單位制度變遷視閾下政府與社會關(guān)系的嬗變

任學(xué)麗

(中國人民解放軍第三軍醫(yī)大學(xué)，重慶400038)

政府與社會關(guān)系是政治學(xué)等學(xué)科學(xué)者長期關(guān)注和研究的核心問題之一。由于政府與社會都處于動態(tài)發(fā)展之中且非同質(zhì)性的整體，不同時期不同層面上的政府與社會關(guān)系會呈現(xiàn)出不同的特點。一般來說，政府與社會組織的關(guān)系是透視政府與社會關(guān)系的基本視角。單位制度是建國初期建立的一種以“單位”為組織基礎(chǔ)的制度結(jié)構(gòu)。[1]本文試從單位制度變遷的視角，對當(dāng)代中國政府與社會關(guān)系的嬗變做一粗淺探析。

一、單位制度的建立使政府與社會合中有分

建國初期，單位制度的建立特別是單位辦社會的施行，一方面使所有單位都被置于政府全面而嚴格的控制之下，成為政府覆蓋和取代社會的組織中介，由此形成了政府與社會總體基本重合的關(guān)系模式。另一方面，與地方政府相比，許多單位行政級別較高，在空間上相對獨立且具有較為明顯的資源優(yōu)勢，成為一個個事實上相對獨立于地方政府的“小社會”，政府與社會局部逐步現(xiàn)出相對分離的態(tài)勢。

單位制度的建立使政府與社會總體上基本重合。建國初期，現(xiàn)代化的驅(qū)動促使國家和政府直接調(diào)控資源，社會資源總量嚴重不足且較為分散的歷史條件又決定了必須采取強制提取、集中分配的資源調(diào)控方式。為確保資源提取渠道的暢通化與分配渠道的單一化，保證資源投放的準確性和高效性，單位制度應(yīng)運而生。單位制度下的單位[2]，是一種被納入行政序列、“將命令權(quán)力和財產(chǎn)權(quán)利結(jié)合起來”[3]的中國特色的“制度化組織”[4]。以單位制度為基礎(chǔ)，國家和政府將幾乎所有的社會成員都組織進了黨政機關(guān)、國有企事業(yè)單位等典型單位組織或具有“準單位性質(zhì)”的城市街道居委會以及具有“類單位色彩”的農(nóng)村公社，打造出了一種結(jié)構(gòu)分化程度很低、高度一體化的“總體性社會”[5]。同時，在當(dāng)時的條件下，單位還“通過社會成員的工作使之取得一定的經(jīng)濟報酬，通過分配住房保證單位成員基本的生存空間，通過公費醫(yī)療制度滿足人們基本健康的需要，通過興辦托兒所、幼兒園、食堂、澡堂及為職工子女就業(yè)需要的服務(wù)公司或集體企業(yè)”[6]等措施全面辦社會，逐步成為一個個“大而全”、“小而全”的微型社會?！皢挝晦k社會”的實質(zhì)是“政府在逐步奪取社會資源之后，又無法徹底承擔(dān)全部的社會功能，因此只能由社會集團或集體成員來自行組織填補‘政府空位’”[7]P55，其結(jié)果是“以‘單位’覆蓋了‘社會’，以“單位空間”代替了‘公共空間’”。[8]P78總之，借助單位及類似的組織，“行政權(quán)力對社會進行全方位的滲透，直接干涉到社會的每個角落”[9]，整個社會中幾乎“沒有一個政治權(quán)力機構(gòu)不能入侵的領(lǐng)域”[10]P7，“一個相對獨立的、帶有一定程度自治性的社會已不復(fù)存在”[11]P1。換言之，政府全面侵占和取代社會，形成了一種政社基本合一的關(guān)系模式。

單位制度的建立使政府與社會局部相對分離。由于單位都有一定的行政隸屬關(guān)系和相應(yīng)的行政級別，“于是整個社會被分解為由政府主管部門調(diào)控的無數(shù)個基本單元，單位在橫向上是閉合的，在縱向上是貫通的”[12]P380，形成了較為典型的“條塊分割”管理體制。在該體制下，政府與社會在局部呈現(xiàn)出相對分離的態(tài)勢。一方面，隸屬于上級政府部門的一些單位(特別是一些隸屬于中央各部委的大型企業(yè)單位)，在行政級別上很可能與地方政府大致相當(dāng)甚至更高。盡管它們在某些事項上也要“入鄉(xiāng)隨俗”，接受地方政府規(guī)章的制約。但其與地方政府大體上是一種平行的、積極協(xié)作的關(guān)系。一般來說，地方政府只是在計劃生育、精神文明評比等方面對其有一定制約作用。另一方面，建國初期以大型工礦企業(yè)為代表的一些大單位，大都建在距離原城市中心較遠的地方，無法充分利用城市原有市政服務(wù)設(shè)施，給工人生活造成極大不便。那時，組建不久的地方政府因財力緊張等因素制約，往往無力承擔(dān)為單位提供配套服務(wù)設(shè)施的職責(zé)；單位外的其他社會組織也消失殆盡，在上述問題的解決方面也難有作為，使單位不得不承擔(dān)起一級政府的責(zé)任，自己動手“辦社會”。由于有上級政府作為堅強后盾，與其所在的地方政府相比，許多單位辦社會的普遍規(guī)模較大、水平較高，掌控的資源普遍較多。以吉林市龍?zhí)秴^(qū)的中學(xué)和公共浴池為例。吉化子弟中學(xué)共有7 所，且規(guī)模較大、條件好，而市屬中學(xué)則只有3 所，規(guī)模較小。吉化職工浴池有7 個，區(qū)屬的浴池只有1 個，且規(guī)模也較小。[8]P61正是由于地方的特殊性被統(tǒng)一的單位建制所遮蔽，區(qū)域性政府應(yīng)有的一些職能也被單位吸收，區(qū)域性政府越到基層就越弱化，使單位逐步成為一種與地方政府相對獨立的社會體系。

政府與社會合中有分的關(guān)系模式，較好地契合了建國初期的形勢需要，一度爆發(fā)出巨大的能量：它不僅“為高度集權(quán)的一元化的政治體制和高度集中的計劃經(jīng)濟體制，以及嚴格的意識形態(tài)控制體制的運作，提供了強有力的組織保證”[13]；而且對于資源極其短缺的情況下為社會成員提供基礎(chǔ)性的社會福利和社會保險也是有意義的。當(dāng)時國家經(jīng)濟社會建設(shè)領(lǐng)域所取得的以“一五”建設(shè)成就為代表的系列成果，應(yīng)當(dāng)說與這種關(guān)系模式的形成是不無關(guān)系的。因此，對其不能簡單地采取非歷史的態(tài)度一概加以否定。不過，作為特定歷史時期的特定產(chǎn)物，這種關(guān)系模式內(nèi)在的缺陷也是顯而易見的：“全能政府(無限政府)必然是無能政府”[14]P230，“政府的失敗既可能是由于它做得太少，也可能是由于它做得太多”[15]P475。作為一個與其他權(quán)力中心相對的官僚政治整體，當(dāng)政府?dāng)U張時，必然導(dǎo)致自愿組織的功能下降，并因此而使得它們逐漸衰弱，同時它也削弱了自愿組織得以維持的社區(qū)精神。[16]P266政府與社會總體上基本重合，不僅造成政府保障壓力日增以至不堪重負，而且使單位之外的其他社會組織難以發(fā)育和成長，社會獨立性和自治力日漸衰微。而政府與社會局部相對分離所形成的“單位隔離式”治理模式，不僅造成資源的單位化分割和重復(fù)性浪費，而且“從搖籃到墳?zāi)埂卑愕谋Ｕ夏Ｊ阶罱K也成為影響和制約單位自身健康發(fā)展的沉重包袱。

二、單位制度的變遷使政府與社會分中有合

改革開放以來，單位制度的變遷，不僅降低了政府對單位的控制力、增強了單位獨立性，而且推動了各種非單位組織的迅速發(fā)展，使一度被政府以單位為中介覆蓋和取代的社會逐步析離出來，政府與社會總體出現(xiàn)明顯分離；同時，分離單位辦社會職能等改革舉措的推進，既不可能由單位獨自編導(dǎo)、一分了之，也不可能完全由地方政府大包大攬、照單全收，只能在協(xié)商的基礎(chǔ)上由二者合力完成，政府與社會局部謀求合作共治的態(tài)勢逐步形成。

單位制度的變遷使政府與社會總體出現(xiàn)分離。一方面，受到改革浪潮持續(xù)不斷的沖擊，政府對單位的控制力有所下降。首先，單位數(shù)量急劇減少、范圍大幅收縮。據(jù)統(tǒng)計，從1996 年到2004年，國有和集體工業(yè)企業(yè)單位的數(shù)量各減少了78%和91%。同時，國有企業(yè)大量退出競爭比較充分的行業(yè)和領(lǐng)域，向關(guān)系國計民生的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵行業(yè)集中和聚焦。其次，單位獨立性、自主性明顯增強。隨著市場化改革的不斷推進，單位對政府依賴性有所弱化。如在資源獲取方面，“政府安排不再是企業(yè)獲取資源的主要方式，市場交易正逐步成為企業(yè)獲取生產(chǎn)資源的主要方式，社會關(guān)系也在企業(yè)的經(jīng)濟活動中發(fā)揮著作用”[17]。第三，政府對包括單位職工在內(nèi)的個人控制力今非昔比。在“去單位化”的過程中，政府通過單位所能控制的“單位人”數(shù)量急劇減少，“社會人”數(shù)量迅速增加。即使是“單位人”，因其利益、資源和地位獲得途徑的日益多元，政府對其的影響力亦大不如從前。第四，各種非單位組織快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，截至2009 年末，我國各類社會組織的數(shù)量已達431069 個，其中社會團體238747 個，民辦非企業(yè)單位190479 個，基金會1843 個。單位外的社會空間和資源迅速擴張。除了法律控制外，政府對這些空間和資源的控制力和影響力較為有限。另一方面，單位辦社會職能大量分離。教育、司法等許多原先由單位承擔(dān)的社會功能，逐漸從單位中分離出去，回歸到單位外的社會組織或政府部門手中。所有這些，都從不同側(cè)面對政府與社會一度基本重合的總體格局形成了強烈的沖擊，使之逐步出現(xiàn)分離。可以說，改革的重要意義之一就“在于它瓦解了原有的社會發(fā)展模式的社會根基”，創(chuàng)設(shè)出了相對于國家和政府之外的“獨立社會空間”[18]。

單位制度的變遷使政府與社會局部謀求合作。這一點在分離單位辦社會職能上表現(xiàn)得較為明顯。根據(jù)中央要求，這項改革的核心，是將單位所辦的學(xué)校、醫(yī)院和其他社會服務(wù)機構(gòu)移交地方政府統(tǒng)籌管理。從實踐來看，通常的做法是將單位所屬的中小學(xué)和公檢法等職能單位，一次性全部分離并按屬地原則移交所在地(市)或縣級人民政府管理，具體移交級次，由有關(guān)單位與所在地省級人民政府商定；單位所辦醫(yī)院、市政機構(gòu)、社區(qū)機構(gòu)等分離問題，由單位和地方政府根據(jù)實際情況協(xié)商決定，鼓勵單位辦社會機構(gòu)通過市場化改革進行分離?？梢姡@項改革的施行離不開政府與社會的合作，或者說單靠政府與社會任何一方特別是作為一種“小社會”存在的單位自身，是根本無法實施的：它必須地方政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，在謀求地方政府與單位“小社會”合作的同時，謀求政府與單位外日益成長起來的社會的合作，才能順利推進。如作為國務(wù)院首批選定進行分離辦社會職能改革的試點企業(yè)，中石油、中石化、東風(fēng)汽車3 家中央企業(yè)分離辦社會職能改革的順利推進，就“離不開地方政府的支持”，其各項“工作之所以能比較順利地完成，其中非常重要的一條就是各級地方政府的支持和配合”[19]。反之，另外一些單位此項改革進展比較遲緩甚至受阻，很大程度上則是因牽涉到改革費用分攤等問題，其所在的地方政府態(tài)度不積極、支持不給力或單位外的其他社會組織發(fā)育不良，不愿或不能承擔(dān)從單位中分離出來的部分社會職能所致。大量的事實還表明，有效處理和應(yīng)對分離單位辦社會職能所帶來的單位下崗分流人員的轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、就業(yè)安置，單位離退休人員養(yǎng)老金的發(fā)放，以及隨著單位制度而出現(xiàn)的流動人員管理等問題和挑戰(zhàn)，同樣離不開政府與包括單位在內(nèi)的全社會的合作。

分中有合是隨著單位制度的變遷而日漸顯現(xiàn)的一種政府與社會關(guān)系態(tài)勢。由于較好地適應(yīng)了時代發(fā)展的潮流和社會進步的方向，這一關(guān)系態(tài)勢在實踐中日益彰顯出其優(yōu)勢：一方面，政府與社會總體相對分離，不僅有效地減輕了政府包括對單位的保障和補貼等在內(nèi)的負擔(dān)，促進了政府機構(gòu)的精簡，增強了政府的能力；而且擴大了社會生存和發(fā)展空間，使其能夠“在得到政府足夠的法律和財政支持的同時也保持相當(dāng)程度的獨立性和自主權(quán)”[16]P256，激發(fā)了包括單位在內(nèi)的社會蓬勃發(fā)展的生機和不斷創(chuàng)新的活力。另一方面，政府與社會局部謀求合作，有助于打破先前政府與社會基本各自為政的分離狀態(tài)，使其以各自的能力為前提，“以‘共同的目標(biāo)’而非‘天然的壟斷’為合作基礎(chǔ)，分享社會空間的公共服務(wù)，共擔(dān)公共事務(wù)的治理責(zé)任”[20]，促進了許多資源在全社會范圍內(nèi)的自由流動、優(yōu)化配置和高效利用。改革開放以來我國經(jīng)濟社會發(fā)展所取得一系列舉世矚目的輝煌成就，應(yīng)該說，就是這一關(guān)系態(tài)勢優(yōu)勢最有力和最雄辯的說明和佐證。不過，由于單位制度變遷尚未完成，政府與社會的關(guān)系還并沒有在動態(tài)調(diào)適中形成一種比較理想的銜接互動機制，導(dǎo)致就業(yè)難、看病難、買房難等階段性矛盾和問題不斷涌現(xiàn)，日益成為影響和制約中國特色社會主義科學(xué)發(fā)展的重要因素。

三、動態(tài)把握分與合的合理限度，促進政府與社會有機銜接、良性互動

“分工提高勞動的生產(chǎn)力，增加社會的財富，促使社會精美完善”。[21]P13組織的分工合作能夠使其“擺脫孤立的狀態(tài)，而形成相互間的聯(lián)系”，“同舟共濟，而不一意孤行”[22]P24。當(dāng)代中國的政府與社會，作為兩大既相互區(qū)別又彼此聯(lián)系的組織，無論是總體還是局部，都須徹底告別基本重合的歷史模式，盡力避免完全分離的極端態(tài)勢，努力形成和保持一種既適度分離又積極合作的關(guān)系模式，實現(xiàn)二者的有機銜接與良性互動。

政府與社會總體分離不到位。政府和社會的作用范圍分別主要是政治的、公共的社會領(lǐng)域和經(jīng)濟的、私人的社會領(lǐng)域，二者理應(yīng)保持相對分離。從實踐來看，這種分離進程目前雖已在總體上有所開啟卻并未完全到位。首先，政府退而不出。由于政府意識中還存在著超越職權(quán)干預(yù)一切社會生活的渴望，政府還保留著相當(dāng)大的傳統(tǒng)權(quán)力和來自傳統(tǒng)權(quán)力的巨大慣性，保持著干預(yù)經(jīng)濟和社會生活的巨大力量，致使政府在一些社會領(lǐng)域應(yīng)退而不退，許多本應(yīng)歸還給社會的自主權(quán)，也因遭到一些政府部門的侵蝕而大打折扣。同時，社會集團和社會運動是政治變化過程的原材料和原動力，政府在有些領(lǐng)域即使想退出，亦因找不到相應(yīng)的職能替代組織而無法退出的情況也較常見。其次，社會擴而不張。沒有政府權(quán)限的恰當(dāng)定位，沒有政府功能的不斷優(yōu)化，沒有政府機構(gòu)的有效運作，社會的健康和快速發(fā)展便不能企望。由于政府退而不出或者退出但“費不隨事轉(zhuǎn)”、“權(quán)不隨事轉(zhuǎn)”，即部分資金和權(quán)力并未隨相應(yīng)的職能交付給社會，致使社會在某些領(lǐng)域盡管已經(jīng)發(fā)育得較為成熟和完善，但在履行其職能不是無能為力就是力不從心。加之組織化程度較低，社會自身目前也展示不出多大的張力。據(jù)統(tǒng)計，到2009 年，我國每萬人擁有的社會組織數(shù)量約為3 個，遠遠不及德國的120 個，法國的110 個，日本的97 個，美國的52 個，新加坡的18 個和印度的10.2 個。[23]第三，單位社會職能分離不順暢且時有增生。從單位辦社會職能的分離情況來看，一些公共性或經(jīng)營性的職能移交相對順暢，另一些公共管理職能的移交，因牽涉到有關(guān)費用的分攤等問題，則比較困難甚至迄今懸而未決。而隨著實踐的發(fā)展，興辦電視線路系統(tǒng)、局域網(wǎng)系統(tǒng)、安裝天然氣管道等新型職能，也被習(xí)慣性地交付給單位。盡管這種說法未必精準，但卻較直觀地反映了單位社會職能分離不暢且時有增生的情況。

政府與社會局部合作不密切。政府與社會的密切合作，能夠促進信息、資源的整合利用和優(yōu)化配置，最終實現(xiàn)公共利益最大化。我國政府與社會的合作，目前雖已在局部有所開展但卻不甚密切。一方面，政府與社會銜接不上。從單位中分離出來的社會職能，有一部分屬于政府和社會各自專有的職能范疇(如公檢法、后勤服務(wù)等)，還有一部分屬于其共同的職能范疇(如下崗職工再就業(yè)等)。一般來說，對于前者，因中央有硬性規(guī)定或有利可圖，政府或社會往往會比較自覺或自愿地承接起來。而對于后者，單位的上級政府為減輕自身負擔(dān)，往往將之當(dāng)作“燙手的山竽”，原則性地往地方政府手中一扔了之；與單位不具有隸屬關(guān)系的地方政府，雖在上級政府的壓力下不得不有所行動，但因承接這些職能可能會增加其財政負擔(dān)，大多也會功利性地選擇能躲就躲、能拖就拖；而社會尚未發(fā)育成熟，對于這部分職能大多也是有心無力或心力皆無。于是，單位辦社會職能分離過程中，就出現(xiàn)了政府退出過快或消極不作為而社會也無力承接，政府和社會同時“缺位”、銜接脫節(jié)的局面，造成一些管理的真空地帶，成為引發(fā)就業(yè)難、看病難、買房難等矛盾和問題的重要誘因。另一方面，政府與社會互動不良。盡管在某些領(lǐng)域，政府與社會已經(jīng)實現(xiàn)了相互銜接并展開了一定互動，但實效卻并不理想。以行業(yè)協(xié)會為例。由于政府的習(xí)慣性“越位”，許多行業(yè)協(xié)會與政府仍多少保持著“血緣”關(guān)系，沒有獨立的經(jīng)費來源和人事權(quán)，其組織體制、運行機制和活動模式均具有較強的計劃經(jīng)濟色彩；加之成員對協(xié)會的歸屬感不強、認同度不高等因素影響，使協(xié)會仍然具有較強的官辦性質(zhì)和離心化趨向，缺乏應(yīng)有的自主性和凝聚力，難以實現(xiàn)信息的有效傳遞和問題的對話與協(xié)商解決，政府與社會難以形成真正的良性互動。

動態(tài)把握分與合限度，努力實現(xiàn)政府與社會的有機銜接與良性互動。一種均衡的政府與社會關(guān)系是民主政治的基礎(chǔ)，而一種畸形的政府與社會關(guān)系可能成為極權(quán)政治的溫床或無序社會的發(fā)源地。未來中國的發(fā)展，要形成和保持均衡的政府與社會關(guān)系，必須根據(jù)實踐發(fā)展，動態(tài)調(diào)整其既相對分離又彼此契合的職能范圍和邊界，努力實現(xiàn)二者的有機銜接和良性互動。首先，轉(zhuǎn)變政府職能。政府既是個人權(quán)利的保護神，又是個人權(quán)利最大最危險的侵害者。要進一步規(guī)范政府權(quán)力，剝離政府非國家職能，使政府成為單純行使公共權(quán)威、提供公共產(chǎn)品的機構(gòu)，確保其既不“越位”也不“缺位”。其次，發(fā)揮社會自治功能。要進一步擴大社會自主范圍，保障社會自治權(quán)利，健全社會自治體系，增強社會自治能力，使其真正成為使政府的強制最小化、保障組織自由、改善人的生活的公共部門。第三，促進政府與社會有機銜接、良性互動。政府在穩(wěn)步有序退出社會領(lǐng)域的同時，要通過加大資源經(jīng)費支持力度和制度環(huán)境保障強度等措施，加大對社會的培育和扶持力度，使其能夠及時填補因政府退出而留下的職能空缺，與政府形成無縫銜接；社會要在政府支持和保障的基礎(chǔ)上，不斷增強自身凝聚力、向心力，主動承接政府的社會職能，積極幫助政府治理社會，促進政府治理模式的優(yōu)化和效率的提高，與政府形成良性互動。通過這種銜接與互動，最終使政府與社會“能夠較好地抑制各自的內(nèi)在弊端”，使政府所維護的普遍利益與社會所捍衛(wèi)的特殊利益得到符合社會總體發(fā)展趨勢的平衡。

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