論公共政策執(zhí)行模式創(chuàng)新的合理性*

張 雪，孫 津

(1.華僑大學(xué)，福建 泉州362021；2.北京師范大學(xué)，北京 100875)

針對(duì)如何保證或提高公共政策實(shí)施的有效性，學(xué)術(shù)界提出了關(guān)于相應(yīng)政策執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)化管理方式，并認(rèn)為這種方式具有協(xié)作性治理的實(shí)質(zhì)。但是，網(wǎng)絡(luò)化管理和協(xié)作性治理這兩種理論或看法有一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是都從中性的工具主義角度來(lái)理解政策執(zhí)行的手段性功能，也就是片面追求創(chuàng)新方法的選擇運(yùn)用，相對(duì)忽視了這種方法創(chuàng)新本身的合理性。具體說(shuō)來(lái)，公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)方面比較突出的問(wèn)題，是將網(wǎng)絡(luò)作為一種工具性的機(jī)制載體，因此相對(duì)忽視了不同網(wǎng)絡(luò)主體的權(quán)力與責(zé)任關(guān)系；而協(xié)作性治理試圖為公共政策執(zhí)行中的多元主體運(yùn)作給出一種權(quán)變模式，但又相對(duì)忽視模式運(yùn)用在功能上的合目的性。

上述情況表明，相關(guān)研究中存在的一個(gè)突出問(wèn)題或傾向，就是在“批判的武器”這個(gè)意義上理解和應(yīng)用公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)和協(xié)作性治理，相對(duì)忽視了“武器的批判”，也就是理念自身的合理性。對(duì)此，本文從三個(gè)方面進(jìn)行探討，即網(wǎng)絡(luò)理論對(duì)于公共政策執(zhí)行和協(xié)作性治理的相關(guān)性、工具主義的片面性、以及模式創(chuàng)新的合理性。

一、作為模式創(chuàng)新的公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)和協(xié)作性治理

從功能針對(duì)來(lái)講，公共政策的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)和協(xié)作性治理在很多方面都是以網(wǎng)絡(luò)理論為基礎(chǔ)的，因此，有必要說(shuō)明它們與網(wǎng)絡(luò)理論的相關(guān)性，以此作為討論模式創(chuàng)新的合理性的邏輯前提。

美國(guó)學(xué)者艾利森曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“成功的政策實(shí)施，方案制定只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行”，[1]而網(wǎng)絡(luò)理論的產(chǎn)生從一開始就和如何提高公共政策的執(zhí)行效率直接相關(guān)。隨著公共問(wèn)題的復(fù)雜性以及利益群體的多元化，以政府為單一主體的公共政策執(zhí)行模式已經(jīng)很難適現(xiàn)實(shí)的要求，或者說(shuō)很難達(dá)到預(yù)期的效果。早在20 世紀(jì)70年代，網(wǎng)絡(luò)理論就指出了政策本身所具有的多元主體關(guān)系，也就是以政府為主導(dǎo)性主體，在公共政策制定與執(zhí)行中，與其他各類主體針對(duì)共同的問(wèn)題，并通過(guò)協(xié)商等方式形成的正式或非正式關(guān)系。[2]大約在20 世紀(jì)90 年代提出的公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)模式，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了政府、企業(yè)以及非政府組織甚至個(gè)人等多元主體的運(yùn)作機(jī)制。由此，公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成包括政府、社會(huì)(指公民群體和個(gè)人)、第三部門、企業(yè)等多元主體，其運(yùn)作機(jī)制主要在于圍繞政策執(zhí)行方面的問(wèn)題，調(diào)動(dòng)各相關(guān)要素，形成協(xié)調(diào)合作的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)以互惠為原則，以協(xié)商、調(diào)適、對(duì)話、辯論等為手段，是一種強(qiáng)調(diào)多中心合作的新型網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行模式，對(duì)于適應(yīng)復(fù)雜的公共環(huán)境，協(xié)調(diào)多元利益具有理論與實(shí)踐意義。

但是，構(gòu)成執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的多元主體的地位和作用并不是一樣的，而且從執(zhí)行效率的角度講，這種地位和作用甚至具有內(nèi)外的區(qū)別。比如，政策執(zhí)行者參與意識(shí)與技能的提高屬于執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部因素和要求，而公民組織和企業(yè)的發(fā)展程度以及社會(huì)的積極支持則屬于網(wǎng)絡(luò)外部因素和要求。[3]不過(guò)總體說(shuō)來(lái)，大多數(shù)學(xué)者研究重點(diǎn)均在于探究公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)，影響公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)有效運(yùn)行的因素，缺乏對(duì)公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)自身缺陷以及具體構(gòu)建路徑的探究。

事實(shí)上，公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)與協(xié)作性治理理論不僅都在網(wǎng)絡(luò)理論的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)多元主體的結(jié)構(gòu)和功能，而且都比較關(guān)注如何應(yīng)對(duì)多樣化利益需求。相對(duì)說(shuō)來(lái)，網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行更多關(guān)注的重點(diǎn)是關(guān)系，即行動(dòng)者之間的聯(lián)動(dòng)作用，以及這些聯(lián)動(dòng)作用如何影響行動(dòng)者本身，而相關(guān)理論更多側(cè)重描述這些關(guān)系的結(jié)構(gòu)，了解不同結(jié)構(gòu)對(duì)行為者行動(dòng)的影響，并建立相應(yīng)的模型。為補(bǔ)充和完善公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，協(xié)作性治理理論更加強(qiáng)調(diào)訴求、組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)能力、政府與公民關(guān)系等因素，更加關(guān)注權(quán)力與責(zé)任，并由此提出安塞爾(Ansell)和蓋西(Gash)所謂的協(xié)作性治理的權(quán)變模式。[4]“協(xié)作性”是指參與各方超出自身的有限視角，利用自身的差異，就問(wèn)題的不同層面建設(shè)性地并尋求解決辦法；而“治理”則是一種以互換資源和相互交往為特征的自組織網(wǎng)絡(luò)，其自治規(guī)則雖然沒(méi)有國(guó)家授權(quán)，但卻能夠?qū)Ш骄W(wǎng)絡(luò)。因此，協(xié)作性治理也是在公共政策或公共項(xiàng)目方面，公共機(jī)構(gòu)和非政府的利益相關(guān)者共同參加的協(xié)商式集體決策過(guò)程。

總的來(lái)看，公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)和協(xié)作性治理有著相同的模式創(chuàng)新特征，都強(qiáng)調(diào)多元化主體參與和擴(kuò)充網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)(行動(dòng)者)、都主張行動(dòng)者的平等地位和網(wǎng)絡(luò)管理方式的靈活化、都要求加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作的聯(lián)動(dòng)機(jī)制等，不過(guò)就作用針對(duì)及實(shí)際效用來(lái)講，協(xié)作性治理對(duì)于公共管理的適用領(lǐng)域和范圍更廣、包容性更強(qiáng)。[5]

二、工具主義的片面性

所謂工具主義的片面性，指為了運(yùn)用“批判的武器”而忽視了“武器的批判”，這種偏向在公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)和協(xié)作性治理中都是存在的。所謂“武器的批判”，是指模式創(chuàng)新自身的合理性，因?yàn)楣舱叩摹皥?zhí)行”并不因?yàn)橛辛恕熬W(wǎng)絡(luò)”就更加有效，而“協(xié)作”本身也不是一件可以用來(lái)做好“治理”的工具。

確保公共政策執(zhí)行效果的一個(gè)重要條件，是網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)主體的平等地位和相應(yīng)權(quán)力，因?yàn)樵谌狈Α⑸踔僚懦鈾?quán)威存在的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中，沖突的解決顯得更加復(fù)雜，[6]經(jīng)濟(jì)學(xué)家甚至把政策網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行中各主體的關(guān)系看成是一種模糊的契約關(guān)系形態(tài)。[7]由于公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)主體所處的地位和擁有的資源不同，在政策執(zhí)行中權(quán)力和發(fā)揮的作用也就不同，因此，“武器的批判”的實(shí)際功能，就在于如何設(shè)計(jì)創(chuàng)新模式，使之更能防止在實(shí)際運(yùn)作中某方利用這些來(lái)謀私利或侵占弱勢(shì)者權(quán)力。公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)調(diào)各個(gè)主體的協(xié)同配合，在主體增加的同時(shí)，權(quán)責(zé)的分配自然成了重要的問(wèn)題，如各部門在政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中如何劃分權(quán)力、在面對(duì)“執(zhí)行偏差”或者“執(zhí)行梗阻”的時(shí)候具體該由哪個(gè)部門來(lái)負(fù)責(zé)、非政府組織和企業(yè)以及公民分享政策執(zhí)行權(quán)力的同時(shí)是否應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任等。

事實(shí)上，為了保障政策參與者的主動(dòng)性與積極性，公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的責(zé)任劃分往往更不明確，很容易造成有訴求表達(dá)、無(wú)責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。因此，所謂工具主義的片面性就在于，公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)和協(xié)作性治理始終沒(méi)有能夠提出新的“問(wèn)責(zé)”方式方法，當(dāng)然也就仍然保留了多元主體中一些不利于政策執(zhí)行的關(guān)系特征，比如“難以捉摸”、“必要的模糊”和“主觀解釋”等。實(shí)際上，網(wǎng)絡(luò)和治理都不是一種平面關(guān)系，各功能主體的責(zé)任和權(quán)力不僅僅是針對(duì)“公眾”而言的，在具體運(yùn)作中主體和對(duì)象也是互為“顧客”的。

前面說(shuō)過(guò)，安塞爾和蓋西為協(xié)作性治理提出了一種權(quán)變模式，不過(guò)從他們所說(shuō)的初始環(huán)境、制度設(shè)計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)角色和協(xié)作過(guò)程等四個(gè)權(quán)變要素來(lái)看，[4]其關(guān)注的側(cè)重仍是工具運(yùn)用的精確性而不是模式創(chuàng)新的合理性。所謂初始環(huán)境，主要指對(duì)于作為權(quán)變因素的權(quán)力、參與動(dòng)機(jī)、以及此前的沖突與合作歷史等三個(gè)方面的考慮。制度設(shè)計(jì)是指有關(guān)公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)如何運(yùn)行的規(guī)則，而且主要是對(duì)政府的要求。領(lǐng)導(dǎo)角色一般也稱為“跨界者”，即跨越組織邊界的人。協(xié)作過(guò)程主要包括面對(duì)面對(duì)話、信任建構(gòu)、過(guò)程承諾、認(rèn)知共享以及中介成果等五個(gè)方面。

但是，協(xié)作治理的權(quán)變模式本身也需要前提，包括不同權(quán)限的根據(jù)和劃分標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)變對(duì)于各主體參與所起作用的量化等。因此，如果僅僅在工具主義的意義上運(yùn)用這種權(quán)變模式，仍然會(huì)碰到許多妨礙公共政策執(zhí)行效率的問(wèn)題，比如在強(qiáng)調(diào)平等主體的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中領(lǐng)導(dǎo)角色是否應(yīng)該存在、如果存在又應(yīng)該由誰(shuí)擔(dān)當(dāng)、相應(yīng)的權(quán)限應(yīng)該如何賦予等。

三、“合目的性”與“合道義性”相同一的模式創(chuàng)新合理性

為了克服上述工具主義的片面性，需要自覺認(rèn)識(shí)公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)及協(xié)作性治理作為模式創(chuàng)新的合理性，也就是“武器的批判”。簡(jiǎn)括地說(shuō)，這種合理性的真實(shí)含義就是“合目的性”與“合道義性”的同一。對(duì)此，大致可以從三個(gè)方面來(lái)分析說(shuō)明。

第一，對(duì)象內(nèi)容的性質(zhì)規(guī)定。公共政策的性質(zhì)就是如何公正地對(duì)待、運(yùn)作和維護(hù)整個(gè)共同體及其構(gòu)成個(gè)體的權(quán)益，而模式創(chuàng)新的合理性就在于始終以這種性質(zhì)規(guī)定為前提。但是，當(dāng)從工具主義的角度設(shè)計(jì)相關(guān)政策運(yùn)作或執(zhí)行模式的時(shí)候，人們往往忽視了這個(gè)規(guī)定所具有的合目的性與合道義性的同一性，結(jié)果也就難免忽略或混淆了不同政策的各自特性及相互關(guān)系。從性質(zhì)規(guī)定來(lái)講，“合目的性”與“合道德性”是同一的，而且正因?yàn)槿绱耍惔嘶蛳嗷リP(guān)聯(lián)的內(nèi)容對(duì)象才可能相互支持甚至互為轉(zhuǎn)換。比如，如果公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的功能是真實(shí)有效的，那么它同時(shí)也就是、或者體現(xiàn)了協(xié)作性治理的具體運(yùn)作形態(tài)。因此，一個(gè)需要特別注意的問(wèn)題，恰恰是模式創(chuàng)新在具體內(nèi)容對(duì)象選擇方面的合理性根據(jù)，也就是相應(yīng)的不同側(cè)重。比如，相對(duì)說(shuō)來(lái)，公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)所依據(jù)或體現(xiàn)的是合理性的合目的性方面，而協(xié)作性治理所依據(jù)或體現(xiàn)的是合理性的合道義性方面。

第二，多元主體的權(quán)能關(guān)系。前面說(shuō)過(guò)，公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)和協(xié)作性治理都主張主體的多元化，但是，由于工具主義的片面性，這種主張更多是從合理性的合道義性來(lái)理解和設(shè)置多元主體的。事實(shí)上，從保證和提高公共政策的執(zhí)行效率來(lái)講，多元主體的設(shè)置根據(jù)更多在于合理性的合目的性，而它所體現(xiàn)的真實(shí)含義，就是如何認(rèn)識(shí)和處理不同主體的權(quán)能關(guān)系。不同主體的各自權(quán)能往往是有成文的法律規(guī)范的，但是，就模式創(chuàng)新的合理性來(lái)講，多元主體的權(quán)能關(guān)系設(shè)置和變化的根據(jù)應(yīng)該是合目的性和合道義性的同一。首先，不管如何看待主體的多元化，不可否認(rèn)的基本事實(shí)就是政府(或國(guó)家)這個(gè)主體的主導(dǎo)地位和決定性作用，甚至多元主體的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和治理功能也是以政府這個(gè)主體的認(rèn)可為前提的。其次，不管是否安置了社會(huì)、企業(yè)、非政府組織等各種主體，是政府與它們的關(guān)系、而不是多元主體的存在決定了公共政策執(zhí)行的目的和效率，比如是管理還是治理等。再次，除了政府，其他主體無(wú)論在結(jié)構(gòu)還是功能上的成立其實(shí)都是一種選擇，也就是非規(guī)范性的。比如，即使政府愿意與其他各主體構(gòu)成協(xié)作性的治理關(guān)系，這些主體是否、以及怎樣參加進(jìn)來(lái)也是沒(méi)有規(guī)范保證的，甚至是隨機(jī)選擇的。比如，政府不能不負(fù)責(zé)，但企業(yè)、社團(tuán)和個(gè)人就可以依不同情況采取不同的做法，包括贊成、合作、反對(duì)、甚至撤出。在這個(gè)意義上講，前述協(xié)作性治理所設(shè)想的所謂權(quán)變模式就顯得缺乏理論前提和現(xiàn)實(shí)針對(duì)了。

第三，機(jī)制運(yùn)作的載體形態(tài)。這方面的情況更加繁雜，而且其操作的現(xiàn)實(shí)性和效率也更多為學(xué)術(shù)界所忽視。具體說(shuō)來(lái)，由于公共政策不同于一般的政策，所以對(duì)于公共利益的運(yùn)作不能只限于法定職權(quán)的規(guī)范，還要根據(jù)合目的性和合道義性的同一來(lái)安置具體的機(jī)制載體。比如，一般的政策本身不需要載體，而是對(duì)既有載體(機(jī)構(gòu)、組織、單位等)提出相應(yīng)的要求。但是，根據(jù)合目的性與合道義性的同一，公共政策執(zhí)行的機(jī)制與相應(yīng)的機(jī)制載體形態(tài)是相互制約、互為表里的，因此這種載體形態(tài)又是不固定的，而且至少可以區(qū)分為層次、形式、功能等不同方面。比如，從層次上講，公共政策的執(zhí)行載體可以分為全球、地區(qū)、本國(guó)等不同級(jí)別；從形式上講，可以采取聯(lián)盟、宣言、決議、論壇等；從功能上講，則包括制定、協(xié)商、約束等。這些方面之所以叫做“載體”，是因?yàn)樗鼈兛偸且詫?shí)體運(yùn)作的形態(tài)對(duì)政策執(zhí)行具有制約作用，包括支持、合作、博弈、反對(duì)等。換句話說(shuō)，合目的性與合道義性的同一給了公共政策執(zhí)行載體更加靈活的自主性，從而對(duì)公共政策執(zhí)行的模式創(chuàng)新及其真實(shí)效用產(chǎn)生制約作用。比如，與本國(guó)或國(guó)內(nèi)的公共政策不同，主權(quán)是國(guó)際、甚至全球?qū)哟蔚闹饕萍s因素；在形式上，聯(lián)盟顯然比論壇具有更強(qiáng)的剛性，而宣言和決議則更多具體內(nèi)容的針對(duì)性；至于制定協(xié)商、約束等功能的運(yùn)作機(jī)制及實(shí)效，往往取決于參與各方的關(guān)系親疏和目標(biāo)異同。

由上三個(gè)方面的分析可以看出，盡管運(yùn)作模式或方法可以而且需要不斷創(chuàng)新，但是對(duì)于提高公共政策執(zhí)行效率來(lái)講，模式創(chuàng)新不僅僅是技術(shù)手段的改進(jìn)，更是公共政策特性功能的實(shí)現(xiàn)形態(tài)，所以必須在普遍性上適應(yīng)或體現(xiàn)模式創(chuàng)新的合理根據(jù)。簡(jiǎn)括地說(shuō)，所謂合目的性與合道義性的同一，就是這兩者的互為包涵，即具體的目的必須合乎道義要求，而道義的堅(jiān)持必須能夠帶來(lái)相應(yīng)的權(quán)益。

比如，從公共利益來(lái)講，氣候問(wèn)題事關(guān)全人類根本利益，相應(yīng)的政策可以說(shuō)是一種全球公共政策。因此，這種政策不僅合乎道義，而且具有直接的利益取向。同樣，這兩者的同一性一方面使得政策本身需要具有高度的認(rèn)同，所以才可能在運(yùn)作模式上采取多元主體的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)；另一方面，這種網(wǎng)絡(luò)模式的實(shí)效取決于各主體的參與狀況，所以政策執(zhí)行本身就具有治理的功能形態(tài)。但是，這并不意味著氣候方面的公共政策很容易達(dá)成共識(shí)以及真的具有較高的執(zhí)行效率。恰恰相反，更多的制約因素使得合目的性與合道義性更加難以同一，包括主權(quán)堅(jiān)持與讓渡、發(fā)展的不平衡、雙重甚至多重標(biāo)準(zhǔn)等。在這種情況下，原則上公共政策的合道義性相對(duì)比較清楚，比如“21 世紀(jì)議程”、“京都議定書”、各種固定的和專題的峰會(huì)、以及相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，但是這些政策本身就是在不斷地論證博弈和討價(jià)還價(jià)中成立的，也就是并不能保證不同的目的都合乎道。因此，模式的創(chuàng)新必須以合目的性與合道義性的同一為前提及合理根據(jù)。比如，碳排放控制無(wú)疑是合乎道義的，但這項(xiàng)公共政策的執(zhí)行實(shí)效是由碳交易這個(gè)模式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)榫植康暮途唧w的經(jīng)濟(jì)目的可能仍然與大氣環(huán)境治理的道義性相矛盾，但在全球范圍來(lái)看，通過(guò)交易，碳排放的總量卻得到了有效的控制。

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