以協(xié)商民主推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化
——以安徽省協(xié)商民主為例

任 蘭

（中共蚌埠市委黨校、蚌埠市社會主義學(xué)院，安徽 蚌埠233044）

黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央高度重視協(xié)商民主的發(fā)展。黨的十八大報告、十八屆三中全會《決定》，習(xí)近平總書記在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會上的講話，十八屆四中《決定》都對協(xié)商民主的發(fā)展提出了要求。2015年，中共中央《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》、《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》又相繼出臺。這些總體部署和頂層設(shè)計為全國各地推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展提供了可操作性的依據(jù)。今后很長一段時期，各級政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織等要承擔(dān)起發(fā)展協(xié)商民主的重任。本課題組以安徽省協(xié)商民主為例，對協(xié)商民主發(fā)展現(xiàn)狀、成長優(yōu)勢及現(xiàn)實障礙等問題進行分析，探討改革落實方案，以助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

一、在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化進程中不斷推進協(xié)商民主發(fā)展

（一）政協(xié)協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化水平普遍提高

1.政協(xié)協(xié)商的形式日趨完善。安徽省各級各地政協(xié)廣泛運用全委會、常委會、主席會、專題協(xié)商會、資政會、界別協(xié)商會、提案辦理協(xié)商會、對口協(xié)商會、協(xié)商座談會等形式，開展多層次協(xié)商議政活動。近兩年，安徽省政協(xié)及部分市、區(qū)政協(xié)召開多場專題協(xié)商會和資政會。合肥、蚌埠、天長等地政協(xié)則更多地通過主席會、常委會開展協(xié)商。對口協(xié)商、界別協(xié)商也是常用的協(xié)商形式。協(xié)商座談會、建議案、視察、提案、反映社情民意等形式是政協(xié)委員進行政協(xié)協(xié)商的典型做法。

2.人民政協(xié)制度建設(shè)不斷加強。安徽省委相繼出臺了《關(guān)于推進人民政協(xié)政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》、《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》，對各種協(xié)商渠道，包括政協(xié)協(xié)商進行了規(guī)范?；茨鲜形?、蚌埠市委也出臺了《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》，指導(dǎo)全市協(xié)商民主建設(shè)。宣城市委制定了《關(guān)于加強新形勢下人民政協(xié)工作的意見》。池州市政協(xié)出臺了《重點民主協(xié)商活動組織工作實施細(xì)則》，指導(dǎo)市委、市政府共同組織實施民主協(xié)商活動計劃。目前，安徽省政協(xié)已形成了政協(xié)委員赴市縣開展履職活動的工作制度。蚌埠市政協(xié)針對政協(xié)委員履職服務(wù)等進行了具體的制度規(guī)范；廣德縣政協(xié)則著重出臺了政協(xié)專門委員會、工作委員會及政協(xié)委員的考核辦法，并制定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)工委工作規(guī)則；淮北市政協(xié)在界別召集人制度、界別經(jīng)費使用方面形成了有效的制度機制。

3.政協(xié)協(xié)商與黨委和政府工作有效銜接。安徽省各地普遍建立了政協(xié)與黨委、政府聯(lián)合制定年度協(xié)商計劃制度，部分市縣還建立了知情明政制度。淮北市政協(xié)積極推進《市委、市政府工作部門與市政協(xié)工作部門對口聯(lián)系制度》；滁州市政府要求在規(guī)范性文件出臺前送市政協(xié)協(xié)商并廣泛聽取意見。

（二）部分地方開啟政黨協(xié)商的探索嘗試

1.以座談會、協(xié)商會的形式征求黨外意見。中共安徽省委與黨外代表人士積極開展人事協(xié)商。安徽省人大常委會與黨外代表人士就重要立法工作開展立法協(xié)商。亳州通過專題座談會的形式，征求各民主黨派、工商聯(lián)和無黨派代表人士的意見建議。馬鞍山則建立了黨外人士專題協(xié)商會的協(xié)商平臺，就相關(guān)議題聽取黨外代表人士的意見。

2.依托政協(xié)開展與民主黨派的聯(lián)合協(xié)商。如為破解秸稈禁燒難題，宿州市政協(xié)與民主黨派開展聯(lián)合調(diào)研協(xié)商，調(diào)研成果建議很快得到市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)批示并被采納落實。

3.民主黨派積極進行調(diào)研，直接向黨委提出建議。如農(nóng)工黨省委就“黃山地區(qū)水利資源的保護和開發(fā)利用”開展調(diào)研，其調(diào)研成果作為提案為中共省委、省政府的決策提供了參考。

4.完善民主黨派直接向黨委提出建議制度。宣城市建立了各民主黨派向中共市委提出意見建議的“直通車”制度，開辟了三種提出意見的渠道：市委召開座談會，面對面聽取民主黨派負(fù)責(zé)人的意見建議；民主黨派及其有關(guān)負(fù)責(zé)人分別以民主黨派或個人名義直接向市委或市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)提出意見建議；組織民主黨派有關(guān)負(fù)責(zé)人參加市委領(lǐng)導(dǎo)組織的考察調(diào)研活動。

5.探索建立政黨協(xié)商保障機制。如淮北市近年來邀請市各民主黨派、工商聯(lián)參加政協(xié)組織的重點調(diào)研、視察、評議等活動，支持他們就全市經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要問題發(fā)表意見和建議。

（三）人大協(xié)商逐步開展

1.人大立法協(xié)商開始起步。安徽省人大常委會制定了《加強立法協(xié)商協(xié)調(diào)工作意見》，并于2015年1月舉行了首次立法協(xié)商。在合肥，每件地方性法規(guī)出臺之前都要進行意見征集。在淮南的地方立法過程中，市政協(xié)積極參與，組織政協(xié)委員就立法事項開展調(diào)研論證、建言獻策已成為慣例。目前，銅陵市人大常委會起草完成了《關(guān)于做好地方立法工作的意見稿》，建立邀請人大代表、政協(xié)委員和群眾代表座談，聽取關(guān)于立法項目和立法工作的意見和建議制度。

2.人大代表在協(xié)商民主中的作用日漸顯現(xiàn)。省人大通過網(wǎng)站開通了“代表與公眾服務(wù)平臺”；建立了主任會議成員直接聯(lián)系基層代表和代表接待日制度；依托報刊和網(wǎng)絡(luò)媒體開展“代表問政”。全省各地人大還通過召開政情通報會、組織代表視察、邀請代表列席會議和參與人大重要活動、直接選舉的代表向選民述職并接受評議等多種方式發(fā)揮代表作用。

（四）基層協(xié)商開始穩(wěn)步推進

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的協(xié)商開始起步。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道依托政協(xié)參與協(xié)商。郎溪縣政協(xié)在全縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了“委員之家”，每季度“委員之家”至少集中組織一次委員就本鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作和熱點、難點問題等進行的建言獻策。同時，還不定期組織委員到村、站、所等基層單位，就有關(guān)工作進行零距離協(xié)商。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表通過參加聽證會進行協(xié)商。合肥市對征地補償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、居民生活用天然氣價格調(diào)整、垃圾處理費調(diào)價等眾多領(lǐng)域和事項舉行多次聽證會，廣泛聽取社會各界的意見和建議。

2.行政村、社區(qū)的協(xié)商開始試點。安徽省確定了4個單位作為基層協(xié)商民主試點。其中，池州杏溪村作為試點單位，制定了《杏溪村基層協(xié)商民主試點工作方案》、《杏溪村2015年民主協(xié)商計劃》，為基層協(xié)商民主發(fā)展提供制度規(guī)范。另外，一些新興的組織形式開始產(chǎn)生。如合肥市興起了居民（代表）會議、村民（代表）會議、民主生活會、社區(qū)論壇等。南陵縣則通過票決產(chǎn)生村項目理事會，使村民在農(nóng)田水利、道路建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上充分發(fā)揮主體作用。[1]寧國市政協(xié)組織了三十多次政協(xié)委員視察調(diào)研督辦活動，每場協(xié)商都請村民代表和在地委員參加。靈璧縣政協(xié)近兩年來先后20多次深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社區(qū)召開民情懇談會，解決群眾提出的問題。

3.企業(yè)單位協(xié)商效果開始顯現(xiàn)。安徽省總工會專門下發(fā)《安徽省總工會深化集體協(xié)商工作規(guī)劃（2015-2018年）》。目前，全省企業(yè)普遍建立了工資集體協(xié)商、廠務(wù)公開、民主管理等制度。

二、安徽省協(xié)商民主在發(fā)展中存在的短板

（一）基層協(xié)商尚未成為國家治理現(xiàn)代化的有效載體

受人、財、物及觀念的限制，安徽省基層協(xié)商民主開展較為困難。絕大多數(shù)基層政協(xié)機關(guān)人員編制普遍不足，人力資源短缺，無力推動協(xié)商工作。一些行政村僅限于一事一議聽取一下代表意見，或是在處理棘手問題時，把協(xié)商民主當(dāng)作應(yīng)急管理工具，缺乏常態(tài)化、普遍化。有的行政村由于青壯年大量外出務(wù)工無暇參會，留守村民又習(xí)慣于村莊管理的家長制做法，協(xié)商會議很難組織。在城市社區(qū)，由于社區(qū)居民往往是陌生人，尤其是協(xié)商議題與居民利益相關(guān)性不強時，也存在協(xié)商難以組織的情況。

（二）人大協(xié)商對國家治理現(xiàn)代化的推動作用尚不明顯

1.立法主體經(jīng)驗不足。雖然安徽省設(shè)區(qū)的市級人大常委會基本上都成立了法制工作委員會，但無論從人員組成還是經(jīng)驗儲備來看，立法力量還不強，短時間內(nèi)難以快速提高。這種情況下，讓地方立法機構(gòu)去研究、設(shè)計縝密科學(xué)的立法協(xié)商機制及流程難度較大。

2.立法協(xié)商的法律和制度保障不足?！读⒎ǚā返?6條規(guī)定，列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，有關(guān)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見，“聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”。雖然“多種形式征求意見”表達了立法協(xié)商的基本含義，但卻沒有將“協(xié)商”進行明確表述，使得人大召開立法協(xié)商會缺乏明確直接的法律依據(jù)。

3.立法協(xié)商的規(guī)范文件覆蓋面有限。雖然從中央到地方就立法協(xié)商制定了專門文件，但規(guī)范還比較零散、籠統(tǒng)，僅對信息通報、工作部門、對口聯(lián)絡(luò)等進行事務(wù)性規(guī)定，未覆蓋立法協(xié)商的全過程。另外，安徽省人大常委會制定的《加強立法協(xié)商協(xié)調(diào)工作意見》是人大常委會單方發(fā)布的，只具備約束人大常委會工作機構(gòu)的內(nèi)部效力，覆蓋面窄。

4.地方黨委對立法協(xié)商發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用不足。雖然安徽省委及各地市委出臺的相關(guān)文件中提及到了立法協(xié)商，但目前還只是由人大和政協(xié)自行開展立法協(xié)商，看不到地方黨委在立法協(xié)商過程中發(fā)揮具體作用。

5.立法機構(gòu)習(xí)慣于依賴政協(xié)渠道開展協(xié)商，其他渠道尚不暢通。目前協(xié)商座談會為立法協(xié)商的主要形式，但參與主體多為社會精英，社會代表性不足。另外受流程和時間所限，各參與主體“各說各話”，各種主張難以形成直接的碰撞和博弈，相互辯論、形成共識的“協(xié)商”特點很難體現(xiàn)。

6.協(xié)商意見采納情況反饋機制尚未形成。在目前的一些立法協(xié)商實踐中，人大及其常委會在法律文件草案的審議階段是否采納了協(xié)商意見建議，還沒有形成固定公開的回應(yīng)機制。雖然目前有關(guān)立法的報道日漸增多，但主要不是站在立法公開的角度，而是從政治宣傳的角度進行的信息宣傳或輿論引導(dǎo)。這些做法并不是真正意義上的立法公開，并不利于培養(yǎng)公眾參與立法的積極性。[2]

（三）社會組織還未成為國家治理現(xiàn)代化的重要角色

安徽省社會組織協(xié)商尚處于起步階段，社會組織協(xié)商的潛力遠未發(fā)掘出來。絕大多數(shù)地方黨委和政府習(xí)慣于把社會組織看作被管理對象，不愿意給社會組織參與協(xié)商的空間和機會；即使想讓社會組織參與協(xié)商，也不知道通過什么渠道、采取什么樣的方式進行規(guī)范運作。在制度建設(shè)層面，各級政府及其工作部門在與社會組織對口協(xié)商機制的建立上不積極、不主動，導(dǎo)致社會組織協(xié)商沒有制度保障，往往出現(xiàn)“想?yún)f(xié)商就協(xié)商，不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商”、“領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識誰就找誰協(xié)商，不認(rèn)識就不找來協(xié)商”、“喜歡誰就找誰來協(xié)商，不喜歡誰就不找來協(xié)商”的隨意作為。在法律政策的制定、發(fā)展規(guī)劃的制定、重大項目的決策、重要人事安排、重要資源的分配、重大決策的出臺過程中很難看到社會組織的參與。有的社會組織通過網(wǎng)絡(luò)形式提出的一些意見建議并未得到相關(guān)政府部門的重視和回應(yīng)。[3]

從社會組織自身的發(fā)展情況看，其參與協(xié)商的意識和能力還普遍不足。一些社會組織難以整合不同群體的利益訴求，代表性和社會公信力不足。一些社會組織雖然受政府重視，但往往代表了社會的強勢群體，而需要代言的一些弱勢群體無法在協(xié)商民主中發(fā)揮影響力。

三、補齊協(xié)商民主發(fā)展短板，實現(xiàn)國家治理方式多元化

在繼續(xù)加強政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商的基礎(chǔ)上，結(jié)合省情，著力研究、推動人大協(xié)商、基層協(xié)商，嘗試社會組織協(xié)商，補齊協(xié)商民主發(fā)展短板，實現(xiàn)協(xié)商民主發(fā)展的廣泛性、多層性是安徽省協(xié)商民主今后發(fā)展的方向。

（一）建立立法協(xié)商制度框架

目前全國地方立法協(xié)商實踐模式大致可以分為三類：一是“地方黨委協(xié)調(diào)，人大與政協(xié)對接，政協(xié)組織協(xié)商，人大聽取意見”模式；二是“地方人大常委會黨組與政協(xié)黨組對接，政協(xié)黨組領(lǐng)導(dǎo)專委會組織協(xié)商，匯總意見報人大常委會黨組”模式；三是“人大與政協(xié)共同協(xié)調(diào)，各自相關(guān)專委會對接，政協(xié)專委會組織協(xié)商，人大專委會收納協(xié)商意見”模式。以上三種模式雖有很多經(jīng)驗值得借鑒，但也存在組織主體不突出、立法協(xié)商程序不完整的問題。安徽省及各地市立法協(xié)商正處于起步階段，應(yīng)嚴(yán)格遵守《立法法》，吃透中央、省、市的文件精神，參考一些地方的經(jīng)驗做法，建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)，人大及其常委會主導(dǎo)，以政協(xié)為主要渠道進行協(xié)商”的制度框架。具體內(nèi)容是：地方黨委根據(jù)同級人大常委會的請示，對立法協(xié)商的議題、協(xié)商的重大注意事項、協(xié)商中爭議較大的問題及其處理方法，以及最終協(xié)商成果，在黨委常委會上討論或?qū)彾?。立法過程中，還應(yīng)對同級人大及其常委會、政府相關(guān)部門和政協(xié)等機構(gòu)在立法協(xié)商中的具體任務(wù)進行協(xié)調(diào)，保證地方立法協(xié)商有序進行。

人大及其常委會應(yīng)發(fā)揮立法工作中的主導(dǎo)作用。地方人大及其常委會擬定立法規(guī)劃、立法計劃或法律文件草案后，應(yīng)當(dāng)通過報刊、網(wǎng)站等形式向社會公布，同時向政協(xié)、與立法文件內(nèi)容相關(guān)的社會組織、專家或有直接利害關(guān)系的公民送達文件文本和相關(guān)資料。人大及其常委會負(fù)責(zé)遴選立法協(xié)商主體，組織召開立法協(xié)商會。會議終結(jié)后，由人大或其常委會整理出專門報告，分送人大代表或常委會組成人員。人大代表或常委會組成人員對立法協(xié)商成果的討論情況、采納情況、未采納原因都要予以記錄，之后將這些信息匯總整理為協(xié)商意見反饋報告，告知參與該次立法協(xié)商的有關(guān)主體。當(dāng)立法的全部法定程序結(jié)束后，地方人大或其常委會還應(yīng)當(dāng)對該次立法進行總結(jié)評估。對立法協(xié)商中積極參與協(xié)商、表現(xiàn)突出的參與主體給予適當(dāng)?shù)募睢?/p>

政協(xié)組織的協(xié)商應(yīng)突破委員和界別的界限，運用團體推薦、自愿報名、隨機抽選和專門指定等多種方式，遴選一批非人大代表、政協(xié)委員、行業(yè)或社會團體代表、公民及與立法內(nèi)容有直接利害關(guān)系的主體參與協(xié)商會議，使各方面的意見能夠直接表達。

（二）推進鄉(xiāng)村、社區(qū)的基層協(xié)商

1.以各種形式培育公民的協(xié)商民主意識。廣泛運用宣傳欄、報紙、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)等形式，進行協(xié)商民主宣傳，提高協(xié)商民主的知曉度；廣泛宣傳不同群體利用協(xié)商民主形式保障利益的成功案例，提高協(xié)商民主的認(rèn)同度。

2.提升基層干部的領(lǐng)導(dǎo)能力。將有威信、有能力、有民主理念的干部充實到基層一線；加強對村及社區(qū)黨支部書記培訓(xùn)，使他們變管理者為服務(wù)者，變獨斷命令為平等對話，充分尊重民意，引導(dǎo)廣大村民科學(xué)議事、民主議事。

3.搭建協(xié)商活動參與體驗平臺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道及社區(qū)、村莊可以采用基層協(xié)商民主會、監(jiān)事會、懇談會等形式，讓基層群眾在面對面的平等談判及爭論過程中，感悟、體驗維護自身民主權(quán)利的途徑和方法，形成理性思維、寬容精神，改變只關(guān)注個體利益而忽視整體需要的思維習(xí)慣，提高協(xié)商能力。

4.為村和社區(qū)提供社會管理與公共服務(wù)專項資金。發(fā)展協(xié)商民主必須加大政府投入。因為涉及到自身利益，群眾參與協(xié)商的積極性自然調(diào)動起來。因此，由政府財政提供足夠?qū)ｍ椯Y金用于基層協(xié)商治理，是經(jīng)濟條件薄弱地區(qū)發(fā)展基層協(xié)商民主的先決條件。

5.加強基層協(xié)商民主的制度機制建設(shè)。在制度設(shè)計上，“民事民議”是一條基本原則，只要屬于群眾的事都要讓群眾進行民主協(xié)商。基層黨支部要保證協(xié)商過程中的信息公開透明，要保證參與協(xié)商的各個主體平等對話，引導(dǎo)群眾換位思考，求同存異，爭取達成共識。當(dāng)出現(xiàn)意見沖突、議而不決、協(xié)商失敗時，勇于接受協(xié)商結(jié)果。也可以將協(xié)商無法解決或存在較大爭議的問題，通過票決形式，提交村（居）民會議或村（居）民代表會議決定。

（三）培育推動社會組織協(xié)商

1.黨委和政府要改變對社會組織的傳統(tǒng)認(rèn)識。中國社會組織與西方社會組織有著明顯不同，不能一味地依照西方經(jīng)驗，把社會組織視為影響安全的不穩(wěn)定因素。要按照中央辦公廳2015年印發(fā)的《關(guān)于加強社會組織黨的建設(shè)工作的意見（試行）》要求，加強社會組織黨建工作，在各級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，不包辦、不代替、不強制，充分發(fā)揮社會組織的主體作用，最大限度地激發(fā)和釋放社會組織的活力，充分發(fā)揮社會組織協(xié)商對政治穩(wěn)定的重要作用。

2.積極培育、推動社會組織發(fā)展。地方相關(guān)部門要切實落實有關(guān)社會組織的稅收優(yōu)惠、人力資源建設(shè)、能力建設(shè)等方面的政策，引導(dǎo)社會組織承接政府社會治理的部分職能。可以把推進社會組織協(xié)商工作交給統(tǒng)戰(zhàn)部和民政部門實施，把協(xié)商民主情況列入黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和干部實績考核評價體系。

3.對社會組織協(xié)商的一些基本問題通過制度化方式加以明確。如“協(xié)商什么”、“與誰協(xié)商”、“怎樣協(xié)商”、“協(xié)商形式”及“協(xié)商結(jié)果的落實”等問題，都需要制度加以保障。

4.社會組織要努力提升參與協(xié)商的能力和水平。社會組織要加強自身建設(shè)，完善社會組織的法人治理結(jié)構(gòu)，在內(nèi)部事務(wù)問題上充分開展協(xié)商。要完善議事規(guī)則和決策程序，通過成員之間的溝通交流，聽取各方意見。由統(tǒng)戰(zhàn)部門引導(dǎo)社會組織有序參與協(xié)商：培育社會組織領(lǐng)軍人物，整合統(tǒng)一戰(zhàn)線平臺，健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)戰(zhàn)、民政部門牽頭協(xié)調(diào)，各有關(guān)部門和有關(guān)人民團體各負(fù)其責(zé)的機制體制。

[1]張峰.關(guān)于國家治理現(xiàn)代化與中國參政黨建設(shè)的思考[J].湖北省社會主義學(xué)院學(xué)報，2015（02）.

[2]王杉.簡析城市社區(qū)治理中協(xié)商民主的機制創(chuàng)新——以上海市徐匯區(qū)為例[J].法制與社會，2015（16）.

[3]黃列.社會主義協(xié)商民主在江蘇[J].團結(jié)，2014（02）.