再論法治政府建設①

姜明安

再論法治政府建設①

姜明安

(北京大學,北京 100871)

法治政府建設對于全面推進依法治國的作用主要表現(xiàn)在兩個方面:一是法治政府建設對于依法治國總工程的作用;二是法治政府建設對于依法治國總工程其他子工程——立法、司法、執(zhí)法、執(zhí)政、守法——的作用。沒有法治政府建設,全面推進依法治國總工程就將是殘缺不全的。法治政府建設不成功,全面推進依法治國總工程就不可能成功。中共十八屆四中全會將法治政府建設的目標概括為職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。這六項目標是對我國過去十年建設法治政府經(jīng)驗的總結、提煉、發(fā)展和創(chuàng)新。

法治政府;依法治國;法治政府建設目標

一、法治政府建設對于全面推進依法治國的作用

法治政府建設是全面推進依法治國整體工程中的一項子工程。全面推進依法治國總工程包括國家治理領域的多項子工程,如立法領域的依憲立法、科學立法、民主立法建設子工程;司法領域的公正司法、獨立司法和權威司法建設子工程;執(zhí)法領域的依法執(zhí)法、文明執(zhí)法和嚴格執(zhí)法建設子工程;執(zhí)政領域的保證執(zhí)政黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動、依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、科學執(zhí)政建設子工程;守法領域的保證全民,特別是公職人員、領導干部信法、尊法、守法,加強法治社會建設子工程等。既然法治政府建設是全面推進依法治國整體工程中諸項子工程中的一項子工程,那么我們討論法治政府建設對于全面推進依法治國的作用就可以從兩個方面考察:一是法治政府建設對于全面推進依法治國總工程的作用;一是法治政府建設對于全面推進依法治國整體工程其他子工程的作用。第一個方面的作用我們在后面論述法治政府建設的目標、任務中會詳細闡釋。我們會從中感受到,沒有法治政府這項子工程建設,全面推進依法治國總工程就是殘缺不全的,法治政府這項子工程建設不成功,全面推進依法治國總工程就不可能成功。這里我們專門論述法治政府建設第二個方面的作用:對于促進和保障全面推進依法治國整體工程其他子工程總——立法、司法、執(zhí)法、執(zhí)政、守法——的作用。

首先,就立法而言,法治政府建設對于依憲立法、科學立法、民主立法的作用主要表現(xiàn)在兩個方面:一是對于人大立法的作用,二是對于行政立法的作用。對于人大立法來說,人大的立法絕大部分要靠政府執(zhí)行、實施,法院、檢察院直接執(zhí)行、實施的人大立法是很少的。政府如果不依法行政,有法不依,執(zhí)法不嚴,人大制定出再多再好的法律也沒有意義。沒有法治政府,即使人大制定出來的都是“良法”,這種良法也只能停留在紙面上,而不可能在實踐中實施,政府如果在執(zhí)法過程中自覺或不自覺偏離立法的目的和宗旨,良法將變成僅僅給人民的空頭支票,人民不可能從人大制定的良法中獲得實際的利益。對于行政立法來說,法治政府建設的作用更是直接的。在國家整個立法體系中,人大立法只是法的一個很小的部分(當然是最重要,效力最高的部分),行政立法(包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章)的數(shù)量大大超過人大立法的數(shù)量①關于行政立法產(chǎn)生和迅速發(fā)展,以致其數(shù)量大大超過人大立法、議會立法數(shù)量的原因,許多學者均有論述,可參見應松年.行政行為法［M］.北京:人民出版社,1993.39-47.。因此,如果不建設法治政府,不解決行政立法的民主性、科學性的問題,整個科學立法無從談起,整個立法體系的良法亦無從談起。

其次,就司法而言,法治政府建設是實現(xiàn)公正司法、獨立司法和權威司法的保障。公正司法的最重要的條件是司法機關不受行政機關、社會團體和個人的干涉,保證人民法院依法獨立行使審判權,人民檢察院依法獨立行使檢察權。司法機關要公正司法、獨立司法就必須排除外部干預,而從可能干預司法的三類外部主體——行政機關、社會團體和個人——的情況看,行政機關干預的可能性最大,對司法可能的影響最大。因此,要排除司法的外部干預,保證司法公正,最重要的是建設法治政府,保證政府和政府部門尊重司法,不對司法施加各種影響。當然,要解決司法公正的問題,推進司法體制、機制、制度本身的改革,防止內(nèi)部干預同樣非常重要,但加強法治政府建設,解決公正司法外部環(huán)境的作用更加重要②最高人民法院副院長江必新在論述人民法院獨立審判的原則時曾提出獨立審判的兩個要義:法院系統(tǒng)外部獨立是審判獨立的第一要義;法院系統(tǒng)內(nèi)部獨立是審判獨立的第二要義。參見江必新,梁鳳云.行政訴訟法理論與實務(上卷)[M].北京:北京大學出版社,2009.40-41.。

再次,就執(zhí)法而言,政府依法行政是保障執(zhí)法嚴格、公正、文明的最關鍵和最基礎的環(huán)節(jié)。廣義的執(zhí)法包括行政機關的執(zhí)法和司法機關的執(zhí)法(司法),狹義的,一般意義的執(zhí)法則僅指行政執(zhí)法。中共十八大、十八屆三中全會、四中全會提到的“執(zhí)法”,均是指行政執(zhí)法。因此,要解決依法執(zhí)法、文明執(zhí)法和嚴格執(zhí)法的問題,必須推進法治政府建設。只有加強法治政府建設,特別是加強行政程序法制建設,才可能避免或防止釣魚執(zhí)法、養(yǎng)魚執(zhí)法、野蠻執(zhí)法和暴力執(zhí)法的現(xiàn)象不斷發(fā)生,屢禁不止[1]。因為依法執(zhí)法、嚴格執(zhí)法和文明執(zhí)法不只是確立執(zhí)法規(guī)則的問題,而是要解決執(zhí)法體制、機制、制度和執(zhí)法理念、執(zhí)法文化和執(zhí)法環(huán)境等一系列與執(zhí)法緊密相關的問題。

第四,就執(zhí)政黨依法執(zhí)政而言,法治政府建設也是其重要條件。因為執(zhí)政黨對國家的領導必須通過國家機關,特別是通過政府實現(xiàn)。黨的方針、政策,黨在不同時期確立的治國理政目標、路線,都有賴政府去貫徹和實施。改革開放以后,特別是十八大和十八屆三中全會、四中全會以后,黨確立了依法治國,建設法治國家的治國方略,要實現(xiàn)這種方略,執(zhí)政黨自身必須依法執(zhí)政,加快建設法治執(zhí)政黨[2],同時也要求黨領導的各級政府必須依法行政,建設法治政府。沒有法治政府建設,沒有各級政府的依法行政,執(zhí)政黨依法執(zhí)政的目標和任務不可能靠黨代替政府,代替國家機關去落實,去實現(xiàn)。同時,法治政府建設對于執(zhí)政黨依法執(zhí)政還能夠構成一種制約性的保障:如果我們的政府、政府部門、政府公職人員具有法治思維、法治理念,即使執(zhí)政黨的某些組織、某些領導干部違法執(zhí)政、違法決策、違法領導,他們在執(zhí)行中也會以適當?shù)姆绞接枰缘种?。很顯然,有了法治政府,執(zhí)政黨依法執(zhí)政就多了一道保障。

第五,就守法和法治社會建設而言,法治政府的作用也是多方面的,其一,政府是社會的管理者,社會建成個什么樣子,政府起關鍵性,甚至決定性的作用。政府在社會中應是社會的表率,政府要求公民守法,政府和政府公職人員,特別是領導干部必須帶頭守法①中共十八大報告將“全民守法”作為全面推進依法治國十六字方針(科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法)的構成要素之一。但是,十八大報告在強調(diào)“增強全社會學法尊法守法用法意識”時更強調(diào)了政府公職人員,特別是領導干部帶頭守法的意義,更強調(diào)了提高領導干部法治思維、法治意識的意義。。實踐一再證明,沒有政府守法,就不可能有老百姓的守法,不可能有全民守法;其二,政府是人民民主實現(xiàn)的工具,只有加強了法治政府建設,才能保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權的實現(xiàn),……才能讓人民真正監(jiān)督行政權力,讓行政權力在陽光下運行。其三,社會的法治化有賴于政府行為法治化的引導與推進。只有政府依法治標準建設,才有可能培植法治社會的環(huán)境。其四,法治社會建設有賴政府的指導和推動,而政府要指導和推進法治社會建設,就必須首先使自己的行為法治化。其五,作為法治社會基本要素的社會公平正義必須通過建設法治政府,由法治政府提供相應的“公共物品”(如社會保險、社會救濟、公共交通、義務教育等)而實現(xiàn)。沒有法治政府建設,社會公平正義就難于保障,從而不可能有法治社會。

最后,法治政府建設對于依法治國,全面推進法治國家建設所要求的法治經(jīng)濟、法治文化和法治生態(tài)環(huán)境建設也有著重要的保障和促進作用。法治文化和法治生態(tài)環(huán)境建設包括兩個方面的重要內(nèi)容:一是經(jīng)濟、文化和生態(tài)環(huán)境建設管理、治理方面的法治,二是經(jīng)濟活動、文化活動和生態(tài)環(huán)境建設本身的法治。第一方面的法治——管理、治理的法治,實際就是對政府——或主要是對政府——的法治要求,例如,法治經(jīng)濟首先要求政府依法管理經(jīng)濟,依法治理市場;法治文化首先要求政府依法管理文化產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)品和文化服務,依法治理文化市場;法治生態(tài)環(huán)境建設首先要求政府依法管理生態(tài)環(huán)境保護,依法治理環(huán)境污染和依法改善生態(tài)。第二方面的法治——經(jīng)濟活動、文化活動和生態(tài)環(huán)境建設本身的法治,也與政府的法治密切相關。例如,經(jīng)濟活動的法治,市場主體是否依法經(jīng)營、公平交易、誠信履約在很大程度上取決于政府是否依法行政、公正辦事,誠實守信。沒有政府的依法行政、公正辦事,誠實守信,要保障市場主體依法經(jīng)營、公平交易、誠信履約幾乎是不可能的。在某種意義上,我們可以斷言,沒有法治政府,就沒有法治經(jīng)濟,就沒有公平競爭的市場。至于文化活動和生態(tài)環(huán)境建設本身的法治,同樣與法治政府建設密切相關。如果政府和政府公職人員不崇尚法治,不以法治思維和法治方式取代人治思維和人治方式,要實現(xiàn)文化市場的法治化和環(huán)境生態(tài)保護、治理的法治化是不可能的。

二、法治政府建設的主要目標和任務

中共十八屆四中全會《決定》將法治政府建設的目標和任務概括為下述六項:職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。這6項目標和任務是對我國過去十年建設法治政府經(jīng)驗的總結、提練、發(fā)展和創(chuàng)新②職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信這6項要求既是法治政府建設所要追求的目標,也是當下法治政府建設所要實施和完成的任務。。

2004年國務院曾發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》?！毒V要》對法治政府建設提出了7項目標,這7項目標的大致內(nèi)容可概括為:(1)轉變政府職能,改革行政管理體制,規(guī)范行政行為;(2)改進行政法和行政規(guī)范性文件的制定機制,保證合憲、合法,且充分反映客觀規(guī)律和民意的“良法”供給;(3)推進法的全面正確實施,維護法制統(tǒng)一和政令暢通;(4)形成民主、科學、規(guī)范的行政決策機制,促進行政公開、公正、公平和提高行政效率,方便民眾辦事;(5)建立有效和便捷的解紛機制,促進社會矛盾的化解;(6)健全行政監(jiān)督機制,促進行政權力與責任掛鉤,與行政主體利益脫鉤;(7)提高行政機關工作人員特別是各級領導干部依法行政的觀念,形成尊法、崇法、守法的氛圍。

很顯然,四中全會《決定》提出的法治政府建設6項目標和任務對《綱要》提出的7項目標既有繼承,又有發(fā)展,而且更概括、明確、精練,易于把握和推進實施。

在新時代發(fā)展期，以“軟性協(xié)商”為核心的“軟治理”方式可有效解決矛盾沖突，達成多方共贏的局面。對于城市社區(qū)而言，可應用調(diào)解、協(xié)商、討論、引導、說服等靈活手段和較強的談判指導功能，化解社會矛盾，實現(xiàn)城市社區(qū)的共同治理[27]。對于新農(nóng)村社區(qū)而言，可在“軟法和軟權力”的基礎上，利用心理疏導、人文關懷等“柔性”執(zhí)法手段，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的治理有序[28]。而本文所提及的基于壓力型體制形成的“不出事治理術”，其實即是新時期一種以“軟手段”為實踐表征的權宜性治理策略。

下面我們特對于四中全會《決定》提出6項目標和任務分別予以解讀和闡釋:

(一)職能科學

法治政府首先要求職能科學設置。所謂職能科學設置,主要有三個方面的要求:其一,簡政放權,建設有限政府。“有限政府”應做到“三個凡是”:凡是能由公民、法人或者其他組織能夠自主決定的事項,保留給公民、法人和其他組織自己去解決,政府不橫加干預;凡是能由市場競爭機制有效調(diào)節(jié)的事項,保留給市場去靈活調(diào)節(jié),政府不越俎代庖;凡是能由行業(yè)組織或者中介機構自律處理的事項,保留給社會自律去解決,政府盡量放權,推進政府公權力向社會公權力轉移①關于“三個凡是”的要求,是從《行政許可法》第十三條有關放松許可規(guī)制的規(guī)定演化而來的。。

其二,科學配置政府內(nèi)部職權。在處理政府上下級縱向關系上,應推進政府職權適當下移,以讓“看得見的管得著”,防止“管得著的看不見,看得見的管不著”(有權管的管不了,管得了的無權管);在處理政府部門之間的橫向關系上,要盡量將相同和相近職能統(tǒng)一配置,適當推行“大部制”,避免和防止“九龍治水”,誰都有權管,誰都不管(互相推諉、互相扯皮)的現(xiàn)象。

其三,根據(jù)時代的發(fā)展進步,隨時調(diào)整增減政府職能。有些政府職能,如部分政府規(guī)制職能,隨著公民、社會自治能力的加強,應逐步取消,而有些政府職能,如公共服務職能和某些政府規(guī)制職能,隨著服務型和信息化社會的建立和發(fā)展,應予增加或加強(如政府信息公開服務和對網(wǎng)絡信息的管理、規(guī)制等)。

(二)權責法定

權責法定包括權力法定和責任法定。權力即職權,而責任除指職責以外,還指違法行使職權和履行職責以及不作為應承擔的法律后果。職責與職權是緊密相聯(lián)系的。職責是政府和政府部門應該做和必須做的事項,其不履行或不認真履行即構成不作為。職權是政府和政府部門履行職責的手段、保障,其以達到履行職責的目的為限,不能超越,超越了就構成越權。例如,公安機關有維護公共安全和社會治安的職責,為保障公安機關履行此種職責,法律即授予其實施檢查、調(diào)查、扣押、查封、帶離現(xiàn)場、約束等行政強制和科處警告、罰款、沒收、拘留等行政處罰的職權。職責職權法定特別要求完善行政組織法,只有完善行政組織法,才能明確政府和政府部門職責、權限的范圍、邊界,以此保證政府和政府部門依法行政,既不錯位、越位,也不缺位。

至于“權責法定”中“責”的另一種含義:責任,即違法行使職權和履行職責以及不作為的法律后果,則應由行政法制監(jiān)督法和行政責任法規(guī)定。目前,我國行政組織法和行政法制監(jiān)督法、行政責任法均不完善。行政組織法大多由“三定方案”或“三定辦法”②“三定方案”或“三定辦法”是國家編制部門用以規(guī)范各行政機關和其他國家機關的組織、、職能、編制的內(nèi)部控制性文件。所謂“三定”,即定機構、定職能、定編制。等內(nèi)部控制性文件取代;部分行政法制監(jiān)督法、行政責任法則由黨政機關發(fā)布的規(guī)范性文件(如中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的有關“問責制”的規(guī)定)取代。因此,要實現(xiàn)權責法定的法治政府目標,迫切需要加快行政組織法、行政法制監(jiān)督法和行政責任法的制定、完善。

執(zhí)法嚴明是從法定規(guī)則和法定程序兩個方面提出對政府依法行政的要求。執(zhí)法嚴明既要求行政執(zhí)法嚴格遵守法定范圍、條件、處理措施、手段,又要嚴格遵守法定程序,包括法定方式、過程、步驟。這里“執(zhí)法嚴明”的“嚴明”應做廣義的解釋,即不僅指嚴格執(zhí)法,也包括依法執(zhí)法和文明執(zhí)法。

依法執(zhí)法首先要求按法律明文規(guī)定執(zhí)法。但是法律的明文規(guī)定往往包含一定的不確定用語,往往授予行政機關和行政機關工作人員一定的自由裁量空間。例如,法律規(guī)定對某種行政違法行為,情節(jié)輕微的處警告或200元以下罰款;情節(jié)較嚴重的處500元以下罰款或10日以下拘留,情節(jié)嚴重的處1000元以下罰款或15日以下拘留。但何為“情節(jié)輕微”、“情節(jié)較嚴重”、“情節(jié)嚴重”,法律并未明確,這些即為不確定法律用語。至于罰種、罰幅的選擇,法律僅規(guī)定給予警告或200元以下罰款、500元以下罰款或10日以下拘留、1000元以下罰款或15日以下拘留等,200元以下有100元、50元10元等無數(shù)個選擇,15日以下亦有12日、10日、5日等諸多選擇,這些選擇即是法律賦予行政機關和行政機關工作人員的自由裁量權。在這種情況下,行政機關和行政機關工作人員如何界定不確定法律用語和如何行使行政裁量權選擇罰種、罰幅才是依法行政、依法處罰。這就要求行政機關和行政機關工作人員除了要熟悉法律法規(guī)規(guī)章的明文規(guī)定外,還必須把握相關法律原則(如比例原則、平衡原則)以及各種相應的執(zhí)法基準(如行政處罰執(zhí)法基準、行政強制執(zhí)法基準、行政給付執(zhí)法基準) 等[3]。

至于嚴格執(zhí)法和文明執(zhí)法,二者是從另外兩個不同角度對執(zhí)法者提出要求:嚴格執(zhí)法是要求執(zhí)法者不循私情、不放縱、放任違法行為;文明執(zhí)法是要求執(zhí)法者善意、文明對待執(zhí)法對象,不得野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法或者釣魚執(zhí)法、養(yǎng)魚執(zhí)法。

(四)公開公正

法治政府要求行政行為“三公”:公開、公正和公平。四中全會《決定》只提了公開公正,但這里的“公正”實際包括“公平”。①四中全會《決定》有些表述為了突出重點、保證用語格式化(每4個字一組)和朗朗上口,便于人們記憶,故對內(nèi)容有很多省略,表述并不全面。例如關于全面推進依法治國的16字方針:科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法?？茖W立法并不能完全概括民主立法;嚴格執(zhí)法并不能完全概括依法執(zhí)法、文明執(zhí)法、公正執(zhí)法;公正司法也不能完全取代獨立司法、依法司法。這些提法應該說都是不全面的。至于法治政府的6項24字目標,同樣有概括不全或表述不完善的問題,如公開公正不能完全包括公平;執(zhí)法嚴明不能完全包括執(zhí)法文明;高效廉潔不能完全包括為民便民;守法誠信也不能完全包括信賴保護與合理適當?shù)纫?。公開主要是法律對行政行為程序透明的要求,目的主要在于保護公民的知情權;公正主要是法律對行政行為實體正義的要求,目的主要在于防止行政機關和行政機關工作人員偏私;公平主要是法律對行政行為平等性的要求,目的主要在于防止行政機關和行政機關工作人員歧視。

當然,“三公”的價值是多方面的。例如,公開除了保護公民的知情權的價值以外,其他價值還有推進民主、防止腐敗、避謠維穩(wěn)、以及信息資源的充分利用等;公正、公平除了防偏私、反歧視的價值以外,其他價值還有保障人權、維護人格尊嚴、提高政府公信力、改善官民關系等價值。至于“三公”的具體要求,法律法規(guī)規(guī)章有規(guī)定的應遵循法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定,如政府信息公開、公務回避、行政行為說明理由、聽取申辯、平等對待行政相對人等;法律法規(guī)規(guī)章沒有規(guī)定的應遵循正當法律程序的要求,如政務公開、政府會議公開、權力清單、責任清單、負面清單、重大決策聽證、利害關系人、公平競爭人平等參加行政程序等。

(五)廉潔高效

廉潔高效是四中全會提出的法治政府建設的第五項目標和任務。該項目標和任務實際包括兩項要求:廉潔和高效。廉潔要求行政機關和行政工作人員為政清廉,不得利用職權為自己和自己的親戚朋友謀取私利。廉潔的反面是腐敗,因此,這項目標和任務從另一個角度講就是反腐敗。黨的十八大以來,我國在反腐敗方面采取了一系列重大措施,也取得了很大的成效,但目前反腐敗的形勢依然非常嚴竣。這就需要我們對之進行認真的反思,更多地從制度反腐、法治反腐上著力,在治本上下功夫,例如建立和完善公職人員,特別是領導干部家庭財產(chǎn)和有關情況的申報、核查和公示制度、制定《行政程序法》、《政務公開法》、《公職人員職業(yè)道德法》、《反腐敗法》等。形成不想腐、不易腐、不能腐、不敢腐的法治環(huán)境。

高效則是要求行政機關和行政機關工作人員提高辦事效率,不得推諉扯皮、拖延耽擱,更不得為官不為,不履責,不作為。為此,我們應特別注意從制度上解決“多做事不如少做事,少做事不如不做事”的問題和現(xiàn)象。今后,法律監(jiān)督機關不僅要注重追究“亂作為”者的法律責任,也要注重追究“不作為”者的法律責任。

另外,作為“廉潔高效”目標的“高效”還包括“便民”的要求①2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定了“高效便民”的要求,四中全會《決定》增加了“廉潔”的新目標,為了格式化,仍保持4個字一句,就表述為“廉潔高效”,實際應為“廉潔高效便民”。,即行政機關和行政機關工作人員在履職過程中應盡量為行政相對人提供高效且方便當事人的服務。

(六)守法誠信

守法誠信是四中全會提出的法治政府建設的第六項目標和任務②2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定了“誠實守信”的要求,四中全會《決定》增加了“守法”的目標,為了格式化,仍保持4個字一句,就表述為“守法誠信”。。該項目標和任務同樣包括兩項要求:守法和誠信。守法要求行政機關和行政機關公職人員不僅要依法行政,依法實施行政行為,而且自身要遵守法律、法規(guī)規(guī)定的義務。凡是要求行政相對人做到的,行政機關和行政機關公職人員要首先做到,凡是禁止行政相對人實施的行為,行政機關和行政機關公職人員要帶頭不涉禁區(qū),不踩紅線。有些要求,是法律法規(guī)專門給行政機關和行政機關公職人員規(guī)定的,行政相對人可以做,但行政機關和行政機關公職人員不能做。如行政公職人員不能經(jīng)商辦企業(yè),不能從事或參與營利性活動等。又如,《國務院組織法》規(guī)定,國務院各部設部長一人,副部長二至四人;各委員會設主任一人,副主任二至四人,委員五至十人③參見《中華人民共和國國務院組織法》第九條。。這種規(guī)定是法律專為國務院部委規(guī)定的,國務院部委必須遵循。但是現(xiàn)在國務院大多數(shù)部委均違反了這一規(guī)定,很少部委只設四個以下副職的。根據(jù)法治政府的要求,國務院部委應帶頭守法,自覺糾正違法行為。

誠信要求行政機關和行政機關公職人員對行政相對人要以誠相待,要講信任,保護行政相對人的信賴利益。誠信又包含兩個方面的具體要求:一是誠意,二是信任。前者的反面是欺詐、蒙騙,如釣魚執(zhí)法;后者的反面是朝令夕改,反復無常,如任意收回、撤銷、變更行政相對人合法取得的行政許可、行政給付等。前者在主觀上是惡意的,行政機關和行政機關公職人員作出相應行政行為不是為了公共利益,而是為了本身的經(jīng)濟利益或其他利益,如誘騙相對人違法而進行罰款、收費等;后者在主觀上可能出于善意,可能是為了某種公共利益(如建設公共交通、醫(yī)院、學校等),但沒有給予其信賴利益因公共利益受到損害的行政相對人以相應補償。當然,后者在主觀上也可能出于惡意,如為了自己或親戚、朋友、給予了自己賄賂、好處的開發(fā)商等的利益而收回、撤銷、變更已經(jīng)頒發(fā)給行政相對人的行政許可、行政給付等。不管屬于前述哪種情況,是出于惡意還是善意,上述行為均違反了法治政府的誠信要求。建設法治政府,確立守法誠信的目標和要求是非常重要的。一個國家,如果政府和政府公職人員帶頭違法,帶頭不講誠信,怎么期望國民守法,怎么期望國民誠信?而一個官民均不守法,均不誠信的國度,還能叫“法治國家”么?因此,建設法治國家、法治政府,法治社會,必須自要求政府和政府公職人員守法誠信始。

［1］王錫鋅.行政程序法理念與制度研究［M］.北京:中國民主法制出版社,2007.40-68.

［2］郭道暉.論黨在法治國家中的地位與作用［J］.中外法學,

1998,(5).

［3］姜明安.論行政裁量權及其法律規(guī)制［J］.湖南社會科學，2009，(5).

Second Discussion on the Advancement of Law-based Government

JIANG Ming-an
(Peking University，Beijing，100871)

The main role of law-based government implementation in comprehensively advancing the rule of law reflects on two factors:firstly，the implementation of law-based government's function on Project Rule of Law;secondly，the implementation of law-based government's function on other attached projects of Project Rule of Law，such as legislation，judiciary，law enforcement，administration and law abiding.Without the implementation of law-based government，the comprehensively advancement of the Rule of Law will not be achieved.lf the implementation of government cannot obtain，the comprehensively advancement of the Rule of Law will be a utopia.Upon the 4th plenary session of the 18th CPC central Committee，the goals of the implementation are concluded as scientific obligation，legislated right and responsibility，rigorously implementing the law，transparent government and justice，efficient and fair，abiding by law and honesty.These six goals are what we learned，extracted，developed and innovated from the experience of the development in last ten years.

rule of law;law-based government;the goal of implementing law-based government

D911

A

2095-1140(2015)06-0005-07

(責任編輯:天下溪)

2015-08-09

教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“行政程序法典化研究”(13JJD820001)

姜明安(1951- ),男,湖南淚羅人,北京大學憲法與行政法研究中心主任,教授,主要從事行政法與行政訴訟法研究。

①關于法治政府建設,筆者過去曾寫過若干文章和評論,但仍有不少問題沒有講到或沒有講透,感覺有必要對某些問題再稍展開做些論述,故寫了本文,謂之“再論法治政府建設”。