湖南志愿服務(wù)立法芻議*

吳靚宇

(中共湘潭市委黨校，湖南 湘潭 411100)

志愿服務(wù)是志愿者在志愿服務(wù)組織的安排下，自愿奉獻(xiàn)個(gè)人的時(shí)間及精力，在不以營利為目的的情況下，為幫助他人、服務(wù)社會(huì)而提供的服務(wù)行為。[1]近年來，隨著我國改革開放的深入推進(jìn)和市場經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，針對志愿服務(wù)活動(dòng)，公眾的參與意識以及社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求持續(xù)提升，志愿者們滿載著“正能量”在萬眾一心的救災(zāi)現(xiàn)場服務(wù)，在聞名中外的大型賽會(huì)服務(wù)，也在溫暖貼心的社區(qū)站點(diǎn)服務(wù)。

然而，與其他許多社會(huì)活動(dòng)一樣，志愿服務(wù)同樣需要法律來保駕護(hù)航。由于以全國人大常委會(huì)內(nèi)司委牽頭，團(tuán)中央、民政部和有關(guān)專家一起參與制訂的《志愿服務(wù)法》草案尚處于基礎(chǔ)調(diào)研和征求意見階段，當(dāng)前我國還沒有一部關(guān)于志愿服務(wù)的全國統(tǒng)一的專門立法。這種國家層面的法律真空，導(dǎo)致因志愿服務(wù)而衍生出的矛盾和問題層出不窮，比如志愿者淪為“廉價(jià)勞動(dòng)力”、志愿者權(quán)益遭受侵害等等。有鑒于此，各省、市、自治區(qū)、直轄市先后出臺了以“條例”、“規(guī)定”等不同形式存在的有關(guān)志愿服務(wù)的地方性法規(guī)，湖南的志愿服務(wù)立法也正是產(chǎn)生于這樣一個(gè)時(shí)代背景之下，并且為我省發(fā)展志愿服務(wù)事業(yè)，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)，服務(wù)“四個(gè)全面”總體布局做出了巨大的貢獻(xiàn)。

一、湖南志愿服務(wù)立法的基本現(xiàn)狀

湖南是雷鋒同志的家鄉(xiāng)。多年來，湖南以“雷鋒家鄉(xiāng)學(xué)雷鋒”為志愿服務(wù)品牌，以弘揚(yáng)“奉獻(xiàn)、友愛、互助、進(jìn)步”為志愿服務(wù)主題，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)志愿服務(wù)法制化、規(guī)范化和專業(yè)化發(fā)展，贏得了全國各界的廣泛贊譽(yù)。來自湖南省文明辦的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年全省網(wǎng)絡(luò)注冊志愿者已達(dá)540 萬人，由社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和學(xué)校建成的志愿者工作站達(dá)1437 家，其中城市社區(qū)1372 家，志愿者工作站在城市社區(qū)中的覆蓋率高達(dá)92%。[2]更為可喜的是，繼《湖南省志愿服務(wù)條例》(以下簡稱《條例》)于2012 年12 月1 日起正式實(shí)施之后，2014 年3 月5 日，全國首款社區(qū)志愿服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)——湖南省地方標(biāo)準(zhǔn)《社區(qū)志愿服務(wù)管理規(guī)范》也正式開始施行。

作為一部地方性法規(guī)，由湖南省人大常委會(huì)制定的《湖南省志愿服務(wù)條例》是全省志愿服務(wù)事業(yè)走向法制化、規(guī)范化的核心標(biāo)志。全文共三十五條，分為總則、志愿服務(wù)活動(dòng)組織者、志愿者、志愿服務(wù)活動(dòng)、支持和保障以及附則等六大部分。從指導(dǎo)和規(guī)范志愿服務(wù)的要求出發(fā)，《條例》對于志愿者權(quán)益保護(hù)尤為重視，如第十八條中關(guān)于“志愿服務(wù)組織安排志愿者從事志愿服務(wù)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)事先征求志愿者意見”的規(guī)定、第三十一條中關(guān)于“為志愿者提供專項(xiàng)服務(wù)培訓(xùn)和必要的物質(zhì)、安全保障和保險(xiǎn)”的規(guī)定等等，這些對于激勵(lì)和引導(dǎo)公眾參與志愿服務(wù)，減少與消弭志愿者的后顧之憂都有著至關(guān)重要的意義。

《社區(qū)志愿服務(wù)管理規(guī)范》則是由湖南省文明辦、志工辦、團(tuán)省委指導(dǎo)制定，并由湖南省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局最終審定通過的行政規(guī)章。它全面確立了湖南社區(qū)志愿服務(wù)工作在服務(wù)原則、組織管理、志愿者管理、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)要求及服務(wù)流程等各方面的基本標(biāo)準(zhǔn)。與《條例》相比，雖然其法律效力較弱，但是為湖南的社區(qū)志愿服務(wù)提供更為規(guī)范、詳細(xì)的指導(dǎo)和參照，必將成為未來進(jìn)一步提高全省社區(qū)志愿服務(wù)工作管理水平的基本依據(jù)。

二、湖南志愿服務(wù)立法存在的問題

從《湖南省志愿服務(wù)條例》到《社區(qū)志愿服務(wù)管理規(guī)范》，盡管湖南已經(jīng)在志愿服務(wù)立法方面取得了驕人的業(yè)績，走在了中西部各省甚至全國的前列。但不可否認(rèn)的是，當(dāng)前湖南的志愿服務(wù)立法與踐行志愿服務(wù)精神、增進(jìn)志愿服務(wù)認(rèn)同的現(xiàn)實(shí)要求相比，與國內(nèi)北京、廣州等志愿服務(wù)立法較為先進(jìn)的省市相比，還是有一定的差距。這些差距主要體現(xiàn)在志愿服務(wù)的法律地位不夠明確、志愿服務(wù)的保障機(jī)制不夠健全、志愿服務(wù)的激勵(lì)措施不夠有力等三個(gè)方面。

(一)志愿服務(wù)的法律地位不夠明確

目前，湖南的志愿服務(wù)組織主要包括三大類型：一種是組織開展志愿服務(wù)活動(dòng)的政府部門、人民團(tuán)體、事業(yè)單位以及帶有官方背景的群團(tuán)組織(如湖南省青年志愿者協(xié)會(huì))，這類組織具有明顯的行政烙印，服務(wù)模式和活動(dòng)開展都相對規(guī)范，志愿者權(quán)益的保障措施也比較完備；第二種類型是在政府部門依法登記、注冊，并且專門從事志愿服務(wù)的非營利性的社會(huì)團(tuán)體法人(如湘潭市蓮城清風(fēng)義工協(xié)會(huì))，這類組織一般具有相對獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)、相對穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源和相對規(guī)范的活動(dòng)形式；第三種則是數(shù)量最為龐大的“草根”志愿服務(wù)組織，此類組織大多沒有經(jīng)過依法登記，其志愿服務(wù)活動(dòng)難以得到有效監(jiān)管和法律保障。

志愿服務(wù)組織的法律地位事關(guān)志愿服務(wù)組織、志愿者和志愿服務(wù)對象的權(quán)益保護(hù)，是涉及志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展的首要問題?！逗鲜≈驹阜?wù)條例》第三條規(guī)定：“本條例所稱志愿服務(wù)組織，是指依法成立的從事志愿服務(wù)的非營利性社會(huì)組織。”對于“依法成立”的“法”，也就是志愿服務(wù)組織的成立依據(jù)，《條例》并沒有詳細(xì)闡明。而在《廣東省志愿服務(wù)條例》的第八條中，則明確規(guī)定以《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》為標(biāo)準(zhǔn)開展志愿者組織的登記工作。據(jù)此，筆者認(rèn)為，盡管廣東省規(guī)定志愿服務(wù)組織的登記管理需要遵照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》執(zhí)行，而《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中關(guān)于“主管單位審查制”的硬性條款，又在一定程度上制約了志愿服務(wù)組織的發(fā)展與壯大，但是它畢竟指明了在現(xiàn)行法律框架下，志愿服務(wù)組織獲得“合法地位”的路徑?！逗鲜≈驹阜?wù)條例》雖然在立法條文上較為靈活，但也正是因?yàn)檫@種“模糊的靈活”，使得志愿服務(wù)組織的法律地位更加難以確定。

(二)志愿服務(wù)的保障機(jī)制不夠健全

要充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)投身志愿服務(wù)事業(yè)的積極性，營造熱心公益、無私奉獻(xiàn)的志愿服務(wù)氛圍，確保志愿服務(wù)活動(dòng)的常態(tài)化和制度化，就必須不斷健全志愿服務(wù)的保障機(jī)制。而在當(dāng)前湖南的志愿服務(wù)保障體系中，筆者認(rèn)為，最亟需完善的當(dāng)屬志愿者權(quán)益保障機(jī)制和志愿服務(wù)組織的資金保障機(jī)制。

志愿者在從事志愿服務(wù)活動(dòng)的過程中，往往面臨著各種或隱性、或顯性的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于其提供服務(wù)的無償性和公益性，如果志愿服務(wù)立法不能有效保障志愿者的合法權(quán)益，則很可能造成他們“流汗又流淚”的尷尬局面，進(jìn)而損害志愿者參與志愿服務(wù)的積極性。因此，志愿者的權(quán)益保障一直是志愿服務(wù)立法的核心問題。在實(shí)踐過程中，志愿者權(quán)益保障的立法缺失集中表現(xiàn)在志愿服務(wù)組織、志愿者與志愿服務(wù)對象三方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系比較模糊，造成糾紛產(chǎn)生后各方的權(quán)利與義務(wù)難以界定，在法律責(zé)任追究的過程中志愿者得不到應(yīng)有的保護(hù)和救濟(jì)。針對志愿者的權(quán)益保護(hù)，《湖南省志愿服務(wù)條例》雖然也作出了一系列規(guī)定，比如第十九條中關(guān)于志愿服務(wù)組織與志愿者、志愿服務(wù)組織與志愿服務(wù)對象簽訂書面協(xié)議的相關(guān)規(guī)定，第三十條中關(guān)于志愿服務(wù)組織鼓勵(lì)、引導(dǎo)或者為志愿者辦理相應(yīng)保險(xiǎn)的規(guī)定等等。但《條例》中既沒有明確志愿服務(wù)協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括的主要內(nèi)容，以致部分有訂立志愿服務(wù)協(xié)議意向的志愿者，由于不具備足夠的法律素養(yǎng)，事實(shí)上無法通過簽訂書面協(xié)議很好地維護(hù)自己的合法權(quán)益；也沒有對志愿服務(wù)行為的法律責(zé)任作出比較清晰的劃分，造成糾紛產(chǎn)生后志愿服務(wù)組織、志愿者與志愿服務(wù)對象之間歸責(zé)模糊，自然也就很難保證志愿者權(quán)益得到合法、合理的保護(hù)和救濟(jì)了。

從志愿服務(wù)組織的資金保障角度來說，《湖南省志愿服務(wù)條例》第五條規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)將志愿服務(wù)事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”、“有關(guān)行政管理部門應(yīng)當(dāng)為志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展提供支持和保障”，第二十四條規(guī)定“國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、基層群眾性自治組織和其他社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)為本單位、本系統(tǒng)、本社區(qū)(村)的志愿者提供必要的支持”。通過這些條文不難發(fā)現(xiàn)，湖南既沒有對國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、基層群眾性自治組織和其他社會(huì)組織支持本單位、本系統(tǒng)、本社區(qū)(村)的志愿者開展志愿服務(wù)活動(dòng)的方式、標(biāo)準(zhǔn)及數(shù)額等事項(xiàng)予以明確，也不像《北京市志愿服務(wù)促進(jìn)條例》一樣將“市和區(qū)、縣人民政府應(yīng)當(dāng)為志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展提供資金支持”明確寫入條文中，這就使得部分志愿服務(wù)組織勢將不可避免地陷入“巧婦難為無米之炊”的困境。

(三)志愿服務(wù)的激勵(lì)措施不夠有力

志愿服務(wù)組織和志愿者在志愿服務(wù)過程中不被利益驅(qū)使，不受法律強(qiáng)制，在促進(jìn)社會(huì)和諧的同時(shí)，也達(dá)成了自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。正是由于志愿服務(wù)在創(chuàng)新社會(huì)治理中的突出作用，為了推動(dòng)其發(fā)展和進(jìn)步，建立一套科學(xué)有效的，集績效評估、服務(wù)反饋和先進(jìn)表彰于一體的志愿服務(wù)激勵(lì)措施就顯得尤為重要。

關(guān)于志愿服務(wù)的激勵(lì)措施，《湖南省志愿服務(wù)條例》第三十三條明確，要“對在志愿服務(wù)事業(yè)中作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。”而如果根據(jù)《北京市志愿服務(wù)促進(jìn)條例》的第二十五條，表彰和獎(jiǎng)勵(lì)的對象則并不局限于“表現(xiàn)突出的志愿者組織、志愿者”，更將“對志愿服務(wù)事業(yè)作出突出貢獻(xiàn)的其他組織和個(gè)人”(主要是指捐贈(zèng)人和資助人)也納入了這個(gè)范疇。此外，《北京市志愿服務(wù)促進(jìn)條例》第二十六條還明文指出，對于有志愿服務(wù)經(jīng)歷者，鼓勵(lì)在同等條件下優(yōu)先錄用、聘用和錄取。雖然在現(xiàn)實(shí)操作中，北京市對于志愿者的優(yōu)先錄用、聘用和錄取的規(guī)定仍限于“鼓勵(lì)”層面，再加上相關(guān)的程序和標(biāo)準(zhǔn)并不健全，實(shí)際適用此項(xiàng)規(guī)定的單位非常少。但北京市在以具體條文確立此項(xiàng)政策原則的基礎(chǔ)上，對于在實(shí)施過程中出現(xiàn)的不足和問題，今后尚可通過修改舊法或者制定新規(guī)予以進(jìn)一步完善。倘若我們將“志愿服務(wù)激勵(lì)措施”的范圍再放大一點(diǎn)，《廣東省志愿服務(wù)條例》第三十條中還有對捐贈(zèng)人和資助人按照國家有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠的內(nèi)容，其目的就是借助激勵(lì)捐贈(zèng)人和資助人對志愿服務(wù)的支持行為，進(jìn)一步強(qiáng)化志愿服務(wù)活動(dòng)的激勵(lì)和保障。綜上，湖南的志愿服務(wù)激勵(lì)措施，相比北京、廣東兩地，不僅條文規(guī)定較為籠統(tǒng)，而且形式也有失單一。

三、湖南志愿服務(wù)立法的完善路徑

在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，特別強(qiáng)調(diào)要“加快保障和改善民生、推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)”。2014 年年末通過的《湖南省貫徹落實(shí)<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定>的實(shí)施方案》則明確指出，“到2020 年，實(shí)現(xiàn)依法治國基本方略全面落實(shí)，地方性法規(guī)規(guī)章更加完備”，要“打造法治湖南建設(shè)的‘升級版’”的總體目標(biāo)。可以說，中央和省委的文件精神為進(jìn)一步完善湖南的志愿服務(wù)立法工作提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和有利契機(jī)。具體而言，完善湖南志愿服務(wù)立法應(yīng)當(dāng)包括但不限于以下三個(gè)方面：

(一)進(jìn)一步明確志愿服務(wù)的法律地位

《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》作為目前規(guī)范管理志愿服務(wù)組織等非營利性社會(huì)組織的最權(quán)威的法律文件，志愿服務(wù)組織的設(shè)立需要遵循其第三條規(guī)定：“成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進(jìn)行登記?！庇纱说贸?，我國對于志愿服務(wù)組織的設(shè)立仍然秉持謹(jǐn)慎且嚴(yán)格的態(tài)度，采取的是“主管單位審查制”。

然而，志愿者在志愿服務(wù)組織的安排和指導(dǎo)下，樹立社會(huì)責(zé)任意識，推進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展，既是行使公民基本權(quán)利——結(jié)社權(quán)的具體體現(xiàn)，又是創(chuàng)新社會(huì)自治模式的現(xiàn)實(shí)樣板，應(yīng)該在志愿服務(wù)立法中得到鼓勵(lì)和支持。在《湖南省志愿服務(wù)條例》的起草與調(diào)研階段，《條例》草案中曾經(jīng)考慮過“承認(rèn)已登記志愿服務(wù)組織章程的其他志愿者服務(wù)組織，如能依法開展志愿服務(wù)活動(dòng)，可以申請加入該志愿服務(wù)組織”的方案，也就是試圖通過“掛靠”的形式，幫助“草根”志愿服務(wù)組織擺脫“黑戶”身份。[3]雖然最終這一條款并沒能體現(xiàn)在《條例》的正式文本中，但筆者認(rèn)為，在《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》限定的法律框架下，這不失為一種務(wù)實(shí)、折中的解決方案。

(二)進(jìn)一步健全志愿服務(wù)的保障機(jī)制

要解決《條例》中關(guān)于志愿服務(wù)組織、志愿者與志愿服務(wù)對象三方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系模糊不清的問題，進(jìn)一步健全志愿者的權(quán)益保障機(jī)制，可以主要從下列兩方面入手：一是要在《條例》中增加“法律責(zé)任”的相關(guān)規(guī)定，明確志愿服務(wù)法律關(guān)系的歸責(zé)原則。在處理志愿服務(wù)過程中出現(xiàn)的侵權(quán)行為的問題上，應(yīng)盡可能避免志愿者因?yàn)槠錈o私奉獻(xiàn)而給自身帶來不必要的損失，又充分兼顧維護(hù)志愿服務(wù)對象乃至其他相對人的合法權(quán)益。在追責(zé)過程中宜堅(jiān)持以過錯(cuò)責(zé)任原則為主，以過錯(cuò)推定原則和無過錯(cuò)責(zé)任原則為補(bǔ)充；[1]二是要在《條例》中明確志愿服務(wù)協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括的主要內(nèi)容，尤其是與志愿者權(quán)益保護(hù)相關(guān)的條款，比如志愿服務(wù)的成本分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)保障措施、志愿者責(zé)任的免除以及爭議解決方式等等。

在志愿服務(wù)組織的資金保障方面，目前湖南省已經(jīng)設(shè)立的志愿服務(wù)基金會(huì)可謂是全省志愿服務(wù)資金的“蓄水池”，要使這個(gè)資金池水量充沛，除了基金會(huì)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，確?；饘？顚Ｓ?、不被私人非法侵占、私分和挪用之外，還可以參照我國社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資和增值方式進(jìn)行運(yùn)作和管理。此外，在志愿服務(wù)立法中可以考慮增設(shè)鼓勵(lì)向志愿服務(wù)組織、志愿服務(wù)基金會(huì)和志愿服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行捐贈(zèng)、資助的相關(guān)條款，以調(diào)動(dòng)愛心企業(yè)與公益人士從事公益捐助活動(dòng)的積極性。

(三)進(jìn)一步強(qiáng)化志愿服務(wù)的激勵(lì)措施

一般認(rèn)為，無償性是志愿服務(wù)區(qū)別于其他服務(wù)最為鮮明的特征。因此，各地大都是以“精神激勵(lì)為主，物質(zhì)激勵(lì)為輔”作為志愿服務(wù)的激勵(lì)原則。就精神激勵(lì)而言，不僅《條例》第三十三條中已經(jīng)有了相對明確的規(guī)定(實(shí)踐中對優(yōu)秀志愿者和優(yōu)秀志愿者組織給予的表彰和獎(jiǎng)勵(lì)大多是精神層面的)，《中國注冊志愿者管理辦法》中規(guī)定的“星級認(rèn)證制度”與“獎(jiǎng)?wù)率谟柚贫取币餐瑯訛橹驹刚呒?lì)提供了很好的制度依據(jù)和實(shí)施渠道。而在物質(zhì)激勵(lì)層面，有一個(gè)我們不應(yīng)也不能回避的客觀現(xiàn)實(shí)——志愿者致力于志愿服務(wù)必然會(huì)不同程度地影響其本職工作或?qū)W習(xí)成績，故《條例》對明確給予志愿者在擇業(yè)、入學(xué)和補(bǔ)貼等方面的優(yōu)惠政策也應(yīng)予考慮。

結(jié)語

當(dāng)今之中國，志愿服務(wù)作為社會(huì)保障體系和服務(wù)體系不可或缺的組成部分，雖廣受道德的鼓勵(lì)和稱頌，卻仍缺少法律的規(guī)制和保護(hù)。2015 年“兩會(huì)”期間，志愿服務(wù)立法再次成為與會(huì)代表們普遍關(guān)注的問題。我們有理由期待，隨著各省、市、自治區(qū)志愿服務(wù)法律體系的日趨完備和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，一部《志愿服務(wù)法》就要呼之欲出了！

[1]吳靚宇.論志愿服務(wù)中的法律問題及其對策[J].當(dāng)代教育理論與實(shí)踐，2014，(2).

[2]龍軍，禹愛華.“雷鋒家鄉(xiāng)學(xué)雷鋒”成文化潮流[N].光明日報(bào)，2014-08-24：(4).

[3]中顧法律網(wǎng).湖南省志愿服務(wù)條例：全面保護(hù)志 愿 者[EB/OL].http：//news.9ask.cn/Article/news/201203/1643636.shtml，2012-03-31.