會不良影響。在公眾參與方面，暢通公眾參與渠道，如環(huán)境信訪、司法審查和專題聽證制度等，確保政府、企業(yè)、社區(qū)居民和NGO組織等多方主體共同參與環(huán)境監(jiān)督和治理，營造全民環(huán)保的輿論氛圍。對受到環(huán)境影響地區(qū)的民眾進(jìn)行合理補(bǔ)償，平衡群體間的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境利益。提倡社區(qū)自主治理，引導(dǎo)社區(qū)自律，降低環(huán)境管理運行成本。

3.3 分層次建立區(qū)域一體化的協(xié)作機(jī)制

建議從部門、省級、國家三個層面分層建立長三角城市群一體化協(xié)作機(jī)制。在部門層面，整合省內(nèi)資源，建立環(huán)保、發(fā)改、經(jīng)信、國土、農(nóng)業(yè)等多部門聯(lián)動的環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)制[7]，共同進(jìn)行環(huán)境污染治理和管理制度創(chuàng)新。在省級層面，建立統(tǒng)一的污染物聯(lián)防聯(lián)控體系，設(shè)立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，聯(lián)合制定強(qiáng)制性或限制性環(huán)保政策，并同步實施治理。共同開展污染防治科技專項研究，針對主要污染物PM2.5、灰霾、VOC等突出問題，制定統(tǒng)一的合作預(yù)警機(jī)制，實現(xiàn)長三角信息共享與聯(lián)合預(yù)報。在國家層面，加強(qiáng)中央政府對區(qū)域合作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，提升長三角一體化的戰(zhàn)略高度，制定長三角區(qū)域一體化綜合開發(fā)和利用規(guī)劃。打破行政區(qū)劃的界限，協(xié)調(diào)區(qū)域間的利益矛盾，推進(jìn)優(yōu)勢資源共享和區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施對接，共同改善區(qū)域環(huán)境。

[1]胡航愛.長江三角洲地區(qū)資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長協(xié)調(diào)發(fā)展研究[D].大連：遼寧師范大學(xué)，2013.

[2]中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部.2013中國環(huán)境狀況公報[R].2013.

[3]朱倩，林震.淺議環(huán)境群體性事件中的公眾參與[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013（3）：105-108.

[4]李娜.我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問題與對策[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2009（3）：108-109.

[5]馮經(jīng)明.上海市城市總體規(guī)劃實施評估若干問題的戰(zhàn)略思考[J].總體規(guī)劃，2013（6）：6-10.

[6]王劍，張蕊，王文美，等.地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀分析及“十二五”發(fā)展思路[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2012，22（4）：7-10.

[7]黃麗娟.長三角區(qū)域生態(tài)治理政府間協(xié)作研究[J].理論觀察，2014（1）：74-76.

（編輯：程 ?。?/p>

Challenges and Recommendations on Environmental Treatment in the Yangtze River Delta Region

Xu Lei
（Appraisal Center for Environment&Engineering,Ministry of Environmental Protection of the People's Republic of China,Beijing 100012,China）

The Yangtze River Delta,which is recognized as one of the most representative regional economic development in China,has been faced with environmental challenges including the deterioration of environment quantity,growing problems in environmental risk and the absence of environmental equity.The reasons are traditional environmental treatments are lack of innovation, government information publication is not effective and the coordination mechanisms are not compatible to the inter-regional mechanisms.In order to improve the regional environmental quality in this area,some recommendations have been put forward,such as reducing pollutant discharging by industrial restructuring and strengthen management,improving the mechanism of the public participation in environmental protection,and establishing coordination mechanism of regional integration.

Yangtze River Delta；reduction；government information publication；regional integration

X321

A

1008-813X（2015）04-0046-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.04.12

2015-07-14

徐蕾（1987-），女，北京人，畢業(yè)于首都師范大學(xué)課程與教學(xué)論專業(yè)，碩士，工程師，主要從事戰(zhàn)略環(huán)境影響評價與評估等工作。