流域區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的對(duì)策分析*——以湘江流域?yàn)槔?br/>

李超顯

(中共長(zhǎng)沙市委黨校，湖南 長(zhǎng)沙 410004)

在流域區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施方面，主要涉及三大問題，即誰來實(shí)施、怎么實(shí)施、實(shí)施效果如何評(píng)估和改進(jìn)等問題。湘江流域作為國(guó)家批準(zhǔn)成立的長(zhǎng)株潭城市群“兩型”社會(huì)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的重點(diǎn)區(qū)域，也是國(guó)家“十二五”發(fā)展規(guī)劃中提出開展重金屬污染治理與修復(fù)試點(diǎn)，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重點(diǎn)示范區(qū)，加強(qiáng)湘江流域區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施對(duì)策研究，對(duì)于全國(guó)的流域生態(tài)補(bǔ)償和治理具有重要的借鑒意義。因此，本文以湘江流域?yàn)槔?，從管理體制、政策手段、效果評(píng)估等方面對(duì)湘江流域區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施對(duì)策進(jìn)行分析。

一、深化流域管理體制改革，為湘江流域區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施提供體制保障

在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施時(shí)，首先要明確實(shí)施主體或管理主體，這涉及到流域管理體制問題。流域是以連續(xù)流動(dòng)的、完整統(tǒng)一的水體及其鄰近的陸域共同組成的特定領(lǐng)域和復(fù)雜系統(tǒng)，它往往分屬于不同的行政區(qū)域和部門管轄，流域管理的體制性問題比較突出。由于流域資源利用和環(huán)境保護(hù)的外部效應(yīng)和水資源價(jià)值運(yùn)移規(guī)律等作用，加上當(dāng)?shù)卣?jī)沖動(dòng)和地方保護(hù)主義，流域區(qū)域間利益經(jīng)常出現(xiàn)矛盾和沖突。從流域主管部門來看，1994年實(shí)行分稅制后，地方政府稅收收入比例急劇下降，但流域管理職責(zé)并沒有減少，中央政府與地方政府在流域管理方面存在權(quán)責(zé)不對(duì)等問題。從橫向看，流域管理還存在“多龍治水”問題，政出多頭，爭(zhēng)功諉過，相互扯皮，管理績(jī)效大打折扣。就湘江流域而言，應(yīng)進(jìn)一步深化流域管理體制改革，為湘江流域區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施提供體制保障。

(一)合理界定中央和地方政府管理職能，建立健全湘江流域統(tǒng)分結(jié)合的管理體制

按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致的原則，重新界定中央政府與地方政府在流域管理方面的職能，應(yīng)強(qiáng)化中央政府對(duì)流域，特別是對(duì)跨省(直轄市、自治區(qū))流域管理和生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的職責(zé)。在管理方面，主要由環(huán)保部等職能部門進(jìn)行具體實(shí)施和管理。當(dāng)然，如果需要，環(huán)保部等職能部門還可以設(shè)置派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行垂直管理，不受地方政府的掣肘，這樣既能提高流域管理效率，有效解決流域資源開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)建設(shè)的外部性問題，又能避免地方保護(hù)主義干擾，提高中央實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和有效性。在地方，凡是省內(nèi)跨地市、跨區(qū)域的流域管理和生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，都由省政府負(fù)責(zé)，可由省環(huán)保廳等職能部門具體實(shí)施，必要時(shí)也可設(shè)派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體操作。同理，地級(jí)市政府及其環(huán)保部門也可參照此模式進(jìn)行管理和實(shí)施，對(duì)市內(nèi)跨縣、跨區(qū)的流域由所在市政府負(fù)責(zé)管理，市屬環(huán)保部門等職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實(shí)施，逐步建立健全包括各級(jí)政府、職能部門及其派出機(jī)構(gòu)在內(nèi)的中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方分級(jí)實(shí)施的流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施和管理體制。

以湘江流域?yàn)槔娼饔虬l(fā)源于廣西興安縣，至岳陽湘陰縣匯入洞庭湖，干流河長(zhǎng)856km，其中湖南境內(nèi)670km。流域面積為94660km2，其中湖南境內(nèi)面積85300km2，流域跨蓋廣西和湖南兩地，屬于跨省(自治區(qū))流域。因此，首先應(yīng)加強(qiáng)國(guó)務(wù)院及其有關(guān)職能部門對(duì)湘江流域的管理和生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的職責(zé)，提高權(quán)威性和公正性，這樣才能超越地方利益干擾，加強(qiáng)協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，確保湘江流域全流域管理和生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的實(shí)效性。在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，廣西壯族自治區(qū)政府和湖南省政府就本轄區(qū)內(nèi)流域分別進(jìn)行管理，地級(jí)市政府也可參照此模式進(jìn)行管理和實(shí)施，逐步建立健全中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方分級(jí)實(shí)施的湘江流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施和管理體制。

(二)深化流域管理體制改革，探索湘江流域管理的大部門體制

現(xiàn)行分地區(qū)、分部門的湘江流域管理體制，往往容易出現(xiàn)“多龍治水”問題，而探索建立湘江流域管理的大部門體制是解決該問題的發(fā)展方向和有效措施。以湖南省為例，具體可采取兩步走策略：第一步，在國(guó)家安全委員會(huì)和國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，湖南省政府成立湘江保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)和湘江重金屬污染治理委員會(huì)，實(shí)行“兩個(gè)委員會(huì)、一套班子”，對(duì)湘江流域湖南段進(jìn)行統(tǒng)一管理，及時(shí)研究重大政策、重大項(xiàng)目、重大問題。其職責(zé)主要包括：湘江流域保護(hù)和重金屬污染治理規(guī)劃的制定與實(shí)施；湘江流域保護(hù)和重金屬污染治理年度工作計(jì)劃和措施的研究和制定；湘江流域保護(hù)和重金屬污染治理的聯(lián)合執(zhí)法；湘江流域保護(hù)和重金屬污染治理的綜合考評(píng)；湘江流域保護(hù)和重金屬污染治理重大爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)處理，以及委員會(huì)認(rèn)為需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的其他重大事項(xiàng)。委員會(huì)由省政府有關(guān)部門、湘江流域設(shè)區(qū)的市政府組成，委員會(huì)主要負(fù)責(zé)人由省政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任。兩個(gè)委員會(huì)分別設(shè)立辦公室，負(fù)責(zé)委員會(huì)日常工作，其中湘江保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)辦公室設(shè)在省水利廳，省水利廳主要負(fù)責(zé)人兼任辦公室主任。湘江重金屬污染防治委員會(huì)辦公室設(shè)在省環(huán)保廳，省環(huán)保廳主要負(fù)責(zé)人兼任辦公室主任。第二步，在國(guó)家安全委員會(huì)和國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步深化流域管理體制改革，加強(qiáng)和充實(shí)環(huán)保部門職能，成立環(huán)保委員會(huì)大部門體制(簡(jiǎn)稱環(huán)保委)，將包括流域在內(nèi)的所有環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)方面的職能都納入環(huán)保委，與此相適應(yīng)，將湘江保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)和湘江重金屬污染治理委員會(huì)合并，成立湘江流域管理委員會(huì)，對(duì)省內(nèi)湘江流域進(jìn)行統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)湘江流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一實(shí)施，提高湘江流域環(huán)境管理和生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的效率和效果。

(三)進(jìn)一步提高湘江流域管理部門的監(jiān)管能力和權(quán)威

目前我國(guó)流域管理績(jī)效不高，流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以實(shí)施的一個(gè)重要原因是流域主管部門權(quán)威不夠，監(jiān)管能力亟待提高。為此，應(yīng)進(jìn)一步提高流域主管部門的級(jí)別和層次，提高其監(jiān)管權(quán)威。以湘江流域?yàn)槔?，可進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保部門職能，提高其層級(jí)，探索環(huán)保大部門體制，將環(huán)保廳改為環(huán)保委，把包括流域環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的所有環(huán)境保護(hù)職能統(tǒng)歸環(huán)保委，由環(huán)保委統(tǒng)一行使流域管理權(quán)和流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施權(quán)，必要時(shí)可由省政府副省長(zhǎng)兼任環(huán)保委主任。市縣政府參照此模式分別設(shè)立市環(huán)保委和縣環(huán)保委，分別承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)管理職能。其次，加大省政府、湘江管理委員會(huì)和環(huán)保委對(duì)湘江流域管理的綜合決策權(quán)和政策制定權(quán)。由省政府、湘江管理委員會(huì)和環(huán)保委負(fù)責(zé)制定跨市湘江流域區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償政策，統(tǒng)一實(shí)施跨市湘江流域區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高其層次和權(quán)威，避免本地政府的短視和干擾。再次，加強(qiáng)省政府、湘江管理委員會(huì)和環(huán)保委對(duì)湘江流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力和監(jiān)督力。加強(qiáng)湘江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的執(zhí)行和監(jiān)督力度，提高執(zhí)行力和監(jiān)督力，把執(zhí)行情況納入當(dāng)?shù)卣哪甓瓤己酥笜?biāo)中進(jìn)行考核，對(duì)考核不合格的領(lǐng)導(dǎo)班子及其負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)，對(duì)執(zhí)行效果良好的當(dāng)?shù)卣捌渎毮懿块T予以獎(jiǎng)勵(lì)，并作為領(lǐng)導(dǎo)干部提拔晉升的重要參考。

二、完善流域管理政策，為湘江流域區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施提供政策支持

我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果不佳，除了管理體制問題之外，還存在政策手段不足的問題。借鑒國(guó)外的環(huán)境政策工具，在湘江流域區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施中，要建立健全以下幾種政策。

(一)上級(jí)管制政策

由于流域水體及其周邊陸域部分，既屬于流域的一部分，也屬于行政區(qū)域的一部分，因此流域的任何一部分水體，它同時(shí)屬于不同的環(huán)境單元，這兩種環(huán)境單元所承載和發(fā)揮的功能不同，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些矛盾和沖突。此外，流域上、下游通常也分屬于不同的行政單元管轄。由于流域水體的流動(dòng)性，上游地區(qū)對(duì)湘江流域水資源保護(hù)和環(huán)境建設(shè)具有明顯的外部性。如果沒有外部約束，上游地區(qū)就會(huì)慢慢喪失流域生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的積極性和動(dòng)力，造成投入不足和保護(hù)不力。下游地區(qū)則相反，如果沒有外在力量的約束下，下游地區(qū)可以免費(fèi)享用上游提供的良好水質(zhì)，因此可能造成過度消費(fèi)，給稀缺水資源造成巨大浪費(fèi)。為避免出現(xiàn)這種情況，必須借助外在力量進(jìn)行干預(yù)和約束，其中政府作用就無可替代。中外實(shí)踐證明，政府推行管制政策(命令—控制政策)是解決流域外部性問題，實(shí)現(xiàn)外部性內(nèi)部化的有效政策手段。

在環(huán)境管制中，地方政府出于對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展等短期利益的考慮，加上流域環(huán)境保護(hù)的外部性，地方政府可能會(huì)與污染企業(yè)“合謀”，采取地方保護(hù)主義政策，并設(shè)法隱瞞真實(shí)的污染信息，共同對(duì)付上級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)政策和生態(tài)補(bǔ)償行為，因此由當(dāng)?shù)卣畞韺?shí)施環(huán)境管制，推行生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往效果不好，而上級(jí)政府可以破解這一困境，因?yàn)樗懈L(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，更中立的信息，還能將“外部矛盾”轉(zhuǎn)化為“內(nèi)部矛盾”，實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化，所以在流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施中，由上級(jí)政府來采取管制措施更合適、更有效。

以湘江流域?yàn)槔?，可由省政府制定《湘江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法》等政策文件，也可由省政府頒布實(shí)施湘江流域環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償規(guī)劃等措施來提高湘江流域區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果的確定性。在湘江流域區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商時(shí)，也可由省政府來牽頭有關(guān)地市級(jí)政府之間進(jìn)行談判，并及時(shí)協(xié)調(diào)各自觀點(diǎn)立場(chǎng)，特別是化解矛盾和沖突，在談判達(dá)成后，省政府還可作為談判的見證人、評(píng)判方和監(jiān)督者，組織各地市級(jí)政府進(jìn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議的簽署、備案，并監(jiān)督協(xié)議的實(shí)施。

在財(cái)政政策方面，省政府可以利用自己的行政權(quán)威和信譽(yù)保障，并超越地市級(jí)政府之間的利益瓜葛，由省政府出面，建立生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，要求相關(guān)地市級(jí)政府之間各自撥付一定數(shù)額的財(cái)政資金組成湘江流域生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，并成立專用帳戶進(jìn)行資金的日常管理、轉(zhuǎn)移支付、結(jié)算監(jiān)督等，提高補(bǔ)償資金運(yùn)營(yíng)、管理的權(quán)威性和可靠性。

在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施時(shí)，可由省政府出面，要求各地市級(jí)政府簽署目標(biāo)責(zé)任制，納入地市級(jí)政府的年度政績(jī)考核指標(biāo)中，每年年度進(jìn)行定量考評(píng)，并對(duì)考評(píng)結(jié)果進(jìn)行通報(bào)和問責(zé)，追究其主管領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。同時(shí)，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的日常行政監(jiān)察，通過事前、事中、事后立體的、全方位的監(jiān)督檢查，確保生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的貫徹實(shí)施。

(二)區(qū)域協(xié)調(diào)政策

盡管省政府管制具有很高的確定性，但該政策必須對(duì)管制對(duì)象進(jìn)行有力監(jiān)督。如果規(guī)制對(duì)象“集中度”比較小，監(jiān)督和管理的費(fèi)用就比較高，這時(shí)就必須對(duì)政策確定性和管制成本進(jìn)行均衡分析。此外，在流域生態(tài)補(bǔ)償中，盡管省政府具有更高的權(quán)威性和可靠性，但不可能完全代替本地政府的所有行為，畢竟，本地政府才是補(bǔ)償?shù)漠?dāng)事人和行為者，無論是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定還是實(shí)施，都需要本地政府參與、協(xié)商和合作。譬如，在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定中，需要本地政府之間相互協(xié)商和談判，最后形成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議。在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施中，需要本地政府積極參與、協(xié)調(diào)和合作。其實(shí)，在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施中，加強(qiáng)本地政府之間的協(xié)調(diào)合作既是必要的，也是可行的，因?yàn)榛趨f(xié)商談判，討價(jià)還價(jià)，利益交換和妥協(xié)，最后達(dá)成互利雙贏的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議是一種很好的利益交換和誘導(dǎo)機(jī)制，如果利益方彼此按照達(dá)成的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議執(zhí)行的話，可以實(shí)現(xiàn)利益均衡和互利雙贏，具有很強(qiáng)的激勵(lì)作用。而且，這樣的政策大家都認(rèn)可，實(shí)施成本也比較低，效果相對(duì)就比較好。當(dāng)然，在政策具體操作時(shí)，實(shí)施方式的靈活性是比較高的，既可以通過財(cái)政資金進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，也可以通過建立專項(xiàng)基金、異地開發(fā)、水權(quán)交易、水電費(fèi)附加、征稅、捐贈(zèng)等多種方式實(shí)施補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

(三)社會(huì)參與政策

在流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施時(shí)，既需要政府管制，也需要利益談判和誘導(dǎo)，還需要公眾的廣泛參與和支持，因?yàn)榱饔騾^(qū)域生態(tài)補(bǔ)償涉及面比較廣、外部關(guān)系比較復(fù)雜。這種情況下，公眾參與和支持的成本比較小。另外，公眾參與也是環(huán)保意識(shí)教育和開啟的過程，如果通過生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)談判的宣傳，發(fā)動(dòng)人民群眾廣泛關(guān)注和積極參與到整個(gè)談判進(jìn)程中來，就能開展一場(chǎng)全民的環(huán)保教育活動(dòng)，加強(qiáng)民眾的環(huán)境認(rèn)識(shí)，提高環(huán)保意識(shí)和自覺，使環(huán)保觀念內(nèi)化到民眾和當(dāng)事方的內(nèi)心中去，把外在的強(qiáng)制行動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)心認(rèn)同的自覺行為，最大限度地減少了政策執(zhí)行成本，大大提高政策實(shí)效。以湘江流域?yàn)槔?，在湘江流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施中，可以采取提前發(fā)布信息，進(jìn)行廣泛宣傳，發(fā)動(dòng)社會(huì)民眾廣泛參與生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)談判和事前聽證會(huì)，聽取廣大民眾的意見和建議，最大范圍地進(jìn)行集智集策，為后續(xù)正式談判進(jìn)行智力和策略儲(chǔ)備；及時(shí)公布談判結(jié)果，并對(duì)談判最終協(xié)議進(jìn)行廣泛宣傳；對(duì)協(xié)議實(shí)施情況等信息及時(shí)發(fā)布等。此外，還可利用綠色環(huán)保自愿組織、中小學(xué)校、新聞媒體、廣告宣傳欄、圖書館等設(shè)施和載體進(jìn)行廣泛宣傳和教育，提高廣大民眾的環(huán)保意識(shí)和素質(zhì)。

三、加強(qiáng)實(shí)施效果評(píng)估，為湘江流域區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施提供績(jī)效手段

效果評(píng)估既是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的后序環(huán)節(jié)，也是非常重要的實(shí)施步驟，因?yàn)橹挥袑?duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果的客觀評(píng)估的基礎(chǔ)上，才能進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)。

(一)加強(qiáng)評(píng)估價(jià)值取向

在湘江流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果評(píng)估時(shí)，首先要確定評(píng)估的價(jià)值取向。湘江流域區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償主要解決的是區(qū)域外部性問題，本質(zhì)是上下游地區(qū)之間基于利益失衡引發(fā)的不公平問題，其目的是平衡上下游利益關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)上下游良性的、協(xié)調(diào)、可持續(xù)性發(fā)展。因此，在湘江流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果評(píng)估時(shí)，公平是核心，應(yīng)放在第一位置。圍繞公平的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，接下來要考察湘江流域區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施究竟取得什么樣的效果，即內(nèi)化了多少外部性。比如，對(duì)負(fù)外部性來說，就是消解了多少負(fù)外部性，消除了多少負(fù)面影響，這是第二位的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。最后，還要考察湘江流域區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過程中，究竟產(chǎn)生了多少成本，成本與收益之比是多少，即考察湘江流域區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的效率問題。

(二)完善評(píng)估技術(shù)方法

在評(píng)估技術(shù)方面，本文采用平衡計(jì)分卡(Balanced Score Card，BSC)方法。該方法是美國(guó)哈弗大學(xué)羅伯特·S·卡普蘭和大衛(wèi)·P·諾頓兩位教授開創(chuàng)的一種全面、系統(tǒng)、有效的考察組織管理成就的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。BSC 改變了傳統(tǒng)依賴單一財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的缺陷，采用財(cái)務(wù)指標(biāo)與客戶、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)等三個(gè)非財(cái)務(wù)指標(biāo)之間的相互驅(qū)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“績(jī)效考評(píng)—績(jī)效改進(jìn)和戰(zhàn)略實(shí)施—戰(zhàn)略修正”等多重目標(biāo)。一方面，它通過財(cái)務(wù)指標(biāo)保持對(duì)組織短期業(yè)績(jī)的關(guān)注和監(jiān)控。另一方面，它通過員工的學(xué)習(xí)與知識(shí)應(yīng)用，提高管理績(jī)效和客戶滿意度等非財(cái)務(wù)指標(biāo)，共同推動(dòng)組織戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和可持續(xù)發(fā)展。BSC 通過四大指標(biāo)的相互驅(qū)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了績(jī)效考評(píng)與戰(zhàn)略控制的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)，財(cái)務(wù)目標(biāo)與非財(cái)務(wù)目標(biāo)，業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)與員工成長(zhǎng)及客戶滿意，競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)作，公平與效率，發(fā)展與穩(wěn)定等之間的有效平衡，因此，它不僅是一種有效的績(jī)效評(píng)估技術(shù)，也是一種高效的戰(zhàn)略管理和控制工具。

湘江流域區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償及其標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施也是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，涉及上下游、各級(jí)政府之間、區(qū)域之間，政府與社會(huì)、政府與企業(yè)、政府與民眾，甚至生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、人口與社會(huì)之間，人與人之間，人與自然之間等眾多復(fù)雜的關(guān)系。不僅要關(guān)注現(xiàn)在，也要重視未來；不僅要注重效果，還要注意成本；不僅要看績(jī)效，也要看成員學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)，組織可持續(xù)發(fā)展等，因此非常適合平衡計(jì)分卡思想和方法。但該方法最早是針對(duì)企業(yè)開發(fā)的一種績(jī)效測(cè)評(píng)技術(shù)，湘江流域等公共物品和政府組織的績(jī)效評(píng)估具有不同性質(zhì)和特點(diǎn)，盡管可以借鑒其考評(píng)思想和體系，但不能直接照搬套用，必須根據(jù)湘江流域區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償及其標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施特點(diǎn)對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)修改和調(diào)適，這樣才能符合實(shí)際需要。根據(jù)湘江流域區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的特點(diǎn)，擬從實(shí)施效果、實(shí)施成本、民眾滿意、環(huán)保素質(zhì)與能力建設(shè)等四個(gè)指標(biāo)的相互驅(qū)動(dòng)，綜合評(píng)估和改進(jìn)湘江流域區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果(如圖1)。

圖1.基于BSC 的湘江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施績(jī)效評(píng)估體系

(三)構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系

明確了評(píng)估價(jià)值和技術(shù)方法后，接下來需要構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系。為了構(gòu)建一套科學(xué)、精煉、可行、有效的湘江流域區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，本文采取規(guī)范建構(gòu)和實(shí)證檢驗(yàn)相結(jié)合的探索性指標(biāo)建構(gòu)方法。主要思想和步驟為：首先根據(jù)評(píng)估價(jià)值定位和導(dǎo)向，借助平衡計(jì)分卡分析框架，從理論規(guī)范層面，將評(píng)估指標(biāo)分為實(shí)施效果、實(shí)施成本、民眾滿意、環(huán)保素質(zhì)和能力建設(shè)四個(gè)維度。接著分別對(duì)實(shí)施效果、實(shí)施成本、民眾滿意、環(huán)保素質(zhì)和能力建設(shè)進(jìn)行分解，轉(zhuǎn)化為一些能夠技術(shù)測(cè)量和實(shí)證評(píng)估的指標(biāo)，從規(guī)范角度構(gòu)建一套必要、精簡(jiǎn)、適度的，大約為50—100 項(xiàng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。完成指標(biāo)體系的規(guī)范建構(gòu)之后，需要進(jìn)一步對(duì)其進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)和科學(xué)篩選(具體步驟見表1)，經(jīng)過上述規(guī)范和實(shí)證建構(gòu)，最終形成一套科學(xué)、精煉、可行、有效的湘江流域區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。

表1.湘江流域區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)篩選程序和規(guī)則

[1]羅伯特·S·卡普蘭，大衛(wèi)·P·諾頓.平衡計(jì)分卡：良好績(jī)效的測(cè)評(píng)體系[M].李焰，江婭譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999.

[2]西奧多·H.波伊斯特.公共與非營(yíng)利組織績(jī)效考評(píng)：方法與運(yùn)用[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005.