國(guó)家治理視域下推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的思考——以長(zhǎng)沙縣為例

全建業(yè)

(中共長(zhǎng)沙縣委黨校，湖南 長(zhǎng)沙 410000)

黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的新命題，彰顯了黨和政府治國(guó)理政理念的大變革。治理體系說(shuō)明它不是哪一方面的單兵突進(jìn)，而是包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等在內(nèi)的全方位的提升?！爸卫怼迸c“管理”一字之差，內(nèi)涵卻相隔甚遠(yuǎn)，它所強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)治理主體的多元和社會(huì)公眾的廣泛參與。近年來(lái)，長(zhǎng)沙縣立足實(shí)際，積極探索了“三帶工程”、“村民議事會(huì)”、“樂(lè)和鄉(xiāng)村”等富有地方特色的經(jīng)驗(yàn)做法。雖然這些具體實(shí)踐在鄉(xiāng)村治理中各有側(cè)重，但都蘊(yùn)含著鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在邏輯——鄉(xiāng)村社會(huì)的重建，這也是眾多學(xué)者研究鄉(xiāng)村治理的基本思路。

一、長(zhǎng)沙縣鄉(xiāng)村治理的背景

長(zhǎng)沙縣別稱“星沙”，自古為“三湘首善”，位于湖南省東部，處于長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的核心地帶，是省會(huì)長(zhǎng)沙市東部的近郊縣在全國(guó)中小城市綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣排名中，位列第。7 位。全縣總面積1997 平方千米，總?cè)丝?7.9 萬(wàn)人(2010 年)。全縣共轄7 街道17 鎮(zhèn)。近年來(lái)，長(zhǎng)沙縣按照“城鄉(xiāng)一體”方向，開(kāi)展“村級(jí)治理”探索，啟動(dòng)“樂(lè)和鄉(xiāng)村”建設(shè)，正逐步形成政府治理、社會(huì)自我調(diào)節(jié)、村民自治良性互動(dòng)的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系。毋庸置疑，長(zhǎng)沙縣鄉(xiāng)村治理也在國(guó)家政策的大背景下進(jìn)行的，鄉(xiāng)紳治理、人民公社、鄉(xiāng)政村治等治理模式在長(zhǎng)沙縣不同歷史階段都有體現(xiàn)。然而，長(zhǎng)沙縣作為湖南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”，在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中也有別于其它地方的一些做法，比如三帶工程、新型村級(jí)治理、樂(lè)和鄉(xiāng)村等等。這些鄉(xiāng)村治理措施不是領(lǐng)導(dǎo)人臆想產(chǎn)生的，而是在長(zhǎng)沙縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必須之舉。

1.城鄉(xiāng)一體化發(fā)展加速推進(jìn)?？v觀全國(guó)，為了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，不惜從農(nóng)村汲取資源，政府行政力量的干預(yù)造成了較大的城鄉(xiāng)差距。城鄉(xiāng)差距的拉大決定了不可能再度剝奪農(nóng)民的利益，城鄉(xiāng)一體勢(shì)在必行。近年來(lái)長(zhǎng)沙縣構(gòu)建了“10+2”城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)格局，安排專項(xiàng)資金加速城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。該縣在加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體過(guò)程中，新情況新問(wèn)題相伴而生，原來(lái)過(guò)于行政化的村民委員會(huì)已經(jīng)很難適應(yīng)新的歷史變化和任務(wù)要求，亟須改革鄉(xiāng)村治理體制，喚起農(nóng)民覺(jué)醒，讓進(jìn)城農(nóng)民成為“新市民”，讓留地農(nóng)民成為“新農(nóng)民”，以適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展浪潮。

2.鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變。近年來(lái)，長(zhǎng)沙縣在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的力度不斷加大，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。“國(guó)家級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新示范區(qū)”推進(jìn)農(nóng)業(yè)管理體制創(chuàng)新，“科技特派員項(xiàng)目”加速了農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，農(nóng)民專業(yè)合作社的迅速普及促進(jìn)了規(guī)模生產(chǎn)與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，茶葉、蔬菜、花卉苗木等生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)了鄉(xiāng)村旅游業(yè)的迅速崛起。這些直接提升了農(nóng)民的收入，2014年長(zhǎng)沙縣農(nóng)民人均收入20786 元，部分村農(nóng)民人均收入已超過(guò)4 萬(wàn)元。在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展、發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，鄉(xiāng)村治理面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，特別是在“南工北農(nóng)”布局下，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村治理中呈現(xiàn)復(fù)雜局面，迫切要求從制度設(shè)計(jì)和具體措施上進(jìn)行鄉(xiāng)村治理改革，以適應(yīng)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)。

3.鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化。長(zhǎng)沙縣能夠挺進(jìn)全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣前10 強(qiáng)，工業(yè)無(wú)疑是最大的功臣。長(zhǎng)沙縣雖然在發(fā)展工業(yè)的過(guò)程中，沒(méi)有像國(guó)內(nèi)很多地區(qū)一樣一味地靠汲取農(nóng)村資源而獲得發(fā)展基礎(chǔ)。但是在工業(yè)強(qiáng)縣、城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的過(guò)程中，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和秩序同樣發(fā)生著前所未有的變遷。一是農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)失衡。全國(guó)“386199”部隊(duì)駐守農(nóng)村的現(xiàn)象在長(zhǎng)沙縣也不同程度的存在，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力“流入”城市。特別是在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)中，科技人才、經(jīng)營(yíng)人才、管理人才嚴(yán)重缺乏。二是社會(huì)組織增多。近幾年來(lái)，長(zhǎng)沙縣民間組織增速較快，網(wǎng)絡(luò)了近十萬(wàn)會(huì)員，涉及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活多個(gè)領(lǐng)域，初步形成了門(mén)類(lèi)齊全、層次不同、覆蓋面較廣的非政府組織體系。

4.農(nóng)村利益格局深刻調(diào)整。經(jīng)過(guò)30 多年的村民自治，尤其是在信息化的時(shí)代，農(nóng)民的利益和權(quán)利意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，通過(guò)法律來(lái)維護(hù)自己合法權(quán)益的事屢見(jiàn)不鮮。雖然農(nóng)民維權(quán)意識(shí)、民主意識(shí)在不斷增強(qiáng)，但是維權(quán)能力沒(méi)有得到相應(yīng)提高。再加上受“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”思維定勢(shì)的影響，很多人熱衷于信訪不信法，熱衷于用過(guò)激手段制造影響，爭(zhēng)取自身利益最大化。另外，近年來(lái)，農(nóng)村不再是單一的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)外來(lái)農(nóng)民工、鄉(xiāng)村管理者、個(gè)體工商戶、私營(yíng)企業(yè)主等不同階層，各階層之間的差異日趨明顯，對(duì)政治和經(jīng)濟(jì)方面也有著不同訴求。這種利益格局的深刻調(diào)整對(duì)鄉(xiāng)村治理也提出了更高的要求。

二、長(zhǎng)沙縣鄉(xiāng)村治理的做法

2009 年以來(lái)長(zhǎng)沙縣以“三個(gè)共同”為理念，以“三個(gè)共享”為目標(biāo)，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)與擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革，努力探索村級(jí)治理試點(diǎn)，客觀上推動(dòng)了長(zhǎng)沙縣鄉(xiāng)村治理的深入開(kāi)展。通過(guò)實(shí)行以黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村民代表大會(huì)(議事會(huì))決策、村民委員會(huì)執(zhí)行、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督、社會(huì)組織參與協(xié)同，黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治有機(jī)統(tǒng)一的新型鄉(xiāng)村治理運(yùn)行方式。

1.以“基層黨建”為核心，發(fā)揮村黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用。相比民國(guó)時(shí)期鄉(xiāng)村治理的二元結(jié)構(gòu)(政府、民間)，現(xiàn)在已形成三元治理(政府、政黨、民間)，共產(chǎn)黨成為了鄉(xiāng)村治理權(quán)威，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮了不可或缺的作用。就如同“支部建在連上”一樣，“支部建在村上”對(duì)于維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定意義非凡。長(zhǎng)沙縣在實(shí)踐鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，一直把“黨建”作為核心，充分發(fā)揮了村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。比如，長(zhǎng)沙縣實(shí)施的“三帶工程”(以城帶鄉(xiāng)、以上帶下，以強(qiáng)帶弱)強(qiáng)化了黨建服務(wù)功能，村級(jí)班子的凝聚力和戰(zhàn)斗力顯著增強(qiáng)，人民群眾建設(shè)新農(nóng)村的熱情高漲，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的新發(fā)展；實(shí)施的“黨建強(qiáng)村富民工程”，探索出“黨支部+合作社+科技特派員”新模式，從強(qiáng)組織、強(qiáng)隊(duì)伍、強(qiáng)經(jīng)濟(jì)等方面大手筆、大氣魄推進(jìn)農(nóng)村基層組織建設(shè)，為鄉(xiāng)村治理提供了經(jīng)濟(jì)、人才保障。

2.以“村民議事會(huì)”為基點(diǎn)，構(gòu)建新型村級(jí)治理模式。鄉(xiāng)村治理其實(shí)就是動(dòng)員鄉(xiāng)村一切力量參與建設(shè)和管理，其核心就是政府、社會(huì)、村民之間的有效溝通，這是實(shí)現(xiàn)善治的主要指標(biāo)之一。而村民議事會(huì)作為農(nóng)民利益的“代理者”、村委會(huì)行政化傾向的“矯正者”和農(nóng)村社會(huì)矛盾的“化解者”，能夠有效承擔(dān)鄉(xiāng)村治理中的溝通功能?；诖?，2013年5 月，長(zhǎng)沙縣出臺(tái)了《關(guān)于全縣推行村民議事會(huì)制度的意見(jiàn)》，決定在全縣范圍內(nèi)推行以村民會(huì)議為村最高決策機(jī)構(gòu)的村民自治機(jī)制。從實(shí)踐來(lái)看，“村民議事會(huì)”作為常設(shè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作，通過(guò)定期或不定期召開(kāi)村民議事會(huì)，積極參與村級(jí)事務(wù)，在關(guān)乎村民切身利益的公路整修、水利建設(shè)、會(huì)議室改造、村級(jí)綠化建設(shè)等方面發(fā)揮了顯著作用，促進(jìn)村級(jí)工作的順利開(kāi)展。

3.以“樂(lè)和鄉(xiāng)村”為平臺(tái)，重建傳統(tǒng)自然鄉(xiāng)村組織。近年來(lái)，長(zhǎng)沙縣一直在加大對(duì)三農(nóng)的投入，新增財(cái)政收入的70%用于民生。但是，人民群眾的滿意度、幸福感并沒(méi)有隨著政府包攬和收入的增加而同步提升。究其原因就在于，目前科層化的“鄉(xiāng)政村治”體系辦得了“大事”，辦不了“小事”，有些瑣碎的農(nóng)村社會(huì)矛盾很難通過(guò)黨政權(quán)威去解決。因此，長(zhǎng)沙縣借助于北京地球村組織推行“樂(lè)和鄉(xiāng)村”建設(shè)，通過(guò)黨政主導(dǎo)、社工服務(wù)、鄉(xiāng)村自助的模式，重建自然社區(qū)組織，實(shí)施三事分流(大事政府做，小事村社辦，私事自己辦)，提升群眾自治能力。目前，“樂(lè)和鄉(xiāng)村”試點(diǎn)已從5 個(gè)村擴(kuò)展到48 個(gè)村。從試點(diǎn)情況來(lái)看，“樂(lè)和鄉(xiāng)村”理念在示范村得到了有效傳播并獲得了一定程度的認(rèn)同，“樂(lè)和互助會(huì)”相繼成立，“樂(lè)和大院”正在推進(jìn)，村民祥和氛圍逐步形成，基層政權(quán)質(zhì)量、黨和政府的威信在不斷提升。

4.以“實(shí)現(xiàn)善治”為目標(biāo)，穩(wěn)步推進(jìn)相關(guān)配套改革。一是試水?dāng)U權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)?；仡?quán)l(xiāng)村治理歷史，單純的自治和官治都是不現(xiàn)實(shí)的，農(nóng)村社會(huì)治理既要有自治的生態(tài)，也需要國(guó)家權(quán)力的介入。因此，長(zhǎng)沙縣從2010 年開(kāi)始探索擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)不對(duì)等的問(wèn)題，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好為農(nóng)村社會(huì)提供更好的公共服務(wù)。二是探索市民下鄉(xiāng)。近年來(lái)，長(zhǎng)沙縣在開(kāi)慧鎮(zhèn)試點(diǎn)市民下鄉(xiāng)，把有文化、有實(shí)力、有需求的城里人吸引到小村鎮(zhèn)去定居，以此“盤(pán)活”農(nóng)村。三是探索城鄉(xiāng)一體新模式。長(zhǎng)沙縣以潯龍河生態(tài)小鎮(zhèn)項(xiàng)目為試點(diǎn)，通過(guò)社會(huì)資本下鄉(xiāng)、土地集中流轉(zhuǎn)、農(nóng)民集中居住，在保持地緣原貌的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化。特別嘗試開(kāi)展土地增減掛鉤和異地置換工作，盤(pán)活了當(dāng)?shù)赝恋刭Y源，創(chuàng)造了村級(jí)治理的“潯龍河模式”。

三、長(zhǎng)沙縣鄉(xiāng)村治理面臨的困境

長(zhǎng)沙縣的鄉(xiāng)村治理是“鄉(xiāng)政村治”模式下的一個(gè)縮影，其推進(jìn)過(guò)程中面臨的困境既有國(guó)情共性，也有縣情特點(diǎn)。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理能力下降。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家最基層政權(quán)，在鄉(xiāng)村治理中承擔(dān)著不可或缺的主導(dǎo)作用。但是在社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，尤其是長(zhǎng)沙縣作為工業(yè)強(qiáng)縣正在尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型之際，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村治理中面臨著“角色困境”和存在“選擇性治理”傾向，在提供公共服務(wù)和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村上有些力不從心。雖然長(zhǎng)沙縣在政績(jī)考核中實(shí)施“南工北農(nóng)”分類(lèi)考核，提高了考核的科學(xué)性，但少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部仍然存在熱衷于招商引資，消極于社會(huì)治理；把經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)作剛性任務(wù)，而把公共服務(wù)視為彈性需求。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理能力下降最根本原因還在于權(quán)責(zé)不對(duì)等，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)在對(duì)鎮(zhèn)域內(nèi)的教育、文化、環(huán)保等社會(huì)事業(yè)鞭長(zhǎng)莫及。

2.黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用偏向?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《村組法》)明確規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！蹦壳伴L(zhǎng)沙縣有農(nóng)村黨支部187 個(gè)、社區(qū)黨支部81 個(gè)。“三帶工程”的實(shí)施樹(shù)立了許多“能人治村”的典型，發(fā)揮了黨在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。但是，有少數(shù)村級(jí)黨員干部受黨管一切思想的影響，將“黨發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”片面認(rèn)為村里一切事情應(yīng)該是黨支部說(shuō)了算，甚至演化成支部書(shū)記說(shuō)了算。這種村黨支部包辦村委會(huì)工作的做法，使黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用偏向，違背了村民自治精神，扼殺了村民積極性，甚至?xí)?dǎo)致村民自治名存實(shí)亡。為有效緩解村支兩委的關(guān)系，長(zhǎng)沙縣推行村支書(shū)和村主任“一肩挑”。“一肩挑”確實(shí)能克服“兩委”內(nèi)部耗損，但從長(zhǎng)期來(lái)看容易造成一人獨(dú)斷專行，同樣會(huì)使黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用偏離立法初衷。

3.村委會(huì)的自治功能弱化。《村組法》第五條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作?！狈呻m然明確要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得干預(yù)村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，但實(shí)際上村民自治范圍內(nèi)的許多工作必須依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接參與才能完成。再加上村委會(huì)成員的工資、辦公經(jīng)費(fèi)等都需要財(cái)政撥款，要求村干部必須與鄉(xiāng)鎮(zhèn)保持一致就變得理所當(dāng)然。《村組法》對(duì)鄉(xiāng)、村兩級(jí)權(quán)責(zé)規(guī)定的過(guò)于籠統(tǒng)和權(quán)責(zé)分界不清，使得上級(jí)插手現(xiàn)象難以避免。據(jù)調(diào)查顯示，長(zhǎng)沙縣村干部應(yīng)付鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府安排的工作所花精力達(dá)到90%以上?？梢?jiàn)村民委員會(huì)行政化傾向比較嚴(yán)重，自治功能弱化已是不爭(zhēng)實(shí)事。

4.村民自我意識(shí)比較嚴(yán)重。長(zhǎng)沙縣作為中西部第一縣，老百姓生活較為殷實(shí)，但人們對(duì)物質(zhì)、精神方面的需求越來(lái)越高。長(zhǎng)沙縣在滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求的過(guò)程中，村民自我意識(shí)比較嚴(yán)重，主要表現(xiàn)為兩個(gè)“突出”。一是村民權(quán)利和義務(wù)的“二重性”依然突出。村民主動(dòng)參與村民自治管理的積極性不高，事不關(guān)己高高掛起的現(xiàn)象比較普遍。甚至少數(shù)村民不管決策對(duì)全村有多大的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，只要影響到自身利益就一律反對(duì)。這種只注重既得利益，不愿承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的意識(shí)，影響著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的健康發(fā)展。二是村民小農(nóng)意識(shí)依然突出。雖然長(zhǎng)沙縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，得益于98 萬(wàn)長(zhǎng)沙縣人的思想解放和奮力實(shí)干，但農(nóng)民小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)依然突出。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，農(nóng)民求穩(wěn)、怕變的保守性，患得患失、平均主義為特點(diǎn)的觀念體系阻礙著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速轉(zhuǎn)型，影響著鄉(xiāng)村治理。

四、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的幾點(diǎn)思考

鄉(xiāng)村治理無(wú)論是官治還是自治，亦或兩者結(jié)合，最終目的都是為了實(shí)現(xiàn)善治：即通過(guò)政府、社會(huì)、民眾的合作，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。具體來(lái)說(shuō)就是要通過(guò)治理提升農(nóng)民福利水平，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)乃至中國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定，為實(shí)現(xiàn)全面小康和中國(guó)夢(mèng)奠定基礎(chǔ)。這本身就是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。

1.理順鄉(xiāng)村、兩委關(guān)系，強(qiáng)化村級(jí)自治功能。在“鄉(xiāng)政村治”模式下，存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)操控村干部選舉、以行政命令代替村民會(huì)議決策和利用“村財(cái)鄉(xiāng)管”控制村委會(huì)等現(xiàn)象，致使村委會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“行政附庸”，弱化了村民自治。為此，需要通過(guò)完善《村組法》，科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部和村委會(huì)的職能權(quán)限，進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系。一是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)范圍和方式。目前《村組法》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)規(guī)定太過(guò)原則，缺乏操作性。亟需通過(guò)完善法律或出臺(tái)細(xì)則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在哪些方面給予指導(dǎo)，并通過(guò)什么樣的方式給予指導(dǎo)，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將村委會(huì)當(dāng)下級(jí)的慣性思維。二是理清村支兩委的職能關(guān)系。當(dāng)前對(duì)于村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用有兩種模糊認(rèn)識(shí)：第一種認(rèn)識(shí)，黨支部主要是抓黨建；第二種認(rèn)識(shí)，村支部應(yīng)該包攬村里一切事務(wù)。其實(shí)，黨支部不能搞以黨代政，村委會(huì)也不是完全脫離黨支部開(kāi)展工作。兩者應(yīng)該是一個(gè)有機(jī)的整體，村委會(huì)通過(guò)黨支部的把關(guān)定向履行職能，黨支部通過(guò)村委會(huì)職能發(fā)揮將黨的政策貫徹到村民自治之中。因此，要通過(guò)宣傳教育等方式在鎮(zhèn)村干部中澄清兩種模糊認(rèn)識(shí)，并以制度明確各自職責(zé)，防止鄉(xiāng)村治理中黨支部的越位和村委會(huì)的缺位。三是建立違反村民自治原則的責(zé)任追究機(jī)制。《村組法》對(duì)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”的規(guī)定比較籠統(tǒng)。而且現(xiàn)實(shí)工作中，有些村民自治范圍內(nèi)的事情對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在依賴。為此，需要對(duì)干預(yù)村民自治的單位或個(gè)人進(jìn)行問(wèn)責(zé)，強(qiáng)化村民自治功能。

2.轉(zhuǎn)變基層政府職能，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力。在鄉(xiāng)村治理的歷史長(zhǎng)河中，無(wú)論是古代的皇權(quán)不下縣，還是民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)，亦或是如今的鄉(xiāng)政村治，政府的重要作用從來(lái)都是不可替代的。相比部分學(xué)者提出的取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的改革，筆者更認(rèn)同穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在鄉(xiāng)村治理中扮演好引導(dǎo)者角色，必須真正把鄉(xiāng)鎮(zhèn)從壓力型體制中剝離出來(lái)，將服務(wù)功能內(nèi)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村治理中的動(dòng)力。近年來(lái)，雖然“服務(wù)型政府”、“公共服務(wù)均等化”等已逐漸成為各級(jí)政府的共識(shí)，但是在財(cái)政支出上沒(méi)有得到充分體現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)依然是重頭戲，公共服務(wù)仍然被邊緣化，服務(wù)型政府建設(shè)任重道遠(yuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層政府，面臨上級(jí)政府的績(jī)效考核和群眾需求提高的雙重壓力，再加上財(cái)權(quán)事權(quán)的嚴(yán)重不匹配，唯一能做的就是減少公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，嚴(yán)重弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力。為此，一方面要轉(zhuǎn)變政府職能，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把工作重心轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)上來(lái)，尤其是要以服務(wù)者的心態(tài)和定位指導(dǎo)村委會(huì)工作。另一方面要擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)。所擴(kuò)之“權(quán)”，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)在公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)治理上的自主權(quán)。也就是說(shuō)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)必須建立在服務(wù)型政府的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等原則進(jìn)行擴(kuò)權(quán)。比如建立健全財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)等的基層財(cái)政體制，保障公共產(chǎn)品和服務(wù)的順利提供，以此提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村治理中的力度和深度。

3.重塑傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢文化，喚醒村民參與治理意識(shí)。有專家指出：改進(jìn)社會(huì)管理不如改進(jìn)社會(huì)服務(wù)，改進(jìn)社會(huì)服務(wù)不如推進(jìn)社會(huì)參與。勿須諱言，當(dāng)前公民主體意識(shí)、參與意識(shí)的缺乏影響了村民自治的效果。村民參與村級(jí)事務(wù)積極性不強(qiáng)不外乎兩點(diǎn)原因：一是村務(wù)與村民利益無(wú)關(guān)；二是村民找不到被尊重感。在鄉(xiāng)村治理中，如果沒(méi)有公民的積極參與，最多只能是善政，而不會(huì)有善治。為此，要激發(fā)村民參與村級(jí)事務(wù)甚至公益事業(yè)的積極性，必須找到集體利益與個(gè)人利益的契合點(diǎn)和保證民主參與的有效性。一是借鑒“上虞鄉(xiāng)賢”，發(fā)揮鄉(xiāng)賢榜樣作用。相對(duì)公共利益，村民只關(guān)注個(gè)人利益和家庭利益是可以理解的。除了通過(guò)教育培訓(xùn)增強(qiáng)農(nóng)民公共意識(shí)外，還可以學(xué)習(xí)上虞的“鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)”經(jīng)驗(yàn)，重塑傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢文化，通過(guò)發(fā)揮鄉(xiāng)賢的榜樣作用，借助鄉(xiāng)規(guī)民約，潛移默化地影響并培養(yǎng)村民的公共精神，讓村民由重視個(gè)人利益和家庭利益的轉(zhuǎn)而關(guān)注整體利益，從而推動(dòng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的和諧發(fā)展。二是推廣“樂(lè)和鄉(xiāng)村”建設(shè)，喚醒村民責(zé)任擔(dān)當(dāng)。如果說(shuō)梁漱溟和晏陽(yáng)初的鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)是為了提升村民素質(zhì)，培養(yǎng)鄉(xiāng)村治理人才的話。那么廖曉義在長(zhǎng)沙縣實(shí)施的“樂(lè)和鄉(xiāng)村”建設(shè)就是重建自然鄉(xiāng)村組織，重塑傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化，通過(guò)樂(lè)和治理、樂(lè)和生計(jì)、樂(lè)和禮義、樂(lè)和人居、樂(lè)和養(yǎng)生喚醒村民責(zé)任意識(shí)，通過(guò)三事分流喚醒責(zé)任擔(dān)當(dāng)。對(duì)于城鎮(zhèn)化中的鄉(xiāng)村，有必要構(gòu)建類(lèi)似“樂(lè)和鄉(xiāng)村”項(xiàng)目(樂(lè)和社工站、樂(lè)和互助會(huì)、樂(lè)和聯(lián)席會(huì))的基層治理構(gòu)架，找到現(xiàn)代公共治理規(guī)則與傳統(tǒng)禮俗的最佳平衡點(diǎn)。三是完善“村民議事會(huì)”，拓展村民政治參與途徑。三年一次的村委會(huì)選舉，不足以錘煉村民的民主意識(shí)。為此，要建立常態(tài)化參與機(jī)制，特別是要完善村民議事會(huì)，搭建村民參與民主決策的平臺(tái)，滿足村民的政治參與需求，從根本上杜絕村民在面對(duì)事關(guān)公共利益大事件的集體失聲，從而提高村民參與村級(jí)事務(wù)的積極性和主動(dòng)性。

4.培育涉農(nóng)社會(huì)組織，彌補(bǔ)政府鄉(xiāng)村治理不足。從“管理”到“治理”的核心變化就是一元主體到多元主體的轉(zhuǎn)變，也就意味著社會(huì)組織在鄉(xiāng)村治理中將扮演重要角色，承擔(dān)更多的責(zé)任。社會(huì)組織可以是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自發(fā)形成(如農(nóng)民專業(yè)合作社、各種協(xié)會(huì))，也可以是政府扶持(如村民議事會(huì))。它們?cè)谶B接農(nóng)民、市場(chǎng)、政府方面存在著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。比如，農(nóng)民專業(yè)合作社可以充分發(fā)揮互助合作的優(yōu)勢(shì)，提高農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，從而保障鄉(xiāng)村治理效果；相對(duì)分散的維權(quán)行為，農(nóng)民維權(quán)組織可以提升農(nóng)民參與公共事務(wù)的能力和意愿。有組織的維權(quán)不是給政府添亂，而是為政府解難，是維護(hù)鄉(xiāng)村穩(wěn)定和諧的重要力量。從鄉(xiāng)村治理角度來(lái)看，培養(yǎng)鄉(xiāng)村社會(huì)組織首先是完善培育涉農(nóng)社會(huì)組織的政策。政策的制定是建立在對(duì)社會(huì)組織作用的理性認(rèn)識(shí)和對(duì)社會(huì)組織內(nèi)涵的準(zhǔn)確把握之上，確保政策不偏離扶持農(nóng)民的目標(biāo)。其次是營(yíng)造有助于社會(huì)組織生存和發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。比如要加大清理假農(nóng)民專業(yè)合作社的力度，防止龍頭企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)掛農(nóng)民合作社的牌子而套取政策資金。最后是引進(jìn)、培養(yǎng)外部協(xié)作者。農(nóng)民自發(fā)形成的社會(huì)組織，限于知識(shí)、信息和經(jīng)驗(yàn)的缺乏，特別需要外部人才的幫助與指導(dǎo)。比如章程的制定、政策法規(guī)障礙的化解等等。同時(shí)，政府還要利用各級(jí)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)加大農(nóng)村人才培養(yǎng)力度，特別是農(nóng)民專業(yè)合作社人才的培養(yǎng)，提升社會(huì)組織的專業(yè)水平，真正發(fā)揮社會(huì)組織在鄉(xiāng)村治理中的作用。