新常態(tài)下公務(wù)員經(jīng)商的治理

殷景霞

(湖南大學(xué)，湖南長沙410082)

一、新常態(tài)下公務(wù)員經(jīng)商的概念

新的時期我國要求“認(rèn)識新常態(tài)，適應(yīng)新常態(tài)，引領(lǐng)新常態(tài)”，新常態(tài)不僅僅表明了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個轉(zhuǎn)型，更要求我國的公務(wù)員適應(yīng)新環(huán)境的發(fā)展要求，嚴(yán)格遵守國家的規(guī)章制度。這是一個比較理想的狀態(tài)，要求中國的官場做到“改革先行、嚴(yán)字當(dāng)頭、合作保障、制度為本，以此來重塑官場新形象、打造反腐新格局、傳遞廉政新能量、形成官場新氣象”。[1]

在這樣的背景下，公務(wù)員經(jīng)商自然應(yīng)當(dāng)是明確禁止的，然而改革開放以后雖然我國經(jīng)濟(jì)得到了極速的發(fā)展，國力日漸強(qiáng)盛，但是我國每年有大量的經(jīng)濟(jì)利益被公務(wù)員私吞，社會貧富差距也越拉越大?，F(xiàn)實(shí)生活中，領(lǐng)導(dǎo)干部利用其公共權(quán)力為自己或其他特定關(guān)系人給予經(jīng)商特權(quán)，謀取私利現(xiàn)象愈演愈烈。而且公務(wù)員經(jīng)商都會采用隱蔽的方式，一般都是自己在幕后參股當(dāng)老板，或者以配偶、子女等其他人的名義來從事營利性活動。并且涉及的范圍涉及到市場的方方面面，尤其以地產(chǎn)和礦業(yè)這些高利潤而且又難以監(jiān)督的行業(yè)為主。

二、公務(wù)員經(jīng)商的危害

在市場對資源配置起決定性作用的條件下，政府對市場的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是公平公正的，政府對市場的有序運(yùn)行起著不可或缺的作用。然而公務(wù)員及其親屬利用公務(wù)員手中的權(quán)力加入到市場經(jīng)濟(jì)中，以謀取私利，這樣顯然與政府的職能相違背。公務(wù)員經(jīng)商使政府的角色從監(jiān)管者成為破壞者，這樣使公共權(quán)力被異化。權(quán)力被用來牟利，不僅僅違背了政府的初衷，更破壞了市場經(jīng)濟(jì)的平等自愿和等價交換原則。這種不公平競爭破壞了政府的公信力，也阻礙了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.公務(wù)員經(jīng)商阻礙市場經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展

市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)給予所有參與者一個平等的地位和平等的機(jī)會，而公務(wù)員利用權(quán)力加入到市場競爭中來，會為了自己的利益而制定出一些霸王條款，在一定程度上形成壟斷。壟斷會造成資源的不合理配置，邊際成本遠(yuǎn)小于壟斷價格，公務(wù)員經(jīng)商會使大量本屬于整個市場的利益落入某些個人手中，市場競爭機(jī)制會被利用職權(quán)經(jīng)商的公務(wù)員所破壞。吳敬璉曾經(jīng)說過：“沒有公平競爭的市場比沒有市場可怕。”失去了市場競爭，社會就會失去持續(xù)進(jìn)步的動力。作為政府方，它的重要任務(wù)便是治理市場失靈，制定和執(zhí)行政策，保證市場的公平競爭和有序運(yùn)行，公務(wù)員經(jīng)商卻對市場的良性發(fā)展造成了嚴(yán)重阻礙。這樣相互矛盾的目的和行為，凸顯了我國政府對內(nèi)部公務(wù)員和外部市場管理的缺陷。

2.公務(wù)員經(jīng)商破壞政府公信力

政府公務(wù)員經(jīng)商導(dǎo)致大量的社會利益被公務(wù)員私吞，使人民承擔(dān)損失，造成貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，這樣自然會引發(fā)群眾對公務(wù)員的不滿，從而破壞政府在群眾心里的形象；并且公務(wù)員經(jīng)商查而不止，禁而不絕，我國官商相勾結(jié)的問題越來越突出。近年來查處的貪腐案動輒上百萬、千萬甚至上億。民眾難免會對政府治理腐敗的能力和決心產(chǎn)生懷疑，由此使政府的形象大打折扣；再次，公務(wù)員經(jīng)商的范圍涉及到了市場經(jīng)濟(jì)的各個環(huán)節(jié)，有些公務(wù)員更是明目張膽地從事商業(yè)活動，甚至利用職權(quán)強(qiáng)迫群眾為自己創(chuàng)利。這樣的行為使人民群眾敢怒而不敢言。生活在底層的群眾雖然表面對政府言聽計(jì)從，但面對這樣公務(wù)員經(jīng)商的行為，對政府會產(chǎn)生負(fù)面情緒。“公則明，廉則威”，以權(quán)經(jīng)商既破壞了政府的公正性，又喪失了廉潔原則，使政府的威信和公信力大打折扣。

3.與民爭利導(dǎo)致公私利益沖突

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)得到了迅猛發(fā)展，人們開始陷入了拜金主義的狂潮，公務(wù)員作為理性經(jīng)濟(jì)人，利己主義在沒有外部監(jiān)督的情況下得到擴(kuò)張。由于權(quán)力掌握在少數(shù)人手中，官進(jìn)民退，法律法規(guī)成為一紙空文，官員從人民手中掠奪了大量社會財富。部分公務(wù)員根本無視民眾利益，強(qiáng)權(quán)奪取本該屬于社會的利益，以使自己一夜暴富。尤其在沒有監(jiān)督和制約的情況下，官員奪取民眾利益這樣的公私利益沖突愈加尖銳。

三、公務(wù)員經(jīng)商泛濫的原因

古語曰：“為清官甚難，必妻子奴仆皆肯為清官，而后清官可為，不然則敗其守矣?！币馑际浅枪珓?wù)員及其家人都愿意做清官，不然公務(wù)員就會利用公共權(quán)力為其家人謀取私利，從而敗在家人手里。2013 年轟動全國的蘇榮腐敗案揭露了蘇榮家族不論男女老少都參與到了腐敗之中的惡劣狀況，其腐敗程度讓人觸目驚心。雖然各項(xiàng)法律明文規(guī)定了禁止公務(wù)員利用職權(quán)為親屬經(jīng)商創(chuàng)造條件，那么為何蘇榮及其家族人員在江西貪腐了十余年之久，這種家族式腐敗、坍塌式腐敗、系統(tǒng)性腐敗為何沒有及時受到法律法規(guī)的約束和制裁呢？

1.制度規(guī)定和現(xiàn)實(shí)的矛盾

我國《公務(wù)員法》雖然明確規(guī)定公務(wù)員不得經(jīng)商、兼職。但是現(xiàn)實(shí)情況中，在1992 年和1998 年我國卻掀起了兩撥公務(wù)員經(jīng)商的熱潮。1992 年鄧小平南巡講話后，為了發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，改革過去陳舊的行政體制，地方政府允許乃至鼓勵公務(wù)員帶頭經(jīng)商，以刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[2]這段時間不少公務(wù)員在保留公務(wù)員的身份和待遇的前提下，紛紛下海辦工廠、辦企業(yè)。公務(wù)員赴沿海經(jīng)商使部分公務(wù)員賺得盆滿缽滿，之后雖然又對這種現(xiàn)象進(jìn)行了糾正，但是官商一家、官商勾結(jié)的傳統(tǒng)并沒有被打壓下去，而是在背地里大行其道，一直盛行至今。如今地方上有些公務(wù)員一方面在其位而不謀其職，坐吃空餉。一方面利用職權(quán)官商勾結(jié)謀求一己之私，嚴(yán)重?fù)p害國家和社會利益。

2.禁止公務(wù)員經(jīng)商的制度缺乏剛性和強(qiáng)制力

雖然我國出臺了大量的法律法規(guī)來限制公務(wù)員及其親屬經(jīng)商，要求公務(wù)員按制度辦事，但是大多數(shù)文件只是要求公務(wù)員及其親屬規(guī)避經(jīng)商行為，并沒有對公務(wù)員及其親屬經(jīng)商行為作出明確的懲罰規(guī)定。如2010 年2 月24 日《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》發(fā)布施行，第5 條規(guī)定：“不得默許、縱容、授意配偶、子女及其配偶、其他親屬以及身邊工作人員以本人名義謀取私利；不得為配偶、子女及其配偶以及其他親屬經(jīng)商、辦企業(yè)提供便利條件，或者黨員領(lǐng)導(dǎo)干部之間利用職權(quán)相互為對方配偶、子女及其配偶以及其他親屬經(jīng)商、辦企業(yè)提供便利條件；不得允許、縱容配偶、子女及其配偶，在本人管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)個人從事可能與公共利益發(fā)生沖突的經(jīng)商、辦企業(yè)、社會中介服務(wù)等活動，在本人管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的外商獨(dú)資企業(yè)或者中外合資企業(yè)擔(dān)任由外方委派、聘任的高級職務(wù)?！盵3]P7雖然中央明文禁止公務(wù)員經(jīng)商，但對公務(wù)員及其親屬經(jīng)商行為如何處罰和由誰處罰的細(xì)節(jié)并沒有明確指出。沒有懲處對公務(wù)員來說就沒有威懾力。有些公務(wù)員甚至是委托一些關(guān)系網(wǎng)特別復(fù)雜的人來從事盈利性活動，這種暗渡陳倉的行為就更加不容易發(fā)現(xiàn)和整治。

3.制度的執(zhí)行缺乏穩(wěn)定性

一方面，禁止公務(wù)員經(jīng)商的法律存在漏洞，中國的法律由于缺乏司法的獨(dú)立性，一直以來都有法制政治化的趨勢，法律表面上客套地表示要嚴(yán)禁公務(wù)員經(jīng)商和兼職，但是事實(shí)上法律的執(zhí)行軟弱無力。即便規(guī)定制定得再詳細(xì)，沒有得到有力的執(zhí)行，所有的制度不過只是一紙空文。另一方面，雖然以往每年都有報道查處公務(wù)員經(jīng)商的腐敗案例，但是都只是雷聲大雨點(diǎn)小，潦草一陣就會過去，法律的執(zhí)行力度明顯不夠。這種“運(yùn)動式”、“階段式”的清查，只治標(biāo)而不治本，等風(fēng)聲一過，公務(wù)員經(jīng)商又“春風(fēng)吹又生”，對于治理公務(wù)員經(jīng)商的現(xiàn)象并沒有起到制止的作用。

4.地方政策和中央法規(guī)的沖突

現(xiàn)實(shí)生活中，政策大于法的情況普遍存在。在加強(qiáng)外在制度建設(shè)時，要講法的等級性和統(tǒng)一性。以往，在法與政策同時規(guī)范公務(wù)員行為的“二元法制”的時候，政策大于法。法律雖然明確規(guī)定了公務(wù)員不能經(jīng)商、兼職，但是在實(shí)際情況中，地方政府和公務(wù)員為了自身利益，無視中央法律法規(guī)，對本地的公務(wù)員采取保護(hù)主義，默許公務(wù)員經(jīng)商、兼職。這種地方政府的各自為政，“上有政策、下有對策”的做法，實(shí)際上架空了法律。而人民沒有暢通的監(jiān)督渠道，使官商勾結(jié)的腐敗現(xiàn)象不能得到有效地控制。法律法規(guī)沒有得到執(zhí)行，成為一紙空文。

四、對策和啟示

公務(wù)員經(jīng)商嚴(yán)重影響社會利益，擾亂市場經(jīng)濟(jì)公平競爭秩序，損害政府形象和合法性，人民對政府和公務(wù)員的不信任也愈加明顯，對公務(wù)員經(jīng)商的鐵腕管理已經(jīng)刻不容緩。在新常態(tài)下政府要制定更全面的政策，拿出更堅(jiān)定的意志，更有效地、持續(xù)地禁止公務(wù)員經(jīng)商行為。

1.堅(jiān)定意志，拿出壯士斷腕的勇氣

禁止公務(wù)員經(jīng)商既是一場攻堅(jiān)戰(zhàn)，又是一場持久戰(zhàn)。在過去多年的官進(jìn)民退的情況下，公務(wù)員經(jīng)商利用自身的權(quán)限為己謀利，而政府也在這一問題上搖擺不定，已經(jīng)讓部分公務(wù)員攫取了大量的社會利益，造成財富分配不均，多數(shù)人民群眾已經(jīng)對政府的治理產(chǎn)生嚴(yán)重不滿，社會矛盾一觸即發(fā)。若不及時改革，挽回人民對政府和公務(wù)員的信任，則會產(chǎn)生巨大的社會動亂。因此中央領(lǐng)導(dǎo)要擺明決心，拿出壯士斷腕的勇氣來進(jìn)行改革，要從上至下形成一股聚力共同治理公務(wù)員經(jīng)商這一頑疾。

根據(jù)強(qiáng)化理論，對于錯誤的行為需要連續(xù)地懲罰才能得以制止。正如習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次會議上指出的：“反腐倡廉必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長鳴，關(guān)鍵就在‘?！ⅰL’二字，一個是要經(jīng)常抓，一個是要長期抓?！盵4]P8水能載舟亦能覆舟，堅(jiān)定對公務(wù)員經(jīng)商治理的決心已經(jīng)刻不容緩。要真正做到踏石留印、抓鐵有痕，善始善終、善做善成，防止虎頭蛇尾的“運(yùn)動式”清查。

2.全民監(jiān)督，行使人民的權(quán)利和義務(wù)

如今，中央已經(jīng)拿出了決心來反腐倡廉，作為國家的主人，作為政府服務(wù)的對象，人民群眾有權(quán)利也有義務(wù)參與其中。投身改革的公民是推進(jìn)政府改革的一只活躍力量而不是群眾運(yùn)動的旁觀者，這是政治改革成功的關(guān)鍵第一步。[5]P176讓全體人民來參與和監(jiān)督，使公務(wù)員的活動處于陽光之下，讓那些投機(jī)取巧的公務(wù)員無利可圖，將那些原本被經(jīng)商的公務(wù)員所攫取的利益還原于全社會，或者說是還原于底層人民和弱勢群體，這樣才能使人民群眾不斷看到實(shí)實(shí)在在的成效和變化。

3.排除萬難，推行公務(wù)員財產(chǎn)公開制度

對于政府和政府公務(wù)人員來說，政府誠信資源是極為重要的，因?yàn)樗鼘倜窕バ诺臉?gòu)建起著決定性的作用，所以以公務(wù)員財產(chǎn)申報公示制度為中心的各項(xiàng)公開制度必不可少。世界上已經(jīng)有一百多個國家推行了公務(wù)員財產(chǎn)公開制度，我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，公務(wù)員公示自己的財產(chǎn)更是義不容辭的責(zé)任。但是目前我國公務(wù)員財產(chǎn)公開法還沒有正式出臺，我國于1987 年首次提出公務(wù)員財產(chǎn)公開制度，雖然已有28 年之久，并在全國40多個地區(qū)試行，但是由于受到了重重抵制和阻礙，財產(chǎn)公開制度在我國的實(shí)行尚且還在起步階段。由于其中存在巨大的利益博弈，公務(wù)員的財產(chǎn)公開是一項(xiàng)復(fù)雜而又具有重要意義的改革，因此財產(chǎn)公開制度的完善需謹(jǐn)慎理性地進(jìn)行。首先要健全財產(chǎn)公開的主體、內(nèi)容、組織載體和程序等的法律規(guī)范；其次要跟進(jìn)工資制度、金融實(shí)名制和不動產(chǎn)登記這些配套制度，摸清公務(wù)員的財產(chǎn)；再次，要通過教育和相互協(xié)調(diào)來積極地引導(dǎo)公務(wù)員適應(yīng)這一制度，而不是消極抵抗；最后，財產(chǎn)公開制度的推廣不是一蹴而就的，需要循序漸進(jìn)，以減少改革的阻力。

4.完善法律，依法治國

強(qiáng)大的制度能夠保證經(jīng)濟(jì)、政治和財產(chǎn)權(quán)，能夠保證公平游戲、正義和公正的程序，并能夠保護(hù)社會免遭權(quán)勢的侵害。[5]P41而殘缺的制度和軟弱無力的制度則可能對社會起不到該有的作用。2008 年12 月中山大學(xué)出版了一本名為《反腐：人治與法治的PK》，新時代的公共管理應(yīng)當(dāng)是法治大于人治的。從人治到法治是人類社會的進(jìn)步，然而過去的數(shù)十年我國卻是經(jīng)濟(jì)大國、制度弱國，有法不依甚至無法可依，人治僭越了法治，因此公務(wù)員們總是可以在自己的勢力范圍內(nèi)肆意地建立起官商勾結(jié)的腐敗圈，滋生各種形式的腐敗。鑒于我國禁止公務(wù)員經(jīng)商的法律還并不完善，應(yīng)加快法律的建設(shè)，使公務(wù)員無漏洞可鉆。與此同時，還必須對公務(wù)員進(jìn)行法律思想教育，強(qiáng)化公務(wù)員依法治國的意識，人民賦予公務(wù)員的權(quán)力和義務(wù)，需要公務(wù)員的自覺遵守和法律的規(guī)范監(jiān)督，使公務(wù)員“有權(quán)不可任性”，達(dá)成為人民服務(wù)的宗旨。

五、結(jié)語

新的經(jīng)濟(jì)常態(tài)下，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境都在發(fā)生巨大變化，政府應(yīng)極力扭轉(zhuǎn)過去數(shù)千年官本位的思想，讓官不聊生還是民不聊生這個問題的答案越來越清晰。什么時候公務(wù)員不愿為官了，不再利用權(quán)力去為自己牟利，不再靠腐敗來致富，而是更多地依靠自身能力，遵守社會秩序，更好地適應(yīng)國家和社會的發(fā)展需要來發(fā)家，為社會造福，這樣人民的好日子就真的到來了。

總而言之，禁止公務(wù)員經(jīng)商、兼職的反腐運(yùn)動勢必包含在中國浩浩蕩蕩的政體政治改革之中，只有全國人民上下齊心，堅(jiān)定意志，真正做到依法治國和人民當(dāng)家作主，才能使跨越雷池的公務(wù)員退回到自己的本分工作中去。2015 年2 月，上海獲批試點(diǎn)進(jìn)一步規(guī)范公務(wù)員及其親屬經(jīng)商，其效果如何，我們且拭目以待。

[1]莊德水.反腐新常態(tài)，官場新生態(tài)[J].時事報告，2015，(01).

[2]田湘波.新時期禁止公務(wù)員經(jīng)商和兼職制度研究[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2006，(04).

[3]中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則[M].北京：中國方正出版社，2010.

[4]楊玉玲.反腐倡廉學(xué)習(xí)讀本[M].北京：人民日報出版社，2013.

[5]邁克爾·約翰斯頓.腐敗癥候群：財富、權(quán)利和民主[M].上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2009.