基于治理理論的國(guó)家廉政治理現(xiàn)代化研究

陳永杰，黃恬恬

（1.浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州310058；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢430074）

一、中國(guó)廉政治理體系的歷史演變及其基本矛盾

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的反腐廉政建設(shè)大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：1.運(yùn)動(dòng)式反腐（1949 年新中國(guó)成立至1978 年改革開(kāi)放）；2.制度反腐（1978 年改革開(kāi)放至2002 年十六大）；3.體系反腐（2002 年十六大以來(lái)）。我國(guó)在經(jīng)歷運(yùn)動(dòng)式反腐和制度反腐階段后，逐漸開(kāi)始向建立科學(xué)完善的反腐廉政體系轉(zhuǎn)變，特別是2005 年，中共中央頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，標(biāo)志著我國(guó)反腐廉政體系框架的初步建立?？傮w來(lái)看，改革開(kāi)放三十年來(lái)，隨著我國(guó)民主法治建設(shè)走上軌道，廉政制度建設(shè)不斷完善，廉政制度體系已初步形成，機(jī)構(gòu)能力建設(shè)和規(guī)則體系建設(shè)都取得了很大成就，[2](p5)反腐建設(shè)取得了明顯成效。但是，我國(guó)的廉政治理體系仍然存在著一些問(wèn)題，這些問(wèn)題降低了國(guó)家廉政治理的效能，使得國(guó)家廉政治理體系難以有效回應(yīng)愈演愈烈的腐敗態(tài)勢(shì)。這些問(wèn)題概括起來(lái)可以歸為以下三對(duì)基本矛盾：

（一）政黨力量主導(dǎo)與國(guó)家、社會(huì)力量虛弱的矛盾。

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要“落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，制定實(shí)施切實(shí)可行的責(zé)任追究制度”。[3]這一提法進(jìn)一步明確了黨委在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，加強(qiáng)和完善了黨對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的領(lǐng)導(dǎo)。事實(shí)上，自新中國(guó)成立以來(lái)，無(wú)論是運(yùn)動(dòng)式反腐，還是制度和體系反腐，都是以黨為領(lǐng)導(dǎo)的，以黨為行動(dòng)中心展開(kāi)的。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著以黨政分開(kāi)、政企分開(kāi)、政社分開(kāi)為核心的權(quán)力結(jié)構(gòu)改革以及腐敗滋生生態(tài)環(huán)境的改變，單純依靠政黨力量和行為已無(wú)法有效遏制腐敗，因此，國(guó)家和社會(huì)開(kāi)始逐漸承擔(dān)反腐廉政建設(shè)的任務(wù)。反腐制度和機(jī)構(gòu)建設(shè)不斷完善，公民社會(huì)監(jiān)督不斷增強(qiáng)，國(guó)家和社會(huì)力量在反腐廉政建設(shè)中不斷凸顯。然而“中國(guó)懲治和預(yù)防腐敗的整個(gè)體系并不因?yàn)閲?guó)家行為和社會(huì)行為產(chǎn)生而出現(xiàn)中心的位移，即整個(gè)體系依然以政黨為中心展開(kāi)，只不過(guò)在戰(zhàn)略、策略與機(jī)制上更加強(qiáng)調(diào)法律、制度、民主以及各種維權(quán)行動(dòng)的價(jià)值和意義，從而更加體現(xiàn)出國(guó)家性與社會(huì)性”。[4](p21-27)與政黨力量相比，國(guó)家和社會(huì)力量仍然處于虛弱和邊緣的狀態(tài)，主要體現(xiàn)在：1.國(guó)家反腐機(jī)關(guān)權(quán)限薄弱，與直屬于中央政治局的中紀(jì)委相比，檢察院和國(guó)務(wù)院直屬的監(jiān)察部、預(yù)防腐敗局等國(guó)家反腐機(jī)關(guān)權(quán)限和地位都相對(duì)落后，受制于現(xiàn)行的司法、財(cái)政體制，地方檢察院、預(yù)防腐敗局等反腐機(jī)構(gòu)難以對(duì)平級(jí)的黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行有效監(jiān)督和約束，這也決定了國(guó)家反腐機(jī)關(guān)的反腐效率和影響難以與中紀(jì)委等黨的反腐機(jī)構(gòu)相提并論；2.國(guó)家制度建設(shè)和執(zhí)行落后低效，國(guó)家是一個(gè)制度體系，國(guó)家行為的邏輯起點(diǎn)是從法律與制度出發(fā)，雖然改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)在反腐制度建設(shè)方面取得了顯著成績(jī)，但至今仍未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的反腐敗法，關(guān)于腐敗治理的一些規(guī)定散見(jiàn)于《刑法》《公務(wù)員法》和國(guó)家地方的一些規(guī)章制度；社會(huì)力量參與反腐的法律制度保障也沒(méi)有形成。此外，制度的有效執(zhí)行是發(fā)揮制度功能的關(guān)鍵，由于權(quán)力得不到有效制衡，執(zhí)法程序監(jiān)督、責(zé)任追究制度不健全，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象仍然十分嚴(yán)重。3.社會(huì)力量缺乏組織性和規(guī)范性，這主要體現(xiàn)在一方面我國(guó)公民社會(huì)組織發(fā)育并不成熟，組織規(guī)則和激勵(lì)機(jī)制不健全、組織規(guī)則與國(guó)家法律、國(guó)家公權(quán)的內(nèi)在沖突；雙重管理體制對(duì)公民社會(huì)組織的限制以及信息共享機(jī)制的缺失致使社會(huì)主體難以形成自主有效的集體行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)；另一方面由于社會(huì)力量參與國(guó)家反腐的程序、渠道缺乏法律制度保障，社會(huì)力量參與反腐呈現(xiàn)出較強(qiáng)的隨意性，社會(huì)行為與國(guó)家和政黨行為難以形成規(guī)范有效的協(xié)作治理。因此，必須增強(qiáng)國(guó)家和社會(huì)力量在廉政治理中的作用，“增強(qiáng)國(guó)家制度體系和社會(huì)參與力量在懲治和預(yù)防腐敗體系中的相對(duì)自主性，更好地發(fā)揮它們各自的優(yōu)勢(shì)，使它們的組織、制度與行動(dòng)也能夠形成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的體系”，[4](p21-27)最終形成黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元治理格局。

（二）多元主體參與主體間協(xié)同斷裂的矛盾。

盡管我國(guó)廉政治理建設(shè)中各方力量不均衡，但基本上形成了以政黨為中心、以政府為主體、以社會(huì)為補(bǔ)充的多元廉政治理格局，但是各個(gè)主體間的協(xié)同程度較低，這體現(xiàn)在國(guó)家內(nèi)部黨政系統(tǒng)之間、國(guó)家與社會(huì)之間信息共享、職責(zé)關(guān)聯(lián)和行為協(xié)作機(jī)制的斷裂。

1.黨政之間的協(xié)同問(wèn)題。

黨政協(xié)同體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是黨政分開(kāi)，各司其職；二是黨政之間的信息共享、職責(zé)關(guān)聯(lián)和行為協(xié)作。黨政分開(kāi)是20 世紀(jì)80 年代以來(lái)政治體制改革的重要內(nèi)容。十三大報(bào)告指出：“黨政分開(kāi)即黨政職能分開(kāi)。”所謂黨政職能分開(kāi)，就是根據(jù)黨組織和行政組織的不同領(lǐng)導(dǎo)體制、組織形式和工作方式，使之各司其職。黨政分開(kāi)是為了解決黨政不分、以黨代政問(wèn)題，理順黨與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系而進(jìn)行的一項(xiàng)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制的重大改革。[5]改革開(kāi)放以來(lái)，雖然黨政分開(kāi)一直被學(xué)界呼吁，然而現(xiàn)實(shí)表明，地方政府權(quán)力卻向黨委集中，“再集權(quán)”趨勢(shì)明顯，以黨代政，越俎代庖的事情屢見(jiàn)不鮮。多年來(lái)“黨政主導(dǎo)”的制度安排和行為模式，使中國(guó)人習(xí)慣于將主要的社會(huì)事務(wù)寄托在政府身上，而把政府的全部事情寄托在執(zhí)政黨及領(lǐng)導(dǎo)人的身上。[6](p58-61)黨政不分，以黨代政的問(wèn)題使得政府機(jī)關(guān)在反腐敗和廉政建設(shè)方面受到掣肘，這體現(xiàn)在一方面監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)力受到限制難以全面有效地發(fā)揮其職能；另一方面由于權(quán)力主體在黨委，而責(zé)任主體在政府，權(quán)責(zé)不一致使政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)了更大的壓力，降低了廉政治理的積極性。此外，這種格局還直接影響到二者內(nèi)部相關(guān)機(jī)構(gòu)的協(xié)作關(guān)系，如紀(jì)委和審計(jì)機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的協(xié)作關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)主體和職能權(quán)限的不同使得紀(jì)委和其他政府機(jī)關(guān)難以形成有效的協(xié)作銜接。

3.國(guó)家與社會(huì)之間的協(xié)同問(wèn)題。

權(quán)力濫用是腐敗的根源。因此，廉政治理的根本在于權(quán)力的制約和監(jiān)督。在一個(gè)相對(duì)封閉的國(guó)家權(quán)力體系中，權(quán)力監(jiān)督主要包括兩個(gè)向度：一是自上而下的縱向權(quán)力控制和監(jiān)督，由上級(jí)政府管理和監(jiān)督；二是同級(jí)政府內(nèi)橫向的權(quán)力監(jiān)督。這兩種監(jiān)督模式都存在著內(nèi)在困境，對(duì)于縱向監(jiān)督而言，受制于信息不對(duì)稱(chēng)和監(jiān)管成本高昂，上級(jí)監(jiān)督者難以對(duì)下級(jí)進(jìn)行有效監(jiān)督；對(duì)于橫向監(jiān)督而言，監(jiān)督者和被監(jiān)督者可能形成“共謀”或者監(jiān)督者受制于被監(jiān)督者，致使監(jiān)督流于形式。因此，國(guó)家需要社會(huì)來(lái)補(bǔ)充監(jiān)督權(quán)力的功能。然而，我國(guó)仍然處于強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)的階段：社會(huì)力量弱小，發(fā)育不成熟；社會(huì)主體缺乏實(shí)現(xiàn)與政治主體平等對(duì)話協(xié)商的有效途徑；國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系仍以管控與被管控為主。因此，社會(huì)需要國(guó)家讓渡權(quán)力，尊重和保障社會(huì)的多元權(quán)利，規(guī)范和拓展社會(huì)主體參與國(guó)家政治的途徑。國(guó)家向社會(huì)分權(quán)，保障社會(huì)主體的權(quán)利地位，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督功能的前提；社會(huì)對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督，是破解國(guó)家權(quán)力監(jiān)督困境的關(guān)鍵。因此，推進(jìn)國(guó)家廉政治理的現(xiàn)代化需要建立一個(gè)國(guó)家與社會(huì)之間的制度化協(xié)同機(jī)制，以提高國(guó)家廉政治理效率。

1.用于治療缺鐵性貧血的常用藥物硫酸亞鐵片，常被制成包衣片，是為了________________________________。

（三）政治廉潔與權(quán)力運(yùn)行效率的矛盾。

廉潔和效率是國(guó)家廉政治理的兩個(gè)基本目標(biāo)。廉潔有助于增強(qiáng)國(guó)家合法性，實(shí)現(xiàn)國(guó)家民主和公平；而效率則是國(guó)家能力的基礎(chǔ)，是維持民主公平持續(xù)性的保障。國(guó)家廉政治理既不能為了廉潔犧牲效率，也不能為了效率縱容腐敗。腐敗的本質(zhì)是公共權(quán)力的非公共性運(yùn)用，遏制腐敗的根本方法是分權(quán)制衡，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效制約和監(jiān)督。

制約與監(jiān)督具有不同的權(quán)力關(guān)系和不同的控權(quán)功能，制約關(guān)系是雙向的，是權(quán)力主體之間相互約束牽制的關(guān)系，具有制約關(guān)系的權(quán)力主體需共同參與到特定權(quán)力過(guò)程之中；而監(jiān)督關(guān)系是非對(duì)稱(chēng)性的，監(jiān)督者可以對(duì)被監(jiān)督者權(quán)力行為進(jìn)行單方的監(jiān)察、督促，監(jiān)督者并不直接參與被監(jiān)督者的權(quán)力行使過(guò)程，只能對(duì)權(quán)力過(guò)程進(jìn)行中止或事后追究。[7](p43-51)制約有助于實(shí)現(xiàn)民主，保障廉潔；而監(jiān)督允許一定程度的集權(quán)，有助于提高效率。民主和集權(quán)的沖突一直存在于公共治理中，民主有助于增強(qiáng)決策透明性，保障權(quán)力運(yùn)行的廉潔，但分權(quán)制衡、具有制約關(guān)系的權(quán)力主體的共同參與無(wú)疑會(huì)增加決策的交易成本，降低決策效率；集權(quán)由于權(quán)力的集中性，監(jiān)督者并不直接參與被監(jiān)督者的權(quán)力行使過(guò)程，有利于降低決策的交易成本，提高決策效率，但同時(shí)會(huì)影響決策的透明性，進(jìn)而帶來(lái)腐敗風(fēng)險(xiǎn)。因此，在國(guó)家廉政治理中，單純的強(qiáng)調(diào)分權(quán)制衡雖然有助于實(shí)現(xiàn)廉潔，但無(wú)法保障權(quán)力的運(yùn)行效率。廉潔與效率的沖突要求在制約與監(jiān)督這兩種不同控權(quán)邏輯的基礎(chǔ)上，厘清權(quán)力行為的不同功能，實(shí)現(xiàn)分類(lèi)控權(quán)和治理。

二、治理理論及其制度啟示

作為關(guān)于當(dāng)代公共管理機(jī)制演變的重要理論，治理理論甫一出現(xiàn)，便受到學(xué)術(shù)界的高度重視。雖然演化于西方語(yǔ)境下的治理理論在中國(guó)的適用性存在一些爭(zhēng)議，但無(wú)法否認(rèn)治理思想對(duì)中國(guó)的治理變革帶來(lái)諸多有益啟示。

西方著名的治理理論學(xué)者羅西瑙、羅茨、庫(kù)伊曼和范·弗利埃特、格里·斯托克等對(duì)治理理論進(jìn)行了深入研究，概而言之，治理理論具備以下四個(gè)核心特征：1.基于分權(quán)形成的多元權(quán)力中心；治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。它對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，它認(rèn)為政府并不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心。[8](p9)這種治理格局意味著治理權(quán)力和責(zé)任開(kāi)始分散，其結(jié)果是權(quán)力中心之間職能和責(zé)任界限的模糊。2.集體行動(dòng)組織的權(quán)力互賴(lài)性；集體行為中的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴(lài)，它強(qiáng)調(diào)致力于集體行動(dòng)的組織通過(guò)資源共享和目標(biāo)談判在既定的游戲規(guī)則和交換環(huán)境下實(shí)現(xiàn)目的。3.管理手段的多元化，除了傳統(tǒng)的暴力和政治權(quán)威之外，治理理論更加重視利用合作和協(xié)商的手段來(lái)解決問(wèn)題，同時(shí)積極引入私人部門(mén)的管理手段和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等激勵(lì)機(jī)制。4.網(wǎng)絡(luò)化的自主治理格局，依據(jù)治理的思想，治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)。自主網(wǎng)絡(luò)的管理機(jī)制主要不是依靠政府的權(quán)威而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，[9](p37-41)它與政府在特定的領(lǐng)域中進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的公共治理責(zé)任。

當(dāng)然，任何一種理論的植入都必須要考察其生長(zhǎng)的土壤是否相適。因此，對(duì)于治理理論在中國(guó)學(xué)界的“風(fēng)靡”，一些學(xué)者仍然持冷靜謹(jǐn)慎的態(tài)度觀之，這些學(xué)者或者認(rèn)為中國(guó)當(dāng)前的政治、社會(huì)結(jié)構(gòu)無(wú)法達(dá)到治理理論適用的前提條件或者認(rèn)為中國(guó)當(dāng)前的問(wèn)題還沒(méi)有達(dá)到用治理理論來(lái)解決的階段。前者認(rèn)為治理理論植根的前提條件包括：1.內(nèi)含于公共治理中的民主、協(xié)作和妥協(xié)精神；2.成熟的多元管理主體和協(xié)作關(guān)系；3.基于分權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)等等。然而當(dāng)前的中國(guó)仍然是以黨政為中心，以集權(quán)、威權(quán)為治理工具，社會(huì)和市場(chǎng)力量處于虛弱狀態(tài)的治理格局。[10](p114-119)后者指出治理理論源于市場(chǎng)和政府的雙重失靈，而在中國(guó)語(yǔ)境下，“人們面臨的問(wèn)題不是工業(yè)民主國(guó)家式的市場(chǎng)失靈和政府失靈，而是社會(huì)轉(zhuǎn)型中市場(chǎng)機(jī)制的不成熟和政府監(jiān)管責(zé)任的缺失”。[11](p32)因此，中國(guó)語(yǔ)境下的治理應(yīng)當(dāng)首先充分釋放市場(chǎng)機(jī)制，完善政府監(jiān)管機(jī)制，同時(shí)改進(jìn)國(guó)家的宏觀調(diào)控，提高國(guó)家的整合能力。此外，市場(chǎng)配置資源與政府主導(dǎo)現(xiàn)代化之間的矛盾，權(quán)貴資本主義對(duì)政府自主性的沖力，市場(chǎng)帝國(guó)主義對(duì)意識(shí)形態(tài)和政治系統(tǒng)的壓力需要權(quán)力進(jìn)一步集中，以克服發(fā)展危機(jī)和尋求超大國(guó)家的改革支撐力。由此，治理的目標(biāo)不是“小政府，大社會(huì)”，而是構(gòu)建一個(gè)權(quán)力責(zé)任對(duì)稱(chēng)的政府，通過(guò)責(zé)任約束權(quán)力。 在筆者看來(lái)，完善問(wèn)責(zé)制，建構(gòu)科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，是當(dāng)前中國(guó)治理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。這些不同的聲音有助于學(xué)界更加理性地審視治理理論，也有助于我們從簡(jiǎn)單追求理想的理論框架轉(zhuǎn)移到對(duì)中國(guó)政治社會(huì)現(xiàn)實(shí)的深入考察和反思上來(lái)。但是這些爭(zhēng)議并不能否定治理思想對(duì)中國(guó)治理變革帶來(lái)的有益啟示，事實(shí)上，“中國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家－社會(huì)關(guān)系和政治－行政體制并不必然排斥公民參與，政府、社會(huì)與市場(chǎng)的重新組合可能發(fā)生并且已經(jīng)發(fā)生了”。[10](p114-119)發(fā)展中國(guó)家的治理變革不僅要說(shuō)明“必須做什么”，也要說(shuō)明“應(yīng)該先做什么，隨后再做什么”；“足夠好的治理”需要我們確切地理解制度演化和國(guó)家能力，懂得在這個(gè)世界中進(jìn)行權(quán)衡并找到優(yōu)先的事情，不要試圖畢其功于一役。[12](p525-548)

在當(dāng)下的中國(guó)治理中，“優(yōu)先做的事情”既是治理理論帶來(lái)的有益啟示，也是治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵條件。本文認(rèn)為對(duì)于治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型而言，這些“優(yōu)先做的事情”包括：一、國(guó)家向社會(huì)分權(quán)，建立多元權(quán)力中心；改革三十年來(lái)中國(guó)的政治實(shí)踐表明，全能?chē)?guó)家的治理思維和治理方式難以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的中國(guó)問(wèn)題，只有向社會(huì)分權(quán)，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和公民的主動(dòng)性、參與性，通過(guò)協(xié)商民主的方式，實(shí)現(xiàn)國(guó)家力量和社會(huì)力量的多元融合，才能提高國(guó)家的治理能力，才能有效應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的各種問(wèn)題；二、加強(qiáng)黨政之間、國(guó)家與社會(huì)之間的協(xié)同性，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，如果說(shuō)多元權(quán)力中心的形成為實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化提供了基礎(chǔ)條件，那么多元權(quán)力中心的融合和協(xié)同才是提高國(guó)家治理能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。隨著分化型社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)關(guān)系呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、復(fù)雜化的特征，信息網(wǎng)絡(luò)的大規(guī)模應(yīng)用，科層式的“按部就班”“封閉”的管理模式很難及時(shí)真正地掌握社會(huì)的利益訴求，這就要求不同權(quán)力中心建立開(kāi)放的溝通協(xié)商渠道，通過(guò)協(xié)同治理來(lái)共同應(yīng)對(duì)復(fù)雜問(wèn)題；三、分類(lèi)治理，不同的權(quán)力行為具有不同的價(jià)值導(dǎo)向；對(duì)于生產(chǎn)型任務(wù)，供給效率和規(guī)模是關(guān)鍵，因此決策權(quán)應(yīng)當(dāng)相對(duì)集中以保障決策效率；對(duì)于分配型任務(wù)，分配公平和公正是關(guān)鍵，因此在決策過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮民主的作用，保障利益分配的公平公正。

三、回應(yīng)治理理論的國(guó)家廉政治理現(xiàn)代化：基本特征與實(shí)現(xiàn)路徑

現(xiàn)代化的國(guó)家廉政治理體系不僅是對(duì)傳統(tǒng)廉政治理模式的修補(bǔ)和超越，還應(yīng)充分汲取和回應(yīng)治理理論的核心思想。具體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代化的國(guó)家廉政治理需要政黨、國(guó)家和社會(huì)力量在廉政建設(shè)中走向平衡和協(xié)同；需要區(qū)分不同權(quán)力行為的運(yùn)行邏輯，通過(guò)分類(lèi)治理實(shí)現(xiàn)國(guó)家廉政治理中廉潔和效率的有機(jī)統(tǒng)一。

（一）完善國(guó)家廉政治理的主體結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家廉政的多元治理。

多元治理的根本在于打破單一力量在廉政治理中的壟斷，形成政黨與國(guó)家，國(guó)家與社會(huì)多元主體平等協(xié)商、協(xié)同互動(dòng)的廉政治理格局。多元治理的核心任務(wù)是增強(qiáng)國(guó)家和社會(huì)的反腐力量，進(jìn)而形成以黨為領(lǐng)導(dǎo)中心的多元主體合作共治的廉政治理主體機(jī)構(gòu)。完成這一任務(wù)需要推動(dòng)三方面的改革，主要包括：

1.健全國(guó)家廉政治理機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大相應(yīng)權(quán)限。機(jī)構(gòu)是職能的載體，只有健全的機(jī)構(gòu)才能有效發(fā)揮其職能。應(yīng)進(jìn)一步梳理紀(jì)委、檢察院、法院、預(yù)防腐敗局等反腐廉政職能，建立“廉政治理權(quán)力清單”，整合國(guó)家機(jī)構(gòu)的廉政治理職能，推動(dòng)廉政治理機(jī)構(gòu)改革，避免政出多門(mén)，權(quán)責(zé)交叉。通過(guò)行政管理和財(cái)政體制改革，擴(kuò)大相關(guān)廉政機(jī)構(gòu)職能權(quán)限，提高廉政治理機(jī)構(gòu)的地位和獨(dú)立性。2.加強(qiáng)國(guó)家法制建設(shè)，增強(qiáng)制度執(zhí)行效果；國(guó)家是一個(gè)制度體系，國(guó)家行為的邏輯起點(diǎn)是從法律與制度出發(fā)，法制是國(guó)家廉政治理的依據(jù)和合法性保障。廉政治理的法制建設(shè)應(yīng)包含三類(lèi)：一類(lèi)是針對(duì)腐敗的專(zhuān)門(mén)性法律，應(yīng)加快設(shè)計(jì)、出臺(tái)《反腐敗法》，增強(qiáng)廉政治理的權(quán)威性和系統(tǒng)性；第二類(lèi)是監(jiān)督法律制度執(zhí)行的法律，增強(qiáng)法律制度的執(zhí)行效率；第三類(lèi)是社會(huì)力量參與反腐的法律制度，主要對(duì)參與主體、參與程序、參與渠道、參與規(guī)范進(jìn)行制度性規(guī)定。3.創(chuàng)新社會(huì)管理體制，培育公民社會(huì)力量；通過(guò)改革雙重管理體制，加強(qiáng)社會(huì)組織規(guī)則和激勵(lì)機(jī)制建設(shè)；化解組織規(guī)則與國(guó)家法律、國(guó)家公權(quán)的內(nèi)在沖突；暢通社會(huì)力量參與渠道，規(guī)范社會(huì)力量參與程序，最終形成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)組織、制度與行動(dòng)體系。

（二）加強(qiáng)黨政之間，國(guó)家和社會(huì)之間的協(xié)同治理，提高國(guó)家廉政的治理效能。

1.加強(qiáng)黨政之間的協(xié)同治理。

黨和政府之間的協(xié)同治理主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是黨的機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)的廉政職能明確分工，權(quán)責(zé)一致；二是黨的機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)在廉政職責(zé)和功能方面的有效互補(bǔ)和協(xié)作。職能分工、權(quán)責(zé)一致、信息共享是實(shí)現(xiàn)黨政廉政治理協(xié)同互補(bǔ)的重要前提，因此，必須建立以橫向“廉政職責(zé)關(guān)聯(lián)”為核心的黨政職責(zé)運(yùn)行協(xié)同機(jī)制。“廉政職責(zé)關(guān)聯(lián)”是通過(guò)分析黨委機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)廉政職責(zé)的共同屬性和相關(guān)性，將相關(guān)部門(mén)聯(lián)結(jié)起來(lái)的紐帶。制度化的“職責(zé)關(guān)聯(lián)”是處理跨越多個(gè)部門(mén)、需要多部門(mén)協(xié)同治理事務(wù)的重要保障，是黨政廉政職責(zé)體系協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。構(gòu)建黨政廉政職責(zé)運(yùn)行協(xié)同機(jī)制包含三個(gè)方面：一是科學(xué)界定黨政相關(guān)部門(mén)的廉政職責(zé)，確定廉政職責(zé)內(nèi)容，防止職責(zé)交叉，政出多門(mén)；二是明確職責(zé)關(guān)聯(lián)，在各部門(mén)廉政職責(zé)明確的基礎(chǔ)上，考察各部門(mén)之間相互關(guān)聯(lián)、補(bǔ)充的廉政職責(zé)，并以法規(guī)文件的形式加以制度化，形成黨政職能部門(mén)“廉政職責(zé)關(guān)聯(lián)”網(wǎng)絡(luò)體系；三是建立“廉政職責(zé)關(guān)聯(lián)”部門(mén)之間的協(xié)同運(yùn)行機(jī)制，包括主體責(zé)任部門(mén)、協(xié)同部門(mén)，權(quán)責(zé)分屬，信息共享，運(yùn)行制度等等。

2.完善國(guó)家與社會(huì)之間的協(xié)同治理。

在廉政治理過(guò)程中，國(guó)家與社會(huì)之間的協(xié)同體現(xiàn)在兩者的功能互補(bǔ)上。國(guó)家監(jiān)督的內(nèi)在困境決定了需要發(fā)揮社會(huì)權(quán)力監(jiān)督和信息反饋的補(bǔ)充功能。社會(huì)主體一方面通過(guò)直接或間接的民主政治參與如參加聽(tīng)證會(huì)、電視問(wèn)政等手段實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的直接監(jiān)督，通過(guò)信訪、舉報(bào)等手段向國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)提供腐敗信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的間接監(jiān)督；另一方面，通過(guò)公共輿論，借助新聞媒介、代議機(jī)構(gòu)等政治生活系統(tǒng)，向國(guó)家反饋，成為國(guó)家制定廉政治理政策的依據(jù)，提高廉政治理制度的科學(xué)性。然而，社會(huì)的上述功能不會(huì)自發(fā)實(shí)現(xiàn)，而是受到一系列條件的約束，這些條件包括：1.行為主體話語(yǔ)權(quán)和地位的平等性；[13](p4)[14](p25)2.個(gè)人和組織的自主性；[15](p281-320)3.協(xié)商合作的正式制度和規(guī)則；[16]4.暢通的信息資源共享和溝通網(wǎng)絡(luò)等。這些條件不僅是國(guó)家與社會(huì)廉政協(xié)同治理的前提，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)對(duì)國(guó)家廉政治理功能補(bǔ)充的關(guān)鍵。因此，國(guó)家對(duì)社會(huì)廉政治理的功能補(bǔ)充體現(xiàn)在，通過(guò)建立一系列制度規(guī)則，保障社會(huì)的主體地位，尊重社會(huì)的多元權(quán)利；向社會(huì)分權(quán)，提高社會(huì)的自主性和參政議政的積極性；建立國(guó)家與社會(huì)制度化的協(xié)作渠道，實(shí)現(xiàn)信息資源共享和主體功能的無(wú)縫銜接等。

3.推動(dòng)不同權(quán)力行為的分類(lèi)治理，調(diào)和政治廉潔與權(quán)力運(yùn)行效率之間的張力。

政治廉潔和權(quán)力運(yùn)行效率是國(guó)家廉政治理的兩個(gè)重要目標(biāo)，二者缺一不可。實(shí)現(xiàn)廉潔和效率有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)鍵在于首先區(qū)分不同的權(quán)力功能，其次依據(jù)制約與監(jiān)督的不同控權(quán)邏輯建立相適應(yīng)的控權(quán)模式?，F(xiàn)實(shí)中，不同的權(quán)力具有不同的功能屬性。依據(jù)這種功能屬性，我們將權(quán)力劃分為生產(chǎn)性權(quán)力和分配性權(quán)力。生產(chǎn)性權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中追求效率，因此需要將權(quán)力集中，避免因權(quán)力分散降低權(quán)力運(yùn)行效率；分配性權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中追求民主，以保障公平和廉潔，因此需要制約權(quán)力，避免權(quán)力集中導(dǎo)致腐敗，影響公平。

制約與監(jiān)督是兩種不同的控權(quán)邏輯?；谶^(guò)程性分權(quán)的制約更有利于推進(jìn)民主，進(jìn)而更有助于實(shí)現(xiàn)民主、廉潔和公平；而基于權(quán)力的功能性分權(quán)的監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)事權(quán)的完整性和集中性，因此更有助于權(quán)力的運(yùn)行效率。在國(guó)家廉政治理中，重監(jiān)督—輕制約有助于提高權(quán)力運(yùn)行的效率，但易導(dǎo)致權(quán)力集中，引發(fā)腐敗風(fēng)險(xiǎn)；重制約—輕監(jiān)督更有助于控制腐敗，但易降低權(quán)力的運(yùn)行效率。因此，在國(guó)家廉政治理過(guò)程中應(yīng)充分厘清不同權(quán)力的功能屬性和運(yùn)行邏輯，建立相適應(yīng)的控權(quán)模式，實(shí)現(xiàn)廉政分類(lèi)治理。例如，公共產(chǎn)品的供給是當(dāng)前腐敗的一個(gè)高發(fā)領(lǐng)域，其供給大致可分為生產(chǎn)和分配兩個(gè)環(huán)節(jié)，這兩個(gè)環(huán)節(jié)內(nèi)含著不同的決策邏輯，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)追求專(zhuān)業(yè)化和效率，因此需要監(jiān)督控權(quán)來(lái)遏制腐敗，以保障效率；公共產(chǎn)品的分配追求民主和公正，因此更需要制約控權(quán)來(lái)遏制腐敗，以保障民主公平和廉潔。

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