時間風險的政策控制——以搬遷補償為例*

趙春燕

(北京石油化工學院，北京 102617)

一、以往的觀察視角

近些年來，城市化的迅速改造引起了社會身份的急劇變動與社會關(guān)系的巨大調(diào)整，同時也引起了一系列的社會問題。在這些問題之中，搬遷補償應該說倍受關(guān)注?？梢哉f，該類問題的有效解決不僅可以促進一個地區(qū)的城市化進程，還可以為今后的社會治理打好基礎。不過，對于該問題目前尚沒有形成規(guī)范有效的解決措施，甚至還沒有找到合理的解決思路。以往的分析基本上延續(xù)著這樣一條認識路徑，即認為由于政府(或者開發(fā)商)與失地農(nóng)民之間地位不對等可能引起補償不足、補償不公，由此引起農(nóng)民的生存狀況惡化或者精神上受歧視，最終帶來情緒性不滿。與此相對應，解決的措施便來自于一種規(guī)范化的視角，認為通過法律的制定或者改良，以及程序的控制，可以實現(xiàn)農(nóng)民地位的改善。

但是，從實踐調(diào)研的結(jié)果來看，事實并非如此簡單。筆者近些年來跟蹤調(diào)研了北京市D 區(qū)。D 區(qū)屬于北京市傳統(tǒng)上的農(nóng)業(yè)區(qū)縣，最近幾年來，其城市化建設和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換速度不斷加快，迅速進入了農(nóng)村搬遷的高峰期。截至2012年底，全區(qū)共搬遷的村有123 個，涉及的搬遷村民超過10 萬人。在D區(qū)大規(guī)模的搬遷過程中，補償上的爭議一般并不出現(xiàn)在當時，也就是說各村因為補償費不同意而拒絕搬遷的釘子戶都很少。當然，這里面不排除存在那種經(jīng)基層組織干部動員之后簽署搬遷協(xié)議的。但客觀而言，當?shù)亟鼛啄甑陌徇w補償標準相對于全國大多數(shù)地區(qū)相對較高，基本上不存在失地農(nóng)民失地之后生活質(zhì)量下降的情況。以D 區(qū)2010年的一次搬遷為例，當時確定的補償綜合價(土地補償費、安置補助費、青苗和附著物補償費三項合并)為每畝地20 萬元。(個案訪談資料，BJDXHGMD20140105)該價格如果比之于同時期同地區(qū)的拍賣價格(即熟地價格)而言，價格是低了不少，但如比照相關(guān)法規(guī)的規(guī)定卻并不算低。根據(jù)《土地管理法》第47條規(guī)定，土地補償費和安置補助費兩項合計最高不得超過年產(chǎn)值的30 倍。如果按照一類耕地全國同時期每畝年產(chǎn)值為1000 元的平均標準計算。2010年的這次補償已經(jīng)超出了最高限價的5 倍多。另外，當?shù)氐恼匕徇w補償標準當時是按照《北京市宅基地房屋搬遷補償規(guī)則》執(zhí)行的，實際情況一般是按照現(xiàn)有住宅面積的75%左右進行補償。一般的住戶均可以置換到2 套90 平米左右的住房。對于這樣的補償結(jié)果，村民大多表示滿意。

某種意義上，如果以帕累托最優(yōu)的標準來進行衡量，大多數(shù)的搬遷實際上是符合這一標準的，至少在當時來看確是如此。當然，在不同的時期，某些地區(qū)確實存在某些農(nóng)民利益受損的情況。但是，從一般的標準或者規(guī)范的執(zhí)行而言，政府(或者開發(fā)商)與農(nóng)民雙方均是滿意的。正因為如此，某些局部地區(qū)的農(nóng)民會“盼望”搬遷，而且一旦得到消息之后，會停止一切生產(chǎn)，坐等搬遷。政府在確定一定的搬遷地域之后，一般也會暫時凍結(jié)該地域內(nèi)工農(nóng)業(yè)活動的審批手續(xù)，盡早進行搬遷。順利的實行搬遷是雙方的共同愿望。

如果我們依托科斯定理——主要是科斯第一定理來予以分析。市場交易的雙方在產(chǎn)權(quán)清晰、交易成本為零的情況下可以實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，實現(xiàn)雙方都滿意的結(jié)果。[1]p19-20由此來看，上述的搬遷是沒有問題的，雙方的利益都得到了體現(xiàn)，實現(xiàn)了如上的帕累托最優(yōu)。搬遷過程中的產(chǎn)權(quán)配置雖然存在一定的問題，如土地的集體產(chǎn)權(quán)制度可能會影響到每個村民意見的充分表達；農(nóng)民由于獲知信息的相對滯后和準確度差，會產(chǎn)生一定的交易成本等。但是，從合意的結(jié)果來看，這并不會成為雙方商談的障礙。反而言之，由于單方準備不足引起搬遷計劃流產(chǎn)的，如農(nóng)民要價過高或者開發(fā)商手續(xù)有瑕疵，對雙方而言可能均會產(chǎn)生不利影響。

基于上述的分析，一般的搬遷過程就不應該產(chǎn)生什么民怨或者說社會問題。但實際上，D 區(qū)自第一批搬遷活動開始就始終伴隨有農(nóng)民上訪?？磥恚趥鹘y(tǒng)的規(guī)范主義的以及后來的制度經(jīng)濟學的視角中，某些問題實際上被遮蔽了。當然，問題的解決手段在這種不恰當?shù)挠^察中同樣被遮蔽了。

二、時間風險的特殊性

那么，搬遷補償中的問題究竟何在？有研究者指出，失地農(nóng)民的許多不滿來自于一種對比性的失衡，即感覺到自己相對于他人補償過少。[2]p24-28細加以分析，如果這種失衡源自于同一地域、同一時期。它實際上只是一種政策執(zhí)行不公，與政策制定關(guān)系不大。但是，還有一種失衡還出現(xiàn)在不同時段的對比上。如D 區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)的大量不滿就表現(xiàn)在早搬遷的見到后搬遷的標準之后，抱怨自己補償過少?；蛘?，村民個人出于自身的因素，由于理財不當造成生活窮困，進而后悔當初的補償協(xié)議的。實際上，在搬遷補償中值得充分注意的正是后一種情況，這些情況不是源自于對搬遷過程當時補償?shù)牟粷M，而是出于對之后的社會形勢認識不足所導致的，是一種對于補償?shù)摹笆潞笞坊凇?，是一種對于時間風險認識不足所導致的社會問題。這種問題與以往那種基于雙方的欲求和意向的分歧所產(chǎn)生的問題具有本質(zhì)上的不同。

對于該類社會問題的特殊性，我們可以簡單進行一下總結(jié)：問題的產(chǎn)生與社會形勢的變化密切相關(guān)，或者說，它來自于不確定的未來，而不是既成事實的過去；問題的影響程度與主體對社會環(huán)境的認知直接相關(guān)，主體的知識水平對于風險的預防和控制具有相當程度的影響；問題的內(nèi)容具有某種不確定性。這實際上就是一種典型的社會風險。它與貝克所言的風險社會的特征具有很強的同構(gòu)性。在貝克對于風險含義進行的八個方面的分析中，貝克最為強調(diào)的是它的不確定性，是一種潛在的未知的威脅。[3]]p143盧曼對于風險的界定更具有啟示意義，他將風險與危險相對應，認為危險是來自于外界的自身無法控制的威脅，而風險則是源自于某個決定所產(chǎn)生的不確定性后果。[4]p21-22吉登斯的分類與之相類似。[5]p51隨著工業(yè)化的推進和高科技的發(fā)展，人們的社會控制力在一步步增加，越來越多的風險開始代替了危險。危險具有不可預測性，風險則具有一定的人為性；危險的歸因指向的是系統(tǒng)之外，需要以補償和撫恤的方式予以解決，而風險的歸因則存在于系統(tǒng)內(nèi)部，需要以擔責和處罰的方式予以解決；隨著人們社會控制力的提高，危險的發(fā)生幾率在下降，風險的出現(xiàn)則是普遍性的，有決定就有風險，甚至不去決定也會有風險；危險的內(nèi)容相對而言是確定的——因為它與人們的過去經(jīng)驗相聯(lián)系。風險的內(nèi)容則往往是不確定的——因為它指向未來，人們很難正確評估決定的全部后果。

搬遷安置的決定對于失地農(nóng)民而言，既有危險的因素，也存在風險的因素。從搬遷規(guī)劃的制定而言，農(nóng)民是沒有發(fā)言權(quán)的。就這一點而言，政府的決定對其而言就是一種危險。而就補償協(xié)議的簽訂而言，其自身的決定意味著一種風險。畢竟他們自身是同意的，他們經(jīng)過了一定的思考、比對，甚至是討價還價的過程。從風險的角度上來看，作為失地農(nóng)民而言，對他們最大的影響是，未來對于他們而言變得非常不確定。他們不清楚今后的生活處境會有什么變動，個人生涯會發(fā)生什么波折。這種不確定性的產(chǎn)生源自于與過去的突然斷裂。個體以往的生活軌跡和生活環(huán)境在此突然的被中斷。他們被突然的拋置于一個斷層上。未來的不可知使得現(xiàn)當下的任何決定都具有不確定的風險性。在這種時間性的風險壓力之下，個體會感到一陣莫名的焦慮和緊張。正如一位管理社區(qū)的黨委書記所談到的：“我們有的村民在簽完搬遷的協(xié)議之后，會突然的情緒失控，失聲痛哭”。(個案訪談資料，BJDXYHWX20140314)這種情緒的發(fā)泄不是來自于對補償款的算計，也不是源自于對工作人員的不滿，而是一種對失去了自身生活依托的恐懼。正是這種恐懼會成為今后諸多問題的來源。甚至在搬遷入新的社區(qū)之后，在面對新的環(huán)境時，許多農(nóng)民會在很長一段的時間內(nèi)表示出一種不置可否的茫然。

風險社會的認識意味著觀察視角的轉(zhuǎn)換，需要從價值的視角轉(zhuǎn)換到利益關(guān)聯(lián)者的視角。政策的制定需要更多的從政策影響者的角度來進行考慮。如果從時間風險的角度來看科斯第一定理，科斯對于交易雙方的合意行為實際上僅僅是進行一種共時性的分析。他考慮的效益僅僅針對雙方合意的當時，而對于雙方今后的歷史性變化，則不予考慮。同樣，在這種視角下，雙方之間的地位被假設為平等。但我們在時間風險的視角下看到，這種平等不僅僅需要考慮雙方在控制權(quán)上的平等，同時還需要顧及一種能力上的平等，尤其是知識程度上的差異。不同的知識能力對于風險的認識程度和規(guī)避能力會有很大的影響。

三、實踐經(jīng)驗的借鑒

經(jīng)過這種認識上的轉(zhuǎn)變，我們會看到以往那些僅僅通過提高失地農(nóng)民利益保障的做法或相關(guān)建議對于問題的解決實際上于事無補。在某種程度上，這些做法可能還會產(chǎn)生相反的效果。比如D 區(qū)在2005年前后因為高額補償費用的發(fā)放引起的局部地區(qū)熱錢過甚，進而刺激高消費，導致農(nóng)民工作倦怠等一系列問題。

但是，值得注意的是，近些年來，不同地區(qū)對這種時間風險已經(jīng)有所意識。四川省實行的土地使用權(quán)作價入股的征地補償模式是通過土地產(chǎn)權(quán)制度改革，變產(chǎn)權(quán)為股權(quán)，進而實現(xiàn)風險規(guī)避。該模式的目標是建立“以土地為主要紐帶聯(lián)系起來的一定社區(qū)(鄉(xiāng)或村)范圍內(nèi)的農(nóng)民群眾，按照股份合作制原則，采取股份的形式，實行勞動聯(lián)合與資本聯(lián)合相結(jié)合的一種新型的集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度?！盵6]P23-25山東濱州實行的分期支付補償通過補償期的延長來為失地農(nóng)民提供持續(xù)性的生活保障。[7]P32-34應該說，北京市的相關(guān)政策對此也有所考慮。2004《北京市建設征地補償安置辦法》對于時間風險的規(guī)避至少可以體現(xiàn)在這樣幾個方面：1.調(diào)節(jié)性的貨幣補償安置。本辦法第九條規(guī)定：“征地補償費最低保護標準應當根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平適時調(diào)整。”2.以預留地的形式進行非貨幣補償。第十五條規(guī)定：“征地雙方經(jīng)協(xié)商可以實行非貨幣補償。在符合規(guī)劃的前提下，征地單位可以在征用范圍內(nèi)留出部分土地由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會使用，作為征地補償?！?.勞動力與非勞動力以不同形式進行生活保障。第二十六條規(guī)定：“ 轉(zhuǎn)非勞動力在征地時被單位招用的，征地單位應當從征地補償款中支付招用單位一次性就業(yè)補助費；轉(zhuǎn)非勞動力自謀職業(yè)的，一次性就業(yè)補助費支付給本人?！睂τ谡鞯睾筠D(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口且男年滿60 周歲、女年滿50 周歲及其以上的人員和經(jīng)認定完全喪失勞動能力作為超轉(zhuǎn)人員支付超轉(zhuǎn)安置費。4.為失地農(nóng)民代為繳付社會保險。

北京市D 區(qū)的搬遷補償相關(guān)制度建設應該說走過了一條較長的道路：自上世紀九十年代開始，先是接收區(qū)外的回遷居民，之后是相鄰的市級開發(fā)區(qū)的回遷安置，之后是區(qū)內(nèi)的城市化改造。D 區(qū)的相關(guān)制度建設也由此一步步走向成熟。在補償安置方式上，D 區(qū)一開始實行的是貨幣補償方式，之后是貨幣補償與非貨幣補償相結(jié)合的方式。非貨幣補償初期主要是產(chǎn)權(quán)置換(股權(quán))，之后是集體資產(chǎn)的增值分紅。2010年開始，鑒于搬遷規(guī)模的逐步擴大，D 區(qū)開始注意總結(jié)以往的工作經(jīng)驗，嘗試建立長效機制以確保搬遷工作的順利進行。本年度，區(qū)委、區(qū)政府制定了《關(guān)于建立搬遷村農(nóng)民長遠利益保障機制的意見》，深入推進“安置就業(yè)有崗位、經(jīng)營增收有資產(chǎn)、穩(wěn)定生活有保障、服務管理有組織”的“四有”工作機制。年底，專門負責此項工作的區(qū)四有工作辦公室正式成立并開展工作，“四有”工作逐步有序展開，社會效果突出。應該說，D 區(qū)的相關(guān)考慮非常周全，盡可能嘗試解決失地農(nóng)民在搬遷過程中可能遇到的各方面問題。

四、針對性的政策設計

那么，時間風險如何規(guī)避？通過上面的分析，我們看到，單純提高補償費的方式實際上并不可取，而簡單通過規(guī)范化的方式也同樣難以解決所存在的問題。在時間面向上，法律規(guī)范的參照依據(jù)是過去，是以過去的標準對將來進行的約束。這樣便導致了其效果的滯后性，不論對于實體性的規(guī)定，還是程序性的規(guī)定，均是如此。另外，有學者建議通過為失地農(nóng)民予以賦權(quán)來尋求解決，這同樣值得商榷。[8]P4-9該類研究以美國、德國等國家的征地補償制度及不動產(chǎn)征收的習慣性做法為參照，建議將更多的土地上的權(quán)益直接配置于農(nóng)民，同時增加農(nóng)民的選擇自由，進而改變其交易地位。這種做法在當前來講，南橘北枳，不切實際。以土地為核心的集體產(chǎn)權(quán)制度的改革不是一朝一夕可以完成，或者有實質(zhì)性的突破的。而更為重要的是，中國農(nóng)民的個體認知能力短期內(nèi)也不可能達到這種權(quán)利行使要求，即便是首都北京，也同樣如此。

實際上，時間風險的規(guī)避應當被置于整個風險社會的理論之下予以考慮。該理論認為，這種風險具有這樣一些典型特征：第一，它具有一種反涉性。這種風險源自于人類自身，是人類自身解放、發(fā)展所帶來的副產(chǎn)品，是現(xiàn)代性的后果。第二，它具有一種不可知性。它源于一種認知性缺失。這種風險具有難以把握性，難以被完全的預測、感知，同時也很難進行避免。[9]P140第三，用貝克的話來講，它具有系統(tǒng)性的特點。整個人類社會均有可能被牽涉到這種風險之網(wǎng)中，人人都是受害者。[10]P115-124

相應的，時間風險的政策應對必需結(jié)合上述特性予以規(guī)劃。第一，建立責任政府意識。政府需要反涉性的進行思考，認識到這種風險源自于其自身關(guān)于規(guī)劃和開發(fā)的決定。失地農(nóng)民在開發(fā)過程中是利益相關(guān)的受影響者，是危險的對象。在城市化的改造活動中，他們以自身的社會處境的巨大改變作為代價。因此，風險的界定就意味著對責任的界定。在這一活動過程中，政府需要主動承擔責任，不可以放任如貝克所言的“有組織的不負責任”來擴大這一風險。[11]p23北京市D 區(qū)的建立機構(gòu)、形成制度，有計劃的實現(xiàn)防范的做法非常值得學習和借鑒。第二，重視教育和引導。基于未知而形成的時間性風險隱含著的最大的問題就是對于未來的迷茫。而在對未來的了解上，我們會看到不同的社會群體因為知識背景的不同會有很大的差異。失地農(nóng)民因為特殊的路徑依賴，他們在對于自我決定產(chǎn)生的風險存在認識上的“無知”。使得他們可以順利解決這一問題的關(guān)鍵在于角色的轉(zhuǎn)換和對情境的適應。D 區(qū)政府制定的“安置就業(yè)有崗位”多少可以起到一定的風險緩沖作用。但是，就業(yè)的促進對于職業(yè)定向已經(jīng)形成的農(nóng)民，如4050 人員很難有成效。但是，我們在一些中小城市的城市改造中看到，一些涉農(nóng)行業(yè)的保持和發(fā)展給了農(nóng)民以更有利的發(fā)揮空間。[12]P23-25因此，政府積極引導村集體開發(fā)適合農(nóng)民就業(yè)的崗位，如農(nóng)家樂、現(xiàn)代化農(nóng)場等形式，可能會更有利于農(nóng)民發(fā)揮作用。同樣，個人發(fā)展的引導性工作如果能夠在土地征用之前即采取，可能會起到很好的作用，因為接受搬遷時他們實際上已經(jīng)不再是純粹的農(nóng)民了。第三，借助系統(tǒng)實現(xiàn)風險轉(zhuǎn)移。系統(tǒng)的風險只能通過系統(tǒng)予以化解。不可算計的風險可以通過算計的方式予以化減。當前，這種方式就是社會保險。社會保險不可能完全消除時間風險。但是，借助于另外一個系統(tǒng)的運作，個體的未來的整體性的風險可以被分解為一個個的片段。而同樣，非貨幣補償?shù)姆绞揭彩沟每山柚诹硗獾姆达L險系統(tǒng)對沖今后的風險。這與期貨的使用非常類似。資產(chǎn)與股權(quán)的轉(zhuǎn)換，所改變的不僅僅在于權(quán)利的價值，而在于系統(tǒng)間的轉(zhuǎn)換。主體憑借一種期權(quán)實現(xiàn)了對時間的控制。有學者提到的復合模式的失地社會保險的設計，也具有同樣的合理性。[13]P115-124

當然，上述的三個方面并不代表著時間風險的全部特征。但是，它是區(qū)別于傳統(tǒng)社會風險的關(guān)鍵性指標。由此建議的規(guī)避性手段當然也不可能窮盡所有。我們在此不僅可以結(jié)合各地的實踐經(jīng)驗予以補充，也可以綜合各類手段進行組合使用。D 區(qū)政府的一系列手段即帶有很強的綜合性，政府對相關(guān)的問題進行了通盤考慮，如搬遷規(guī)劃與安置規(guī)劃同步制定，觀念提升與就業(yè)促進同步實施等。

最后，我們不難看到，在當代社會，隨著社會時間化的加劇，時間風險將具有更為普遍的社會意義。我們在不同的公共政策中，尤其是對于大時間跨度的政策制定與執(zhí)行，對此需要保持相當?shù)淖⒁狻?/p>

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