從限制到融合：改革開放以來黨的農(nóng)村人口流動政策的演變

汪繼業(yè)

(中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006)

戶籍制度建立之前，我國的人口流動是自由的。1958 年，戶籍制度建立，開始形成二元結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)體制，人口流動困難起來。改革開放后，隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展，農(nóng)村人口流動活躍起來。黨和國家適時調(diào)整農(nóng)村人口流動政策，實現(xiàn)了從限制到融合的政策演變。

一、改革開放以來黨的農(nóng)村人口流動政策演變過程

改革開放以來，黨和國家在農(nóng)村人口流動政策上，經(jīng)歷了由限制、管理、服務向融合的轉(zhuǎn)變。即出現(xiàn)了農(nóng)村人口流動政策由限制到融合的演變過程。

1.1978-1983 年，限制農(nóng)村人口流動的政策

從1978—1983 年，黨和國家實行的是嚴格限制農(nóng)村人口流動的政策。

從宏觀方面看，這時期人口流動政策的主基調(diào)是嚴格限制農(nóng)村人口流入城市。不管是國務院(1979)108 號文件批轉(zhuǎn)國家計委《關(guān)于清理壓縮計劃外用工的辦法》，還是1980 年8 月中共中央下發(fā)的《進一步做好城鎮(zhèn)勞動就業(yè)工作的通知》，1981年10 月中共中央和國務院聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于廣開門路、搞活經(jīng)濟，解決城鎮(zhèn)勞動就業(yè)問題的若干決定》亦或是1981 年12 月國務院頒發(fā)的《關(guān)于嚴格控制農(nóng)村勞動力進城務工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》。對農(nóng)村人口流動統(tǒng)一采取的是限制措施，而且對已經(jīng)流入城市中的農(nóng)村人口進行遣返。

從具體方面看，國家采用行政手段限制農(nóng)村人口流入城市。首先是在招工用人方面，采用行政命令禁止從農(nóng)村中招工。1981 年12 月國務院頒發(fā)布的《關(guān)于嚴格控制農(nóng)村勞動力進城務工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》中就明文規(guī)定：“城鎮(zhèn)集體所有制單位一律不準招收農(nóng)民當職工(包括臨時工)。城鎮(zhèn)的技工學校不得從農(nóng)村招生。”即使確實要招用農(nóng)民，也必須得通過相關(guān)部門批準、審核，而且用完后還需立即清退。其次是大力清理企業(yè)、事業(yè)單位已使用的農(nóng)村勞動力。沒有相關(guān)省、市、自治區(qū)人民政府的批準，任何單位不得在計劃外使用農(nóng)村勞動力。最后是采用戶籍、糧食管理來限制農(nóng)村人口流動。公安部門嚴格控制農(nóng)村戶口向城鎮(zhèn)的遷移，糧食部門從商品糧上嚴防農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口。

2.1984-1999 年，管理農(nóng)村人口流動的政策

隨著經(jīng)濟特區(qū)的建立、發(fā)展以及沿海城市、地區(qū)的逐步開放，對勞動力的需求也急劇增加，吸引著大批農(nóng)村勞動力的前往，嚴格限制農(nóng)村人口流動的政策已經(jīng)行不通了。1984 年1 月，中共中央發(fā)布《關(guān)于1984 年農(nóng)村經(jīng)濟工作的通知》，指出：“允許務工、經(jīng)商、辦服務業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶?！边@意味著長期以來嚴格限制農(nóng)村人口流動的政策開始出現(xiàn)松動，開始允許農(nóng)村人口有條件的流動。同年10 月，國務院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，指出：“在城鎮(zhèn)有固定住所、有經(jīng)營能力或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務工、經(jīng)商、辦服務業(yè)的農(nóng)民和家屬可以在城鎮(zhèn)落戶?！盵1]P106至此，開啟了農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)的閘門。1984—1999年，黨和國家對農(nóng)村人口流動實行的是加強管理，引導農(nóng)村人口有計劃有秩序地流入城鎮(zhèn)的政策。

第一，加強“民工潮”管理，引導農(nóng)村人口有序流動?！靶钪染茫浒l(fā)必速。”[2]P41由于計劃經(jīng)濟時代嚴格控制農(nóng)村人口流動的封閉式人口管理長久積累了大量剩余農(nóng)村勞動力，20 世紀80 年代末，改革開放后第一次出現(xiàn)大規(guī)模的“民工潮”。這股“民工潮”突如其來，讓人始料未及。于是，黨和國家相繼出臺一系列政策去引導和管理這一股“民工潮”。

第二，采取眾多措施去引導和規(guī)范農(nóng)村人口流動。一是對流入地有著政策規(guī)定，倡導“離土不離鄉(xiāng)”、“進廠不進城”的流動方式。農(nóng)民流入地局限與周邊小城鎮(zhèn)，鼓勵就近流動。同時控制著農(nóng)村人口的跨省流動。1994 年11 月，勞動部發(fā)布的《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》規(guī)定對農(nóng)村人口跨省流動要進行控制。二是對農(nóng)村人口流動實行證件制。農(nóng)民外出務工要有兩證明和兩證件，常住地派出所的外出就業(yè)證明和就業(yè)單位的證明，擁有《寄住證》和《暫住證》。同時公安機關(guān)不定期的查證，如果沒有這些證明和證件，就會被遣送回去。

第三，確立流動人口管理指導思和建立流動人口治安管理機構(gòu)，提高管理水平和規(guī)范管理。一是在1995年7月的“廈門會議”上確定了“因勢利導、宏觀控制、加強管理、興利除弊”流動人口管理指導思想，用來指導人口流動管理工作。二是在1997年4 月成立了流動人口治安管理工作領(lǐng)導小組，統(tǒng)籌管理全國流動人口治安工作，為人口流動創(chuàng)造良好的環(huán)境。

3.2000—2005 年，服務農(nóng)村人口流動的政策

2000 年6 月，中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，《意見》規(guī)定：“從2000 年起允許我國中小城鎮(zhèn)對有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民給予城鎮(zhèn)戶口，并在子女入學、參軍、就業(yè)等方面給予與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實行歧視性政策，不得對在小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民收取城鎮(zhèn)增容費或其他費用?！盵1]P108此政策的出臺，意味著黨和國家農(nóng)村人口流動管理理念的改變，標志著黨和國家開始實行由管理向服務轉(zhuǎn)變，突出服務的農(nóng)村人口流動政策。

2000—2005 年，黨和國家在農(nóng)村人口流動政策上是重點突出服務，從多個方面為農(nóng)村流動人口提供服務。

一是確立服務農(nóng)村流動人口的十六字方針。2002 年1 月，中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于做好2002 年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》?！兑庖姟肥状翁岢鲠槍r(nóng)村流動人口的“公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務”的十六字方針。此后一段時間內(nèi)，這十六字就成為做好農(nóng)村流動人口服務的工作方針。

二是提供戶口方面的服務，逐步放松對戶口的控制，農(nóng)民流入城市基本實現(xiàn)自由。農(nóng)村流動人口子女在城市中上學基本不再跟戶口掛鉤，農(nóng)村流動人口就業(yè)也基本不再牽扯到戶口問題。

三是提供就業(yè)方面的服務，取消對農(nóng)民就業(yè)不合理的政策規(guī)定。一方面取消對企業(yè)使用農(nóng)民工的行政審批，提高企業(yè)自主用工的權(quán)力，不再干涉企業(yè)自主合法使用農(nóng)民工。2005 年2 月，正式廢除農(nóng)村流動人口就業(yè)證制度。同時廢除收容遣送制度，保證農(nóng)民工不被遣送。另一方面取消對農(nóng)民就業(yè)的職業(yè)工種限制，不再歧視農(nóng)民，各行各業(yè)對農(nóng)民工要一視同仁。同時要求進一步解決拖欠農(nóng)民工工資問題和改善農(nóng)民進城就業(yè)環(huán)境。

四是提供一部分公共服務和社會保障服務。一直被排斥在公共服務和社會保障服務之外的農(nóng)村流動人口開始享有政府提供的相關(guān)服務。

4.2006 年至今，社會融合的農(nóng)村人口流動政策

社會融合是指“個體和個體之間、不同群體之間或不同文化之間互相配合、互相適應的過程，并以構(gòu)建良性和諧的社會為目標?！盵3]P87社會融合的農(nóng)村人口流動政策是指促進流入城市的農(nóng)村人口市民化及其融入城市社會生活的相關(guān)人口流動政策。2006 年3 月，國務院發(fā)布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》?！兑庖姟肥状翁岢鲆艳r(nóng)民工納入城市公共服務體系，要求在編制城市發(fā)展規(guī)劃、制定公共政策、建設公用設施等方面，統(tǒng)籌考慮長期在城市就業(yè)、生活和居住的農(nóng)民工對公共服務的需要，提高城市綜合承載能力，并要增加公共財政支出，逐步健全覆蓋農(nóng)民工的城市公共服務體系。[1]P109

2007 年12 月，中央綜合治理委員會出臺了《關(guān)于進一步加強流動人口服務和管理工作的意見》，這是規(guī)范我國農(nóng)村流動人口融合政策的重要文件，為我國農(nóng)村流動人口融合政策指明了方向。

在身份方面，逐步取消身份歧視。2014 年7月底，國務院發(fā)布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，規(guī)定“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要根據(jù)本意見，統(tǒng)籌考慮，因地制宜，抓緊出臺本地區(qū)具體可操作的戶籍制度改革措施，并向社會公布”。

在權(quán)利和權(quán)益方面，農(nóng)村流動人口能夠依法享有民主政治權(quán)利和合法權(quán)益。農(nóng)民工能夠成為職工代表，參加工會和參與到企業(yè)民主管理中去。農(nóng)村流動人口在諸多權(quán)利和權(quán)益方面享有和城市居民一樣的“待遇”。

在社會福利及公共服務方面，農(nóng)村流動人口開始享有和城市居民一樣的權(quán)利。在“十二五”期間，國家將擴大流動人口在醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育和文化活動等公共服務的項目和范圍，完善流動隨遷子女接受義務教育財政轉(zhuǎn)移支付和補助制度，并建立覆蓋流動人口的社會保障體系，包括工傷保險、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險在內(nèi)的社會保障體系。[4]P54

二、改革開放以來黨的農(nóng)村人口政策演變特點

改革開放以來，黨的農(nóng)村人口流動政策演變是“在農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變，計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的過程中發(fā)生”[5]P113，這就決定了黨的農(nóng)村人口流動政策演變的漸進性、現(xiàn)實性和市場導向型三大特點。

1.漸進性特點

歷史的發(fā)展實踐證明：“任何期望迅速取代舊的政策的做法，都將不可避免地給生產(chǎn)過程和社會發(fā)展帶來混亂、扭曲甚至衰退?！盵6]P27黨的農(nóng)村人口流動政策在演變過程中，一般采取的是平穩(wěn)式漸進式演變，很少采取一步到位的政策演變方式。

另外，從政策內(nèi)容的演變來看，黨的農(nóng)村人口流動政策同樣呈現(xiàn)出漸進性特點。黨的農(nóng)村人口流動政策內(nèi)容經(jīng)歷了由改革開放初期的嚴格限制農(nóng)村人口流動向有條件允許農(nóng)村人口流動到如今的完全放開農(nóng)村人口流動的轉(zhuǎn)變，充分體現(xiàn)出政策由緊到松這樣一個漸進性演變特點。

2.現(xiàn)實性特點

黨的農(nóng)村人口流動政策演變不是無的放矢，而是基于社會、經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村人口流動發(fā)展變化這兩大現(xiàn)實。

第一，政策的演變基于社會、經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。1978—1983 年社會主義市場經(jīng)濟還處于探索階段，還沒有從根本上擺脫計劃經(jīng)濟體制的束縛，城市經(jīng)濟體制改革也處于起步階段。另外，這一時期，知青回城急需解決工作問題。在這種現(xiàn)實下，1978—1983 年，黨和國家對農(nóng)村流動人口實行的是限制政策。1984—1999 年，我國對外開放速度加快，逐步形成“從經(jīng)濟特區(qū)—沿海開放城市—沿海開放地帶—開放浦東和沿江城市—開放邊境城市—全國各省省會和內(nèi)地一些有條件的城市”[7]P24的對外開放格局。經(jīng)濟的發(fā)展，需要大批勞動力。另外，社會主義市場經(jīng)濟體制建立和不斷完善?；谶@種現(xiàn)實，從1984—1999 年，黨和國家對農(nóng)村人口流動實行的是逐步放開、加強管理的政策。進入新世紀，管理農(nóng)村人口流動政策已經(jīng)不能滿足社會、經(jīng)濟發(fā)展需要和農(nóng)村流動人口的需要。2003 年，黨和國家提出科學發(fā)展觀，強調(diào)要“以人為本”。2004 年，黨和國家提出構(gòu)建社會主義和諧社會?；谶@些現(xiàn)實，2000—2005 年，黨和國家對農(nóng)村流動人口實行的是服務政策。2006 年至今，全面建成小康社會、實現(xiàn)中國夢已成社會共識和社會發(fā)展方向所在，社會也呼吁應當徹底摒棄城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)政策取向，推進進城農(nóng)民市民化。

第二，政策的演變基于農(nóng)村人口流動不發(fā)展變化的現(xiàn)實需要。1978—1983 年，改革開放剛起步，城市體制改革稍晚于農(nóng)村，城市吸納就業(yè)能力較小。這時期農(nóng)村人口流動處于自發(fā)性階段，即“農(nóng)民自動的選擇和自主的行為。”[5]P113此時農(nóng)村人口流動規(guī)模較小，而且一般都是就近流動。針對這一實際，黨和國家實行的是限制農(nóng)村人口流動政策。1984—1999年，隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，尤其是沿海地區(qū)的快速發(fā)展，對勞動力的需求加速了農(nóng)村人口的流入。這種農(nóng)村人口流入呈現(xiàn)出純經(jīng)濟性的自然流入的特點。即“流入的規(guī)模和速率主要取決于流入地的經(jīng)濟需求。”[5]P117也就是說此時期農(nóng)村人口流動主要取決于經(jīng)濟發(fā)展的需要。這一時期農(nóng)村人口流動處于自然性階段，黨和國家采取的是對農(nóng)村流動人口加強管理的政策。進入新世紀至今，農(nóng)村人口流動呈現(xiàn)出有序流動和社會融合這兩大新變化，依據(jù)這些現(xiàn)實變化，黨和國家農(nóng)村人口流動政策再次轉(zhuǎn)變，2000—2005 年，黨的農(nóng)村人口流動政策由管理向服務轉(zhuǎn)變，突出服務。2006年至今，實行社會融合的農(nóng)村流動人口政策。

3.市場導向性特點

農(nóng)村人口流動是工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的一種必然趨勢，也是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然訴求。隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和進一步的發(fā)展，市場在資源配置中起著基礎(chǔ)性作用，這就要求黨的農(nóng)村人口流動政策在制定中也要充分體現(xiàn)出市場配置資源的基礎(chǔ)性這一作用。

另外，社會主義事業(yè)建設和改革開放對人力資源和智力資源的需求是巨大的，而農(nóng)村人口流動可以從很大程度上解決這一問題。但農(nóng)村流動人口能否轉(zhuǎn)化成社會主義事業(yè)建設和改革開放所需的人力資源和智力資源，關(guān)鍵在于黨的農(nóng)村人口流動政策的制定是否能夠遵循社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展這一規(guī)律。

基于以上種種，一方面，黨的農(nóng)村人口流動政策在演變中逐步取消各種不利于農(nóng)村人口流動市場化的行政性政策，實現(xiàn)農(nóng)村人口流動的自由化。例如，取消企事業(yè)單位招用民工需要行政審批的政策，廢除收容遣送制度，建立統(tǒng)一的戶籍管理制度等。另一方面，政策在演變中不斷出臺適應市場需求的農(nóng)村人口流動政策。例如，出臺各類維護農(nóng)民工合法權(quán)益的政策，保證農(nóng)民工的合法權(quán)益，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動力市場，提供更多的社會保障服務和公共服務，促進進城農(nóng)民市民化。

三、改革開放以來黨的農(nóng)村人口流動政策演變評析

自改革開放以來，黨的農(nóng)村人口流動政策經(jīng)歷了幾個階段的演變，到目前實現(xiàn)了從限制到融合的政策演變。但是，農(nóng)村人口流動政策依舊處在不斷完善的演變中。演變中的農(nóng)村人口流動政策既產(chǎn)生了正面效應，但同時也顯露出了其中的不足之處。

1.黨的農(nóng)村人口流動政策演變的正面效應

一是適應了經(jīng)濟、社會發(fā)展需要，增強了經(jīng)濟、社會的活力。任何政策的演變都是為了適應經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要，黨的農(nóng)村人口流動政策演變也不例外。1978 年以來黨的農(nóng)村人口流動政策的演變，是與經(jīng)濟、社會發(fā)展“與時俱進”的，是符合發(fā)展需要的。經(jīng)濟、社會發(fā)展帶來了大規(guī)模的農(nóng)村人口流動，與之相應的就是要有相關(guān)政策。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用經(jīng)濟基礎(chǔ)。這就使得，一方面經(jīng)濟、社會的發(fā)展促使農(nóng)村人口流動政策演變。另一方面演變的農(nóng)村人口流動政策必須是符合當時經(jīng)濟、社會發(fā)展需要的。

二是增加了農(nóng)民收入，提升了農(nóng)民的經(jīng)濟地位，促進了農(nóng)村發(fā)展。改革開放以來黨的農(nóng)村人口流動政策的演變，是逐步有利于農(nóng)村流動人口在城市中的發(fā)展。農(nóng)村流動人口在城市的發(fā)展，一方面提高了農(nóng)民經(jīng)濟收入，有利于提升農(nóng)民的經(jīng)濟地位，有利于農(nóng)民爭取更多的社會話語權(quán)，為農(nóng)民爭取政治地位的提高奠定基礎(chǔ)。另一方面，返鄉(xiāng)的農(nóng)民，尤其是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民，為農(nóng)村帶回了資金、技術(shù)和市場經(jīng)濟觀念，有利于“三農(nóng)問題”的解決，并且直接促進了社會主義新農(nóng)村建設和發(fā)展。

三是加快了城市化進程。黨的農(nóng)村人口流動政策的演變，從限制到融合，是一個從排斥農(nóng)村流動人口在城市生存、發(fā)展到對城鄉(xiāng)居民一視同仁、公平對待的過程。這個過程的發(fā)展，是農(nóng)村流動人口脫離農(nóng)村市民化的一個過程。一是迅速提高了城市人口比重，二是迅速擴大了城市規(guī)模，三是促進了鄉(xiāng)村地區(qū)迅速城鎮(zhèn)化。

四是改進了城鄉(xiāng)關(guān)系，增強了社會和諧程度。黨的農(nóng)村人口流動政策是隨著實踐的發(fā)展而不斷發(fā)展和完善的。從限制到融合的政策轉(zhuǎn)變，意味著全面放開農(nóng)村人口的流動，農(nóng)村人口實現(xiàn)自由流動。演變后的農(nóng)村人口流動政策，著重于服務和社會融合，更能體現(xiàn)出“以人為本”的理念。在戶籍政策方面，逐步統(tǒng)一實行居民制，人為的農(nóng)村戶口歧視淡化?！俺抢锶恕焙汀班l(xiāng)下人”的身份地位歧視正逐漸消除。另外，對于農(nóng)村戶籍黨和國家給予了更多的優(yōu)惠政策。在就業(yè)政策方面，不但取消就業(yè)歧視政策，而且鼓勵農(nóng)民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。在公共服務和社會保障政策方面，流動人口也開始和城市居民享有同等的待遇。黨的農(nóng)村人口流動政策的演變，一方面有利于推進農(nóng)民市民化，減少階層間的矛盾，縮小城鄉(xiāng)差距，改進城鄉(xiāng)關(guān)系。另一方面有利于農(nóng)村人口合理流動，便于社會管理，“為社會構(gòu)建起一個‘安全閥’或‘緩沖帶’”[6]P34，增強了社會的穩(wěn)定及和諧程度。

2.黨的農(nóng)村人口流動政策演變的不足之處

一方面，相關(guān)方面的法律制度不健全。政策很大程度上起的只是一個指導作用，讓相關(guān)部門在辦事時趨于政策相關(guān)的規(guī)定要求。政策一般而言沒有法律效力，即使有也是比較低下的。政策只有在與之相配套的法律制度確保下，才能更好地實行。目前，關(guān)于管理、服務農(nóng)村人口流動的政策相關(guān)的全國統(tǒng)一性法律還沒有，政策的演變沒有相關(guān)法律來確保其成果。雖然有著地方性法律，但由于地方性法律不一樣，因而對黨和國家農(nóng)村人口流動政策執(zhí)行起來也是“五花八門”，從而間接或直接引發(fā)了農(nóng)村人口流動所帶來的一些社會問題。

另一方面，政策演變零散，不成體系?？v觀從1978 年以來黨和國家頒布的一些關(guān)于農(nóng)村人口流動的文件，有一個共同特點，那就是文件大多不是專門針對農(nóng)村人口流動問題，農(nóng)村人口流動問題只是文件中的一個附帶問題而已。即使有涉及，相關(guān)條文也是比較空泛，不具體細致，讓人難以把握。對于政策具體如何去操作以及相關(guān)的一些權(quán)責問題，一般很少涉及。

再者，政策演變相對滯后。黨和國家的農(nóng)村流動人口政策演變反應相對而言是滯后于農(nóng)村人口流動行為的。黨和國家農(nóng)村人口流動政策演變相對滯后主要體現(xiàn)在新政策的出臺和新舊政策的交替往往是由農(nóng)村人口流動問題及流動農(nóng)民的行為“倒逼”的。政策的演變是黨和國家“迫不得已”的行為。黨和國家在政策演變中并沒有科學的預測和去把握主動權(quán)。同樣，“政策制度的演進與農(nóng)民就業(yè)決策行為相呼應，也同樣表現(xiàn)出了‘狀態(tài)依賴’的特征?！盵8]P64

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