民族區(qū)域自治：中國特色解決國內(nèi)民族問題的一項基本制度

李資源，莫炳坤

（1.中南民族大學(xué)，湖北武漢430072；2.武漢大學(xué)，湖北武漢430074）

·政治學(xué)研究·

民族區(qū)域自治：中國特色解決國內(nèi)民族問題的一項基本制度

李資源1，莫炳坤2

（1.中南民族大學(xué)，湖北武漢430072；2.武漢大學(xué)，湖北武漢430074）

民族區(qū)域自治制度是中國共產(chǎn)黨長期探索的必然結(jié)果，是尊重歷史和合乎國情的正確選擇，是解決我國民族問題的一項基本政治制度?，F(xiàn)階段，必須繼續(xù)堅持和完善民族區(qū)域自治制度，從而增強解決我國民族問題的制度自信。

民族區(qū)域自治；中國共產(chǎn)黨；民族問題；制度自信

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2015.05.001

民族區(qū)域自治制度是中國特色社會主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容之一。黨的十八大、十八屆三中和四中全會都一再強調(diào)堅持和完善民族區(qū)域自治制度，充分發(fā)揮我國社會主義政治制度的優(yōu)越性?，F(xiàn)階段，繼續(xù)堅持和完善民族區(qū)域自治制度，對于進一步堅持和完善中國特色社會主義政治發(fā)展道路、進一步堅定和增強解決我國民族問題的制度自信，都具有重要的理論價值和實踐意義。

一、民族區(qū)域自治制度是中國共產(chǎn)黨長期探索的必然結(jié)果

縱觀社會主義發(fā)展史，各國解決民族問題的政治形式主要有聯(lián)邦制和民族區(qū)域自治。聯(lián)邦制主要是以某一個或幾個民族為主體，建立成員國或分子國，然后再把這些成員國或分子國聯(lián)合成一個統(tǒng)一國家。民族區(qū)域自治制度是馬克思主義的民族自治理論與中國實際相結(jié)合的產(chǎn)物，是指在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)的一種制度。中國自古以來就是一個統(tǒng)一的多民族國家，各民族在漫長的歷史發(fā)展中，經(jīng)過不斷的接觸、混雜、聯(lián)結(jié)、融合，形成了一個你中有我，我中有你，誰也離不開誰而又各具特性的統(tǒng)一體。囿于國情，中國只能采取具有中國特色的民族區(qū)域自治制度，而不是聯(lián)邦制的形式來解決民族問題。在我國革命和建設(shè)的實踐中，中國共產(chǎn)黨經(jīng)過長期探索，最終選擇了民族區(qū)域自治制度?？傮w說來，我國民族區(qū)域自治制度的確立過程大致分為三個階段：

1.第一階段：民族自決、聯(lián)邦制的初步嘗試

這個階段主要是指從1921年黨成立以后到1938年中共六屆六中全會召開之前。中國共產(chǎn)黨自成立之初，就把解決民族問題作為其革命任務(wù)之一。1923年6月，黨在“三大”通過的《中國共產(chǎn)黨黨綱草案》中規(guī)定“西藏、蒙古、新疆、青海等地和中國本部的關(guān)系由該民族自決”[1]（P376），這表明中國共產(chǎn)黨首次正式提出了“民族自決”的主張。1931年11月，《中華蘇維埃共和國憲法大綱》提出，可以采用聯(lián)邦制和區(qū)域自治兩種形式并存的方法來解決國內(nèi)的民族問題，中國蘇維埃政權(quán)承認(rèn)中國境內(nèi)少數(shù)民族享有自決權(quán)[2]（P165）。1935年12月，《中華蘇維埃中央政府對內(nèi)蒙古人民宣言》中規(guī)定：內(nèi)蒙古人民有權(quán)按自主的原則，組織自己的生活，建立自己的政府[3]（P732）。1937年10月16日，劉少奇在《抗日游擊戰(zhàn)爭中各種基本政策問題》中指出：“抗日政府對中國各少數(shù)民族的政策，應(yīng)以團結(jié)各民族共同抗日，援助各少數(shù)民族自決，反對大漢族主義為原則?！盵4]（P598）

在此階段中，一是因為中國共產(chǎn)黨剛成立不久，政治上還不夠成熟，對我國民族問題的認(rèn)識還不夠深刻，還沒能提出切實可行的解決辦法；二是因為當(dāng)時我國正處于帝國主義的侵略包圍之中，國內(nèi)軍閥割據(jù)混戰(zhàn)不已，所以中國共產(chǎn)黨主張學(xué)習(xí)蘇聯(lián)，強調(diào)民族自決權(quán)，試圖運用聯(lián)邦制來解決國內(nèi)的民族問題。在帝國主義分裂剝削政策下，割據(jù)各地的軍閥鼓吹“各省自治”或“聯(lián)省自治”，而掌握全國政權(quán)的軍閥則主張武力統(tǒng)一，兩者未免發(fā)生沖突和矛盾。對此，中國共產(chǎn)黨適時地提出了由“人民統(tǒng)一中國”和以“聯(lián)邦制”形式建國方略。這充分展現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨堅決反對民族分裂，維護民族團結(jié)、堅決反對民族壓迫、實行民族平等的巨大勇氣和政治立場。

2.第二階段：民族區(qū)域自治政策的逐步形成

這個階段主要是指從中共六屆六中全會召開到1945年黨的七大期間。進入30年代后，帝國主義列強加緊了對中國的侵略步伐。日本帝國主義在侵占我國東北以后，更迫不及待地向華北進逼。此時，全國各族人民的首要任務(wù)就是挽救民族危亡，反抗日本帝國主義的侵略。在此形勢之下，中國共產(chǎn)黨若再強調(diào)民族自決，主張實行聯(lián)邦制，顯然不利于團結(jié)全國各族人民反對外來侵略，甚至還會成為被帝國主義和國內(nèi)反動派進行分裂所利用的工具。于是，根據(jù)革命形勢的需要，中國共產(chǎn)黨把促進民族團結(jié)統(tǒng)一，并努力實現(xiàn)讓少數(shù)民族在統(tǒng)一國家內(nèi)實行區(qū)域自治作為工作的重點，突出了其在反侵略斗爭中的重要性。1938年10月，毛澤東在《論新階段》的政治報告中提出:“允許蒙、藏、苗、瑤、彝、番等各民族與漢族有平等權(quán)利，在共同對日原則下，有自己管理自己事務(wù)之權(quán)，同時與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一的國家。”[2]（P595）這是中國共產(chǎn)黨第一次正式提出民族區(qū)域自治思想。1941年5月1日，陜甘寧邊區(qū)政府頒布的《陜甘寧邊區(qū)綱領(lǐng)》規(guī)定:“依據(jù)民族平等原則，實行蒙、回民族與漢族在政治、經(jīng)濟、文化上的平等權(quán)利，建立蒙古、回民族的自治區(qū)?！盵5]（P2）此后，陜甘寧邊區(qū)先后建立了5個回民自治鄉(xiāng)、1個蒙古民族自治區(qū)?？谷諔?zhàn)爭勝利后，中國共產(chǎn)黨在《和平建國綱領(lǐng)（草案）》中規(guī)定:“在少數(shù)民族區(qū)域，應(yīng)承認(rèn)各民族的平等地位及其自治權(quán)?！盵2]（P998）1945年，毛澤東在黨的七大報告中重申:“要求改善少數(shù)民族的待遇，允許各少數(shù)民族有民族自治的權(quán)利?！盵6]（P1064）至此，經(jīng)過中國共產(chǎn)黨長期的實踐探索，獨具特色的民族區(qū)域自治政策得以逐步形成。

3.第三階段：民族區(qū)域自治制度的正式確立和繼續(xù)發(fā)展

這個階段主要是指從解放戰(zhàn)爭勝利以后至今。在解放戰(zhàn)爭勝利以后，中國共產(chǎn)黨對于如何解決好國內(nèi)的民族問題采取了十分嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度。為此，毛澤東親自請當(dāng)時主管統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的李維漢對這個問題進行深入研究。李維漢結(jié)合我國民主革命的實際，不僅認(rèn)真研究了國際國內(nèi)解決民族問題的歷史經(jīng)驗，而且廣泛聽取了各方面特別是少數(shù)民族代表人物的意見，從而得出結(jié)論：認(rèn)為民族自決或聯(lián)邦制不適合中國國情，建議應(yīng)該在統(tǒng)一的共和國內(nèi)實行民族區(qū)域地方自治制。黨中央和毛澤東對這個結(jié)論給予了充分肯定。過去我們曾一度深受蘇聯(lián)的影響，照搬了蘇聯(lián)的聯(lián)邦制，然而，我國的歷史發(fā)展和民族的具體特點都與蘇聯(lián)不同，因而解決民族問題的辦法也是不同的。1949年9月，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實行民族區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族的自治機關(guān)。”[7]

這不僅表明了民族區(qū)域自治已從黨解決民族問題的一項政策開始轉(zhuǎn)變?yōu)榛菊?，而且還為民族區(qū)域自治從黨的民族政策成功演變?yōu)閲业囊豁椪沃贫鹊於嘶A(chǔ)。在1984年5月頒布的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》規(guī)定：“民族區(qū)域自治是中國共產(chǎn)黨運用馬克思列寧主義解決我國民族問題的基本政策，是國家的一項重要政治制度?！盵8]1997年黨的十五大把民族區(qū)域自治制度與全國人民代表大會制度以及中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商、多黨合作制度統(tǒng)稱為中國“三大基本政治制度”。2001年修改后的《民族區(qū)域自治法》將關(guān)于民族區(qū)域自治制度地位的表述作了修改，將“是國家的一項重要政治制度”修改為“是國家的一項基本政治制度”。2014年9月召開的中央民族工作會議再次明確強調(diào)指出，民族區(qū)域自治制度是中國特色解決民族問題的正確道路的重要內(nèi)容。民族區(qū)域自治制度的發(fā)展經(jīng)歷了一系列的演變過程，這是中國共產(chǎn)黨為解決民族問題而長期探索的必然結(jié)果，其在國家政治體制中的地位也得到了逐步的彰顯與提高，其在我國政治生活中的生命力也越發(fā)凸顯。

二、民族區(qū)域自治制度是尊重歷史和合乎國情的正確選擇

習(xí)近平指出：“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定的。”[9]目前，我國實行民族自治的地方包括5個自治區(qū)、30個自治州、120個自治縣（旗）在內(nèi)共有155個。我國的這種民族區(qū)域自治，能夠確保各民族充分享有自治的權(quán)利，既符合我國民族和民族問題的特點，又順應(yīng)了我國歷史和經(jīng)濟社會的發(fā)展。

首先，從民族居住特點來看，我國各民族在長期的歷史發(fā)展過程中，形成了以漢族為主體的各民族大雜居、小聚居、相互交錯雜居的分布狀況。在漢族人民居住的地方也有少數(shù)民族人民聚居，在少數(shù)民族人民聚居的地方同樣也有漢族人民居住，那種只有單一民族獨居于一個地方的狀況少之又少。因為，隨著歷史的發(fā)展，各民族之間的交流與融合日益頻繁，各民族之間在經(jīng)濟、政治、文化各方面的聯(lián)系日益密切，宛如生活在中華民族大家庭中，而各民族人民都是這個大家庭中的平等的一員。他們之間相互依存，共同發(fā)展，共同進步，共同繁榮。正是基于這樣的客觀事實，我國才得以構(gòu)成一個統(tǒng)一的多民族國家，從而在這個統(tǒng)一的多民族國家里實行民族區(qū)域自治。

其次，從歷史因素來看，我國自古以來就是一個統(tǒng)一的多民族國家，在漫長的歷史長河中，各少數(shù)民族人民與漢族人民一道，共同創(chuàng)造了祖國悠久燦爛的歷史文化，共同維護了祖國的團結(jié)統(tǒng)一。在我國歷史上，民族歧視、民族壓迫在所難免，民族隔閡與民族紛爭也常而有之，甚至?xí)簳r的分裂割據(jù)也時有發(fā)生。但是，世界上又有哪個多民族的國家不存在這樣或那樣的民族問題呢？盡管如此，維護民族團結(jié)，實現(xiàn)國家統(tǒng)一始終是我國歷史發(fā)展的主流。我國各民族以實現(xiàn)民族團結(jié)和國家統(tǒng)一為目標(biāo)，以團結(jié)就是力量為精神紐帶，緊緊地維系在一起，形成了一種強大的凝聚力和向心力。正是得益于這樣的一種力量，才奠定了實行民族區(qū)域自治的歷史基礎(chǔ)，也從而堅定了中國共產(chǎn)黨繼續(xù)實行民族區(qū)域自治的制度自信。

再次，從經(jīng)濟社會發(fā)展要求來看，我國的少數(shù)民族多居住于邊遠(yuǎn)地區(qū)，如我國的西部和邊疆的大部分地區(qū)都是少數(shù)民族聚居區(qū)，這些地區(qū)在經(jīng)濟、文化等方面與漢族地區(qū)相比較為貧窮落后；在長期的歷史發(fā)展中，我國的漢族人口遠(yuǎn)多于少數(shù)民族，據(jù)2010年全國第六次人口普查表明，在全國13億多人口中，漢族占91.51%，少數(shù)民族占8.49%。少數(shù)民族雖然少，但分布極其廣泛，已經(jīng)超過了我國陸地面積的二分之一以上，而且其所在區(qū)域資源較為豐富。鑒于人口發(fā)展的不協(xié)調(diào)、資源分布和經(jīng)濟、文化等方面發(fā)展的不平衡，我國只有實行民族區(qū)域自治，才能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，才能促進各民族和各地區(qū)相互合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，從而達到各民族共同發(fā)展、共同進步和共同繁榮。

中國共產(chǎn)黨實行民族區(qū)域自治制度，既是對我國歷史發(fā)展的深刻反思，又是對我國國情的綜合考慮，同時也是對別國處理民族問題經(jīng)驗教訓(xùn)的積極借鑒，因而具有歷史和現(xiàn)實的科學(xué)依據(jù)。目前，世界上許多國家處理民族問題不當(dāng)，矛盾與問題層出不窮；而我國的民族關(guān)系總體上比較融洽和睦，這說明了我國處理民族問題的方式是成功的，從而得到了國際社會的肯定與贊揚。這也是民族區(qū)域自治制度優(yōu)越性的充分體現(xiàn)。

三、堅定民族區(qū)域自治是解決我國民族問題的制度自信

黨的十八大報告指出，要全面貫徹落實黨的民族政策，堅持和完善民族區(qū)域自治制度，牢牢把握各民族共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的主題，深入開展民族團結(jié)進步教育，加快民族地區(qū)發(fā)展，保障少數(shù)民族合法權(quán)益，鞏固和發(fā)展平等團結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系，促進各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發(fā)展[10]。民族區(qū)域自治制度對于保障少數(shù)民族當(dāng)家作主，協(xié)調(diào)民族關(guān)系，維護國家統(tǒng)一，加快民族地區(qū)發(fā)展，促進民族進步具有重要的實踐意義?，F(xiàn)階段，民族地區(qū)和少數(shù)民族迫切要求加快發(fā)展，搞好民族團結(jié)工作是我國民族問題的集中體現(xiàn)。但是，堅持民族區(qū)域自治是解決我國民族問題的制度自信，既不是盲目順從，也不是固步自封。而且，民族區(qū)域自治制度對于解決民族問題的作用不是萬能的，而是有限的，也是動態(tài)的。所以，必須在實踐中繼續(xù)堅持和完善之，誠如列寧所說的：“現(xiàn)在一切都在于實踐，現(xiàn)在已經(jīng)到了這樣的一個歷史關(guān)頭；理論在變?yōu)閷嵺`，理論由實踐賦予了活力，由實踐來修正，由實踐來檢驗”[11]（P208-209）。

為了更好地發(fā)揮民族區(qū)域自治制度在解決我國民族問題中的作用，進一步堅持和完善民族區(qū)域自治制度，今后必須注意做好以下這幾個方面工作：

1.必須始終堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)

民族區(qū)域自治制度是我國人民民主專政在民族地區(qū)的生動體現(xiàn)，該項制度實行60多年的實踐證明，只有在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，才能確保少數(shù)民族真正實現(xiàn)當(dāng)家作主。但是最近這幾年，隨著我國綜合國力的不斷增強，西方帝國主義敵對勢力害怕遭到我國的威脅，于是不斷加緊對我國思想陣地的侵占，向我國推行和平演變政策。深受這一政策的影響，我國國內(nèi)掀起了一股自由化的思潮，出現(xiàn)了否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，鼓吹狹隘的民族感猜和民族主義情緒傾向。因此，在實行民族區(qū)域自治制度時，必須繼續(xù)堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。一是要加強黨的思想引領(lǐng)。民族區(qū)域自治制度是馬克思主義民族理論與中國實際相結(jié)合的偉大創(chuàng)舉。在思想上必須堅持以馬克思主義民族理論為指導(dǎo)，在民族工作實踐中不斷豐富和發(fā)展馬克思主義民族理論。二是要加強黨的組織建設(shè)，以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)有方，有力，有效。三是要認(rèn)真聽取少數(shù)民族的意見、體恤民情，盡量滿足少數(shù)民族的利益和需求，確保他們享有自主權(quán)。

2.必須始終與時俱進地堅持和完善民族區(qū)域自治制度

民族區(qū)域自治制度要在堅持中完善，在完善中堅持。我們應(yīng)該堅持的是與時俱進的民族區(qū)域自治制度，而不是僵死不變的、教條式的民族區(qū)域自治制度。民族區(qū)域自治制度不是一成不變的、一勞永逸的永恒真理，只有在解決民族問題的實踐中不斷對其進行完善和發(fā)展，才能使其迸發(fā)出新的生命力。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界有人提出了所謂的“第二代民族政策”，一味地強調(diào)強化整個中華民族的身份意識和身份認(rèn)同，淡化族群意識和個體民族觀念，無視各民族之間的差別，這必然對包括民族區(qū)域自治制度在內(nèi)的“第一代民族政策”帶來了巨大的挑戰(zhàn)。據(jù)此，有人認(rèn)為應(yīng)該取消民族區(qū)域自治制度。針對現(xiàn)階段的實際，我們發(fā)現(xiàn)，并不是民族區(qū)域自治制度對于解決我國的民族問題失靈了、失效了，而其關(guān)鍵性的問題在于我們的相關(guān)行政部門沒有將民族區(qū)域自治制度好好地貫徹執(zhí)行，它們?nèi)狈α讼嚓P(guān)的監(jiān)督執(zhí)行機制；同時，它們把民族區(qū)域自治制度當(dāng)作一般通用的公式不分實際地到處亂套，導(dǎo)致成效不明顯，甚至還起負(fù)作用。目前的《民族區(qū)域自治法》也并沒有專門制定針對違法責(zé)任和制裁的相關(guān)限制，這說明其在法律體例結(jié)構(gòu)和法律規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)上并不完善，從而導(dǎo)致民族區(qū)域自治制度的貫徹執(zhí)行缺乏了完善健全的硬規(guī)范、硬約束。

3.正確認(rèn)識和處理統(tǒng)一與自治的關(guān)系

正確認(rèn)識和處理統(tǒng)一與自治之間的關(guān)系，是中國共產(chǎn)黨成功實行民族區(qū)域自治制度的一個重要原因。近些年來，一些敵對勢力策劃的“藏獨”和“疆獨”就是過度強調(diào)自治而置中央統(tǒng)一于不顧的一個典型。統(tǒng)一與自治既是我國政治體制的優(yōu)勢和特點，同時也是我國民族區(qū)域自治的核心。只有把統(tǒng)一與自治有機結(jié)合，我國在社會制度方面的優(yōu)勢才能充分展示。國家是全民族利益的整體代表，而民族地區(qū)是全民族利益的一個重要組成部分，民族區(qū)域自治制度的實行必須堅持在統(tǒng)一的前提和基礎(chǔ)上，自治地方的自治機關(guān)必須要維護國家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，積極完成中央和上級國家機關(guān)下達的各項任務(wù)，沒有統(tǒng)一也無所謂自治。在此基礎(chǔ)上民族自治地方所享有的各項權(quán)利和權(quán)益應(yīng)該受到上級國家機關(guān)的充分尊重。與此同時，國家必須保障民族自治地方能夠充分享有自治的各項權(quán)利和權(quán)益[12]，否則，沒有自治也構(gòu)不成統(tǒng)一。

4.必須繼續(xù)健全和完善民族法律制度

不斷健全和完善我國的民族法律制度既是堅持和完善民族區(qū)域自治制度的一條重要途徑，也是加強我國社會主義民主和社會主義法制建設(shè)的重要內(nèi)容，更是我們堅定民族區(qū)域自治是解決我國民族問題的制度自信的重要保障。為此，當(dāng)前的首要工作是加強民族方面的立法，對于那些不合時宜的、約束力不足以及可操作性不強的民族法律法規(guī)要及時加以修補和完善。確保民族區(qū)域自治有法可依。其次是依法行政，必須要嚴(yán)格遵守和認(rèn)真執(zhí)行民族法律。三是加強民族法律實施的監(jiān)督，既要強化國家機關(guān)包括國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)及行政機關(guān)的監(jiān)督，又要重視社會包括社會組織社會輿論的監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督。四是加強民族法律的宣傳和研究。這樣做的目的是為立法部門提供重要的立法依據(jù)和促進法律的普及推廣[13]。

[1]烏杰.回眸世紀(jì)潮——中國共產(chǎn)黨“一大”到“十五大”珍典紀(jì)實：上卷[M].北京：國家行政學(xué)院出版社，1998.

[2]中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部.民族問題文獻匯編[M].北京：中共中央黨校出版社，1991.

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[8]司馬義·鐵力瓦爾地.黨的民族政策永放光芒——寫在中國共產(chǎn)黨成立90周年之際[N].人民日報，2011-07-06.

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[11]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[EB/OL].新華網(wǎng)，2012-11-19.

[12]列寧全集：第33卷[M].北京：人民出版社，1985.

[13]李安輝，王升云.民族區(qū)域自治制度的完善與政治文明的追求[J].廣西民族研究，2004，（3）.

（責(zé)任編輯 葉劍鋒）

李資源（1957—），男，湖北仙桃人，中南民族大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為中共黨史及民族問題理論；莫炳坤（1985—），男，廣西貴港人，武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士生，研究方向為馬克思主義發(fā)展史。

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2015-07-19

2011年度國家社科基金重大項目“中國特色社會主義政治發(fā)展道路研究”子課題“民族區(qū)域自治制度與中國特色社會主義政治發(fā)展道路”（項目編號：11&ZD071）的階段性成果。