大氣霧霾污染法律治理研究

梁 磊，周 瑩

（1. 中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院，河北 秦皇島 066102；2. 河北高俊霞律師事務(wù)所，河北 秦皇島 066000）

大氣霧霾污染法律治理研究

梁 磊1，2，周 瑩1

（1. 中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院，河北 秦皇島 066102；2. 河北高俊霞律師事務(wù)所，河北 秦皇島 066000）

霧霾天氣是一種大氣污染狀態(tài)，其形成比較復(fù)雜，是多種污染源混合作用的結(jié)果，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及人民群眾身心健康都有著很大的危害。通過(guò)法律途徑實(shí)現(xiàn)霧霾污染的治理是一項(xiàng)卓有成效的措施，但我國(guó)大氣霧霾法律治理在立法、實(shí)施等方面還存在很多不足，通過(guò)分析在提高大氣霧霾立法的各項(xiàng)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)與違法成本，加強(qiáng)責(zé)任機(jī)制建設(shè)，擴(kuò)大公眾參與等方面提出了合理建議，以實(shí)現(xiàn)運(yùn)用法律手段對(duì)我國(guó)大氣霧霾污染進(jìn)行有效治理。

霧霾；大氣污染；清潔空氣法；政府責(zé)任；法律治理

1 我國(guó)大氣霧霾污染的狀況

霧霾天氣是一種大氣污染狀態(tài)，是對(duì)大氣中各種懸浮顆粒物含量超標(biāo)的籠統(tǒng)表述，尤其是PM2.5（Particular Matter,空氣動(dòng)力學(xué)直徑2.5 μm的顆粒物） 被認(rèn)為是造成霧霾天氣的元兇[1]。霧霾天氣是最近幾年在我國(guó)持續(xù)嚴(yán)重發(fā)生的新型大氣污染現(xiàn)象，特別是在2012年之后，我國(guó)大部分區(qū)域都遭受了嚴(yán)重的大氣霧霾污染，引起了全社會(huì)普遍關(guān)注。霧霾污染對(duì)人民群眾的身體健康、生活方式以及我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)性發(fā)展都造成了不同程度的負(fù)面影響，同時(shí)也在一定程度上影響到了我國(guó)在國(guó)際上的形象。霧和霾是兩種自然天氣現(xiàn)象。中國(guó)氣象局《地面氣象觀測(cè)規(guī)范》中對(duì)二者有明確定義[2]。大氣霧霾污染是由多種物理、化學(xué)等原因所導(dǎo)致的特殊的新型污染類型。針對(duì)這種新型的大氣污染類型，必須加強(qiáng)全方位的治理。最近幾年，特別是2013年冬天，我國(guó)的大氣霧霾污染達(dá)到了相當(dāng)嚴(yán)重的程度。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，山西省霧霾天數(shù)歷史同期最多[3]，環(huán)境最為純凈的西藏也出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的霧霾[4]，這樣的狀況實(shí)在讓人擔(dān)憂。當(dāng)然，我國(guó)的其他城市，特別是京津冀地區(qū)的城市，霧霾污染的天數(shù)和污染的程度更讓人擔(dān)憂。2013年冬天，河北的一些城市環(huán)境污染特別是大氣霧霾污染，全國(guó)前十名中，河北六座城市位列其中。江蘇南京甚至發(fā)生了由于霧霾污染嚴(yán)重，政府發(fā)出霧霾紅色警報(bào)，中小學(xué)當(dāng)天全部停課的情況。由此可見(jiàn)，我國(guó)大氣霧霾污染的程度已經(jīng)到了觸目驚心的地步。

2 我國(guó)大氣霧霾污染的成因及其危害

2.1 大氣霧霾污染的成因

對(duì)于大氣霧霾污染形成的原因，我國(guó)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)并未形成權(quán)威的定論，霧霾的主要成分比較復(fù)雜，而且形成的原因也比較復(fù)雜。有人為的原因：人類工業(yè)污染排放、汽車尾氣排放、垃圾的焚燒以及燃煤等，也有客觀的自然天氣原因，比如霧霾多發(fā)生在冬天以及特定年份氣候條件下，霧霾的形成是空氣中懸浮的大量微粒和氣象條件共同作用的結(jié)果。最近的科學(xué)研究表明，化學(xué)燃料燃燒排放是形成PM2.5的主要污染物來(lái)源，其他污染物來(lái)源則處于次要地位。該項(xiàng)研究的具體數(shù)據(jù)是，PM2.5的成分分別是土壤塵、燃煤、生物質(zhì)燃燒、汽車尾氣與垃圾焚燒、工業(yè)污染和二次無(wú)機(jī)氣溶膠，貢獻(xiàn)分別為15%、18%、12%、4%、25%和26%，其中，如果將燃煤、工業(yè)污染和二次無(wú)機(jī)氣溶膠（氣溶膠是對(duì)懸浮在大氣中的固態(tài)或液態(tài)微粒的統(tǒng)稱）三個(gè)來(lái)源合并起來(lái)，化石燃料燃燒排放成為PM2.5污染的主要來(lái)源[5]。

2.2 大氣霧霾污染的危害

大氣霧霾污染對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人民群眾身心健康、工作、出行都帶來(lái)很多的危害。對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)講，大氣霧霾污染影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展，惡劣的空氣環(huán)境影響到我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，我國(guó)政府在環(huán)境治理方面也需要耗費(fèi)大量的人力物力資源，這些都不同程度地影響到我國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。在人民群眾的身心健康、生活出行方面，大氣霧霾污染對(duì)人民群眾身體健康造成了影響，霧霾中的PM2.5等可吸入顆粒物能夠使人體呼吸系統(tǒng)受到影響，對(duì)心血管系統(tǒng)也產(chǎn)生不良影響，會(huì)阻礙正常的血液循環(huán)，導(dǎo)致心血管病、高血壓、冠心病、腦溢血，可能誘發(fā)心絞痛、心肌梗塞、心力衰竭等，使慢性支氣管炎患者出現(xiàn)肺源性心臟病等。霧霾影響兒童的正常發(fā)育。霧霾天氣，光照受到影響，兒童體內(nèi)維生素D生成不足，大大減少鈣的吸收，嚴(yán)重的會(huì)引起嬰兒佝僂病、兒童生長(zhǎng)減慢。在心理健康方面，霧霾所形成的灰暗天氣會(huì)影響人體松果體素的分泌，使人的情緒趨于抑郁、消沉。

3 我國(guó)大氣霧霾污染法律治理的現(xiàn)狀與存在問(wèn)題

3.1 我國(guó)大氣霧霾污染法律治理現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)有的法律體系中，關(guān)于大氣霧霾污染的法律法規(guī)主要為《大氣污染防治法》。該法在大氣污染治理方面起到一定的作用，從大氣污染防治法的立法目的來(lái)看主要是防治大氣污染，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、生活環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。而霧霾屬于典型大氣污染的一種，因此，《大氣污染防治法》對(duì)霧霾污染的治理起到了很重要的作用。此外，在2013年由國(guó)務(wù)院發(fā)布了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，該計(jì)劃是新形勢(shì)下專門針對(duì)大氣污染治理而制定出來(lái)的總體計(jì)劃，具體目標(biāo)是：到2017年，全國(guó)地級(jí)及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高；京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60 μg/m3左右。該計(jì)劃具有明顯的“藍(lán)圖”色彩，是國(guó)家戰(zhàn)略層面的大氣污染防治規(guī)劃，而不是設(shè)定了權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件。還有一些地方性法律文件就霧霾污染的治理作出了規(guī)定，如《四川省灰霾污染防治實(shí)施方案》 《北京市大氣污染防治條例》等地方性規(guī)定結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)對(duì)大氣污染防治法的實(shí)施和細(xì)化作出了努力，但存在操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。

3.2 我國(guó)霧霾污染法律治理存在的問(wèn)題

從我國(guó)目前對(duì)于大氣霧霾污染治理的法律立法層面以及法律實(shí)施層面上來(lái)講，我國(guó)的大氣霧霾污染的法律治理還存在不少問(wèn)題。我國(guó)治理大氣霧霾污染的核心法律文件《大氣污染防治法》在立法和實(shí)施方面就存在不少問(wèn)題。

3.2.1 基本的立法思路與發(fā)達(dá)國(guó)家存在差距

我國(guó)《大氣污染防治法》的立法思路注重預(yù)防和治理并重，而國(guó)外西方發(fā)達(dá)國(guó)家，在立法思路上不單僅僅定位于對(duì)大氣污染的治理與防范，且著重強(qiáng)調(diào)確?？諝赓|(zhì)量達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)。如《清潔空氣法》的理念旨在確保空氣質(zhì)量達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，因此可以設(shè)置更為嚴(yán)格的、細(xì)化的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以此作為檢驗(yàn)政府大氣污染治理是否達(dá)到法律規(guī)定要求的標(biāo)準(zhǔn)?！肚鍧嵖諝夥ā吩诜乐未髿馕廴旧戏浅Ｗ⒁鈴摹霸搭^”治理大氣污染。除設(shè)置了國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)原則、州政府獨(dú)立實(shí)施原則、視覺(jué)可視性原則等重要原則和規(guī)定外，還專門有機(jī)動(dòng)車使用燃油的管理項(xiàng)目、酸雨防治的管理項(xiàng)目、同溫臭氧層的管理項(xiàng)目等。對(duì)于污染排放源的經(jīng)營(yíng)者和擁有者，可請(qǐng)求法院對(duì)其實(shí)施永久禁令。因此，我國(guó)《大氣污染防治法》在立法理念上有必要進(jìn)行一定的轉(zhuǎn)變，否則現(xiàn)有的立法思路已經(jīng)不能滿足需求[6]。

3.2.2 公眾參與層面及相關(guān)制度不完善

環(huán)境問(wèn)題關(guān)乎人民群眾的切身利益，大氣霧霾污染更是關(guān)乎到人民群眾的方方面面，國(guó)外在立法設(shè)計(jì)的層面上強(qiáng)化個(gè)體群眾的參與力度，美國(guó)《清潔空氣法》就規(guī)定了公民訴訟條款，公民訴訟的原告可以是公民、地方政府或非政府組織。任何人均可對(duì)違反環(huán)保法律的行為提起訴訟，而不要求與訴訟標(biāo)的有直接利害關(guān)系。公民訴訟的被告有兩類：第一，任何人，包括私人的和官方的主體；第二，享有管理權(quán)而不作為的執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)。我國(guó)在環(huán)境污染治理的群眾參與層面上已規(guī)定了符合條件的環(huán)保組織可以提起環(huán)境公益訴訟，發(fā)揮了人民群眾在治理環(huán)境污染方面的參與度，增強(qiáng)了群眾參與環(huán)境治理的深度和廣度，但公民個(gè)人在環(huán)境訴訟中的權(quán)利模糊甚至缺失。

4 我國(guó)大氣霧霾法律治理的對(duì)策

4.1 法律責(zé)任層面

我國(guó)目前的環(huán)境問(wèn)題一直得不到有效的改善，和環(huán)境違法的成本過(guò)低有很重要的關(guān)系，我國(guó)大氣霧霾污染的治理亦是如此。必須提高霧霾污染違法成本，強(qiáng)化造成大氣霧霾污染的法律責(zé)任。首先，提高企業(yè)非法排污的處罰力度。和國(guó)外對(duì)于環(huán)境污染的違法代價(jià)相比，我國(guó)企業(yè)非法排污的成本代價(jià)過(guò)低造成了排污企業(yè)敢于違法排污，違法建設(shè)不符合環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)施。因此為了加強(qiáng)對(duì)大氣環(huán)境的保護(hù)，有必要提高對(duì)企業(yè)非法排污的處罰力度。我國(guó)現(xiàn)行《大氣污染防治法》中“法律責(zé)任”條款中的行政處罰過(guò)輕，不足以制止排污企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)利益的動(dòng)力。在《大氣污染防治法》修訂過(guò)程中，應(yīng)加大大氣污染的行政處罰力度。第二，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)非法大氣排污行為的查處。由于大氣污染不同其他污染行為，帶有很強(qiáng)的隱蔽性，執(zhí)法者有效的查處該類違法行為有很大難度，所以應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)制的建設(shè)，完善執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法環(huán)境，強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍的責(zé)任體制，使企業(yè)非法排污行為無(wú)處遁形。第三，強(qiáng)化刑事法律追責(zé)體制。我國(guó)《刑法修正案（八）》中新設(shè)的“污染環(huán)境罪”，對(duì)于打擊環(huán)境違法行為起到了重要的作用。在利益的驅(qū)動(dòng)下，一些違法企業(yè)對(duì)于行政處罰已經(jīng)無(wú)動(dòng)于衷，認(rèn)為即使我違法，無(wú)非對(duì)企業(yè)罰款或者停業(yè)整頓。一些違法企業(yè)的負(fù)責(zé)人認(rèn)為這種處罰不足以對(duì)其產(chǎn)生震懾作用。但是，隨著《刑法修正案（八）》中新設(shè)“污染環(huán)境罪”這一新罪名，企業(yè)的負(fù)責(zé)人一旦達(dá)到犯罪標(biāo)準(zhǔn)，將對(duì)其進(jìn)行刑事追責(zé)。

4.2 公眾參與層面

公眾既是霧霾污染部分成因的制造者，又是霧霾污染的受害者，因此大氣霧霾污染的治理離不開(kāi)公眾參與。環(huán)境問(wèn)題關(guān)乎子孫后代，關(guān)乎每一位生活在這個(gè)社會(huì)中的成員，我國(guó)最近幾年的大氣霧霾污染，使得民眾對(duì)于霧霾污染產(chǎn)生了強(qiáng)烈的情感動(dòng)蕩，大家普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)改善目前惡劣的環(huán)境污染問(wèn)題，對(duì)大氣霧霾污染的治理都希望政府能夠加大整改力度，這些都為公眾參與大氣霧霾治理產(chǎn)生了正面的促進(jìn)作用。建立霧霾污染治理的公眾參與機(jī)制，確保公眾能夠在霧霾污染治理中發(fā)揮積極作用，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)以下機(jī)制建設(shè)：

4.2.1 霧霾污染信息公開(kāi)機(jī)制建設(shè)

我國(guó)目前已經(jīng)在城市建立了PM2.5監(jiān)測(cè)站，這些監(jiān)測(cè)站24小時(shí)監(jiān)測(cè)、搜集并匯總空氣污染數(shù)據(jù)。民眾可以在互聯(lián)網(wǎng)上查到當(dāng)?shù)氐腜M2.5數(shù)據(jù)，但數(shù)據(jù)的更新和監(jiān)測(cè)點(diǎn)的覆蓋面還存在不少問(wèn)題，有些數(shù)據(jù)更新不及時(shí)，一些小城市和農(nóng)村的大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)分布較少，直接導(dǎo)致了最廣大的農(nóng)村公眾無(wú)法獲知當(dāng)?shù)氐拇髿猸h(huán)境信息，因而有必要使大氣污染信息的公布真正覆蓋全國(guó)農(nóng)村廣大地區(qū)。

4.2.2 完善公益訴訟制度

環(huán)境公益訴訟對(duì)于環(huán)境污染的防治起到重要作用，可以使廣大群眾參與到環(huán)境案件的處理中，充分發(fā)揮人民群眾通過(guò)法律程序參與環(huán)境保護(hù)的主動(dòng)性與積極性。近幾年，我國(guó)在環(huán)境公益訴訟制度的建立及探索上取得了進(jìn)步。比如貴陽(yáng)市中院設(shè)立了環(huán)境保護(hù)審判庭，云南的昆明和浙江的無(wú)錫也相繼建立了環(huán)境審判庭來(lái)處理專門的環(huán)境案件[7]。值得關(guān)注的是我國(guó)2012年《民事訴訟法》修訂過(guò)程中增設(shè)了公益訴訟制度，并將環(huán)境保護(hù)公益訴訟作為公益訴訟的典型類型，為我國(guó)民眾參與環(huán)境污染案件的起訴找到了法律的依據(jù)。中國(guó)公益訴訟制度的程序大門已經(jīng)開(kāi)啟，環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐正在不斷探究和完善，隨著民眾法律意識(shí)和素養(yǎng)的提高，原告訴訟主體范圍應(yīng)放寬，公民個(gè)人應(yīng)獲得起訴主體資格。公眾能隨時(shí)感知大氣的變化，公眾的參與能更好地監(jiān)督地方霧霾治理工作。

4.2.3 加強(qiáng)公眾環(huán)保自律

大氣霧霾的形成是多種因素共同作用的結(jié)果。汽車尾氣、農(nóng)村秸稈燃燒等雖然不是霧霾污染的主因，但是對(duì)霧霾污染的形成起到了推波助瀾的作用。公眾大氣保護(hù)意識(shí)和理念的提升，會(huì)對(duì)公眾的行為產(chǎn)生影響，進(jìn)而對(duì)大氣環(huán)境的保護(hù)產(chǎn)生積極作用。

4.3 完善地方性法規(guī)、規(guī)章的配套文件

很多地方性法規(guī)及政府規(guī)章都圍繞本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而制定，要想發(fā)揮好地方性法規(guī)與政府規(guī)章的重要作用，必須要不斷完善與地方性法規(guī)及政府規(guī)章相配套的文件。配套文件要根據(jù)實(shí)際情況的變化而不斷變化，適時(shí)做出相應(yīng)的調(diào)整。

[1]楊克敵.環(huán)境衛(wèi)生學(xué)[M].5版.北京：人民衛(wèi)生出版社，2003：61.

[2]中國(guó)氣象局.地面氣象觀測(cè)規(guī)范[M].北京：氣象出版社，1979.

[3]若英.國(guó)外治理霧霾有何招數(shù)[J].紅旗文稿，2013（4）：39.

[4]白陽(yáng)，王亞紅，尤朝暉.英國(guó)治理霧霾改善生態(tài)的一些經(jīng)驗(yàn)[J].群眾，2013（4）：77-78.

[5]王春燕.霧霾天氣引發(fā)的法律思考[J].新西部：理論版，2013（15）：87，93.

[6]陳靜靜.霧霾防治法律問(wèn)題探究[J].法制與經(jīng)濟(jì)：中旬刊，2013（8）：45-46.

[7]梁磊，陳晨，解成威.環(huán)境公益訴訟在我國(guó)建立的可行性研究[J].中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，20（5）：10-14.

（編輯：周利海）

A Study on the Legal Governance on Fog and Haze Pollution Control

Liang Lei1,2,Zhou Ying1
（1.Environmental Management College of China,Qinhuangdao Hebei 066102,China；2.Gao Junxia Law Office of Hebei Province,Qinhuangdao Hebei 066000,China）

Fog and haze is a state of air pollution,whose formation is more complicated,and is the result of the mixed effect of many kinds of pollution sources.It has great harm to the development of China's economy and social development and people's physical and mental health. It is an effective way to realize the haze pollution prevention and control by law.But there are still many shortcomings in the legislation practice and implementing of haze control in China,this paper put forward some reasonable suggestions by analyzing the environmental protection standards and illegal cost in improving the atmospheric haze legislation,strengthening the construction of responsibility mechanism,expanding the public participation,in hoping to providing reasonable solution to the legal governance of atmospheric haze pollution in China.

fog and haze；air pollution；The Clean Air Act；governmental liability；legal means

D992.68

A

1008-813X（2015）04-0039-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.04.10

2015-07-12

秦皇島市社科聯(lián)課題《關(guān)于大氣霧霾污染法律治理研究》（201506090）

梁磊（1982-），男，河北邢臺(tái)人，畢業(yè)于河北大學(xué)法學(xué)專業(yè)，碩士，講師，河北高俊霞律師事務(wù)所兼職律師，主要從事環(huán)境法學(xué)、訴訟法學(xué)的研究。