從財(cái)政學(xué)角度分析騰格里沙漠水污染

楊文迅

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)，上海 200433)

騰格里沙漠地處內(nèi)蒙與寧夏邊界處，是全國(guó)第四大沙漠。近年來(lái)，內(nèi)蒙阿拉善盟左旗騰格里額里斯鎮(zhèn)引進(jìn)工業(yè)(其中化工企業(yè)就有11 家)，設(shè)立工業(yè)園區(qū)，使得鎮(zhèn)生產(chǎn)總值及財(cái)政收入飛升。從2000年騰格里經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)成立時(shí)30 萬(wàn)元的財(cái)政收入，至2010 年的5252 萬(wàn)元，財(cái)政收入增長(zhǎng)了174 倍。然而伴隨著經(jīng)濟(jì)騰飛的是環(huán)境污染。自從2011 年《時(shí)代周報(bào)》首次發(fā)文揭露騰格里工業(yè)污染后，每年都有相關(guān)報(bào)道。2013 年3 月被央視曝光，2014 年9 月6 日《新京報(bào)》作了報(bào)道，引起中央領(lǐng)導(dǎo)同志高度重視，習(xí)近平作了批示，國(guó)務(wù)院專門(mén)成立督察組，敦促騰格里工業(yè)園區(qū)大規(guī)模整改，到2014 年12 月底，24 名相關(guān)責(zé)任人先后被問(wèn)責(zé)，12 家企業(yè)搬遷，沙漠未來(lái)轉(zhuǎn)向新能源產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)。雖然目前騰格里地區(qū)的污染治理取得了實(shí)質(zhì)性成效，但10 多年來(lái)的經(jīng)歷值得人們反思。

一、騰格里污染情況

首先，騰格里的污染時(shí)間長(zhǎng)。最早有關(guān)騰格里環(huán)境問(wèn)題的報(bào)告，出現(xiàn)在2005 年的《關(guān)于騰格里經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)境污染問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告》中。在分析污染物時(shí)，認(rèn)為“騰格里地區(qū)主要的環(huán)境問(wèn)題是工業(yè)廢水對(duì)該地區(qū)地表、地下水的污染問(wèn)題，其次是揮發(fā)性氣味對(duì)人體產(chǎn)生的影響?！笨梢?jiàn)，至少?gòu)?005 年開(kāi)始，騰格里的環(huán)境就已經(jīng)遭受到了一定程度的破壞。而近幾年，騰格里每年都曝光了類似的污染情況，足見(jiàn)其污染時(shí)間之長(zhǎng)。

其次，騰格里污染程度嚴(yán)重。調(diào)查人員抽取樣本檢測(cè)，發(fā)現(xiàn)距離騰格里工業(yè)園區(qū)2 公里左右的當(dāng)?shù)啬撩竦娘嬘盟兴掳┪镔|(zhì)苯酚超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)410 倍。與騰格里相鄰的寧夏自治區(qū)中衛(wèi)市，近年來(lái)也飽受騰格里污染的困擾。據(jù)中衛(wèi)當(dāng)?shù)厝罕姺从?，騰格里工業(yè)園區(qū)工業(yè)廢水通過(guò)地下滲透已經(jīng)影響到當(dāng)?shù)氐牡叵嘛嬘盟?duì)黃河水的水質(zhì)安全造成嚴(yán)重威脅。騰格里工業(yè)園區(qū)與黃河直線距離只有14 公里，可見(jiàn)其隱患之大。

二、政府對(duì)污染治理松懈

事實(shí)上，政府并沒(méi)有袖手旁觀。2005 年政府對(duì)環(huán)境污染就進(jìn)行過(guò)調(diào)研，提出過(guò)解決方案。2010年10 月，政府與企業(yè)合作建設(shè)了一座日處理5000噸污水的污水處理廠。

然而從之后的報(bào)道中，可以發(fā)現(xiàn)這座污水處理廠始終沒(méi)有投入使用過(guò)。原因是什么？在2011年，原因是整個(gè)園區(qū)的污水收集率太低，還不到5%，在2012 年，原因是“污水廠當(dāng)初的設(shè)計(jì)量過(guò)大，而現(xiàn)在需要處理的污水量達(dá)不到污水廠的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，一旦啟動(dòng)，廠子就要賠錢(qián)”。

代替污水處理廠處理污水的，是污水處理池。這些所謂的污水處理池，實(shí)際上就是通過(guò)自然晾曬和自然風(fēng)干蒸發(fā)、固體物人工收集等措施，達(dá)到污水無(wú)害化處理。而且污水處理池底部的水泥存在許多裂縫，化工廢水就是通過(guò)這些大裂縫滲透到沙漠中。污水處理池中的水，生化需氧量超標(biāo)229 倍；化學(xué)需氧量超標(biāo)138.3 倍；氨氮超標(biāo)35.96 倍；磷酸鹽超標(biāo)22 倍；色度超標(biāo)11.5 倍；PH 值達(dá)到1.24，屬于強(qiáng)酸水。僅僅是通過(guò)蒸發(fā)處理，讓人很難想象如何消除污染。除去滲透到沙漠中的污水，蒸發(fā)后人工收集的固體物又如何處理？也沒(méi)有任何說(shuō)明。

三、財(cái)政收入與環(huán)境保護(hù)的矛盾

為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，騰格里鎮(zhèn)引入了浙江、江蘇、天津等地的企業(yè)，甚至還有外資的企業(yè)。然而對(duì)于牧民反映的企業(yè)廢水污染問(wèn)題，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)卻表示，這些污染企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)赜泻锰?，牧民的補(bǔ)償，禁牧款都是這些企業(yè)出的。這是一個(gè)悖論。補(bǔ)償和禁牧款，是為了生態(tài)保護(hù)而出，結(jié)果這些錢(qián)卻來(lái)自于對(duì)生態(tài)的破壞?？此苹靵y的邏輯，底下卻暗含了一個(gè)深刻的矛盾。

這就是財(cái)政收入與環(huán)境保護(hù)的矛盾。地方政府的很多行為，都可以用一個(gè)字來(lái)解釋——錢(qián)。地方政府想要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，想要搞工程，或者最實(shí)在的，想要養(yǎng)活當(dāng)?shù)毓珓?wù)員，就必須要有足夠的財(cái)政收入。財(cái)政收入的一大來(lái)源就是稅收。為了擴(kuò)大稅收，促進(jìn)就業(yè)等等，招商引資這招屢試不爽。

七十年代末，中國(guó)改革開(kāi)放，吸引大量外資流入。而現(xiàn)在，國(guó)內(nèi)相對(duì)落后的地區(qū)，吸引著東部及沿海地區(qū)企業(yè)向內(nèi)陸發(fā)展。對(duì)這些企業(yè)來(lái)說(shuō)，這些相對(duì)落后的地區(qū)，勞動(dòng)力是廉價(jià)的，地租是廉價(jià)的，政府還求著你去，暗地里還有各種優(yōu)惠措施，可以大大降低企業(yè)的成本。對(duì)這些相對(duì)落后地區(qū)的政府來(lái)說(shuō)，招商引資，招來(lái)的是稅收、就業(yè)崗位，還有當(dāng)?shù)毓賳T的政績(jī)等等?？萍济芗汀⒅R(shí)密集型的企業(yè)留在了相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而這些內(nèi)遷的企業(yè)，許多都是會(huì)對(duì)環(huán)境造成破壞的。在這種情況下，相對(duì)落后地區(qū)的政府便會(huì)面對(duì)財(cái)政與環(huán)境的矛盾。

在多個(gè)地方政府的相互競(jìng)爭(zhēng)中，最常見(jiàn)的犧牲不是暗中的財(cái)政補(bǔ)貼或者低稅率，最常見(jiàn)的應(yīng)該是對(duì)環(huán)境的犧牲。環(huán)境的破壞，往往是慢性而長(zhǎng)期的，不會(huì)對(duì)財(cái)政收入有當(dāng)期的、明顯的影響。而相應(yīng)地，污水凈化、廢氣凈化等配套措施，運(yùn)營(yíng)成本巨大，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。對(duì)于某些地方官員，只要在自己的任期內(nèi)，沒(méi)有出現(xiàn)大的環(huán)境問(wèn)題，那么這個(gè)爛攤子就可以隨手拋給下一任。這是一種代際不公平。這些特點(diǎn)，使得環(huán)境保護(hù)往往成為政府在招商引資時(shí)，最容易放棄的陣地。如果某個(gè)地方政府不愿意就環(huán)境保護(hù)作出讓步，那企業(yè)完全可以找另一個(gè)地方政府，因?yàn)樵敢夥艞壄h(huán)境保護(hù)的大有人在。

騰格里鎮(zhèn)正是如此。當(dāng)政府下定決心要管住環(huán)境污染時(shí)，它斥資造了一座日處理5000 噸污水的污水處理廠。但是要投入使用時(shí)，卻面臨著極大的阻力。一旦投入使用，企業(yè)就將增加一大筆成本，這不僅使得一些企業(yè)無(wú)法維持運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致就業(yè)崗位減少，還使政府面對(duì)稅收大幅減少的困境。財(cái)政收入銳減的結(jié)果，可能是連公務(wù)員的工資都發(fā)不出，更不用說(shuō)那些需要維護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施，和正在建設(shè)的工程了。所以，在最后一刻，騰格里政府突然發(fā)現(xiàn)，如果使用這個(gè)污水處理廠，就好比是自殺。最終的結(jié)果，自然就是我們所看到的，污染繼續(xù)，而治理卻僅僅只是口號(hào)而已。

四、結(jié)論

對(duì)于相對(duì)落后地區(qū)來(lái)說(shuō)，發(fā)展是必須的。在發(fā)展的道路上，也不能忘記了環(huán)境的保護(hù)。在“先污染，后治理”這種錯(cuò)誤的發(fā)展模式中，有幾個(gè)促成因素，需要改變。

第一是執(zhí)法不嚴(yán)。騰格里污染絕不僅僅是舉報(bào)制度的問(wèn)題。其受到外界關(guān)注如此之久，居然還遲遲得不到解決，所以這應(yīng)當(dāng)是執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題。執(zhí)法力度不足會(huì)讓法律成為一紙空文，而類似的污染問(wèn)題還會(huì)繼續(xù)出現(xiàn)。

第二是相對(duì)落后地區(qū)政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)難以靠自身改變，需要一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府，對(duì)惡性競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行限制。然而在中國(guó)，往往上有政策下有對(duì)策。各地方政府的優(yōu)惠手段層出不窮，而中央政府難以逐個(gè)查清，所以想要僅僅通過(guò)出臺(tái)政策法規(guī)解決惡性競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，很有難度。

第三是相對(duì)落后地區(qū)的扶持問(wèn)題。相對(duì)落后地區(qū)要在不犧牲環(huán)境的條件下發(fā)展，的確要求比較苛刻。但它們的發(fā)展不僅對(duì)當(dāng)?shù)赜泻锰?，?duì)全中國(guó)都會(huì)有好處。所以考慮到其發(fā)展對(duì)其他地區(qū)的正相關(guān)性，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)相對(duì)落后地區(qū)提供適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付，或者推出相關(guān)政策，扶持其發(fā)展，同時(shí)力求避免其為發(fā)展而犧牲環(huán)境。

第四是官員考核制度的問(wèn)題?，F(xiàn)行官員考核制度，主要依據(jù)任期內(nèi)GDP 的變化。這種考核簡(jiǎn)單可量化，卻無(wú)形之中鼓勵(lì)了對(duì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)分追求，由此導(dǎo)致了對(duì)環(huán)境保護(hù)的忽視。其實(shí)環(huán)境保護(hù)也是可以量化的，如空氣污染指數(shù)、水質(zhì)情況等等，所以環(huán)境保護(hù)可以列入官員考察范圍。相應(yīng)地，有關(guān)人民滿意度等等也可以列入。然而難度在于經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)和環(huán)境表現(xiàn)等的權(quán)重如何分配。這里值得研究。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)建立官員責(zé)任追究制度，在任期內(nèi)導(dǎo)致的污染隱患，如果在隨后其他官員任期內(nèi)爆發(fā)，應(yīng)當(dāng)對(duì)原官員追責(zé)。

第五是官員素質(zhì)問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)對(duì)官員進(jìn)行任前培訓(xùn)、任期內(nèi)培訓(xùn)，提高官員對(duì)于環(huán)境保護(hù)等可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。不僅是加強(qiáng)官員的認(rèn)識(shí)，也要加強(qiáng)人民群眾對(duì)可持續(xù)發(fā)展的認(rèn)識(shí)。這樣，才能在官員內(nèi)心和外部人民群眾形成環(huán)境保護(hù)的雙重制約。

最后，如果政府能夠減少對(duì)財(cái)政支出的需求，那么相應(yīng)地也可以減少對(duì)財(cái)政收入的需求，于是就可以拒絕某些污染過(guò)重的企業(yè)。如果把政府看做一臺(tái)運(yùn)行的機(jī)器，把財(cái)政支出中非提供公共物品的部分，看做機(jī)器運(yùn)行耗費(fèi)的油，那么當(dāng)前中國(guó)一些政府存在的冗員過(guò)多、管理不當(dāng)、人員素質(zhì)不高、辦事效率低下、貪污腐敗等等問(wèn)題都使得這臺(tái)機(jī)器需要耗費(fèi)更多的油。

除了上述種種原因，可能還存在著更多更深層次的原因，使得相對(duì)落后地區(qū)的政府不得不選擇了以犧牲環(huán)境為代價(jià)，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路。類似于騰格里污染的問(wèn)題，雖然治理取得了進(jìn)展，但是其中的原因和教訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)從多方面、深層次來(lái)考慮。在可持續(xù)發(fā)展的道路上，中國(guó)還有很長(zhǎng)的道路要走。

[1]時(shí)代周報(bào)編輯部.“工業(yè)奇跡”污染中的騰格里沙漠[N].時(shí)代周報(bào)，2011-11-24.

[2]郄建榮.污染西移我國(guó)第四大沙漠面臨威脅[N].法制日?qǐng)?bào)，2013-08-22.

[3]徐偉.沙漠工業(yè)園的生態(tài)難題[N].時(shí)代周報(bào)，2012-02-03.