環(huán)境容量管控的實現(xiàn)路徑

昝曉輝，田 紅

(成都市環(huán)境保護科學研究院，成都610072)

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要加快生態(tài)文明建設，明確要求“建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制，對水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域實行限制性措施”，清晰指出了以環(huán)境容量優(yōu)化區(qū)域布局、優(yōu)化經濟社會發(fā)展的新思路。

數(shù)據(jù)顯示，2003 年，中國化學需氧量和二氧化硫排放量均大大超過環(huán)境容量，前者超過62%，后者超過81%。此后，中國在“十一五”開始將化學需氧量、二氧化硫納入國民經濟和社會發(fā)展的約束性指標，實行排放總量控制計劃管理。2013 年，全國主要污染物總量減排考核結果顯示，中國四項污染物排放量同比均有所下降，北京則于2013 年底完成“十二五”減排指標，提前兩年完成國務院下達的指標任務，治污減排的顯著成效還在進一步擴大。然而，中國仍有許多地區(qū)環(huán)境容量已經逼近臨界點，污染甚至超過了環(huán)境承載力。近些年來，大范圍的霧霾天氣不斷、各類污染事件頻發(fā)，各界對環(huán)境的關注度空前提高。在經濟社會發(fā)展水平較低的過去，“先污染、后治理”“邊污染邊治理”似乎有其存在的借口，而在當下及未來，“寧要綠色青山，不要金山銀山”已經成為普遍的共識，也就是說，當前中國所處的發(fā)展水平、全社會的普遍共識和訴求，已經可以容許我們用環(huán)境容量約束和提升經濟社會發(fā)展。

一、在各項規(guī)劃中前置環(huán)境容量

通常而言，環(huán)境容量是某個區(qū)域的客觀存在。相對于其他資源而言，環(huán)境資源、環(huán)境容量更難實現(xiàn)異地供給，對可持續(xù)發(fā)展的約束性更強;然而，發(fā)展不考慮環(huán)境容量，污染排放肆意超過環(huán)境容量的區(qū)域并不鮮見。隨著生態(tài)文明建設的推進，環(huán)境保護已經從自發(fā)邁進了自覺，保護環(huán)境已經成為可持續(xù)發(fā)展的關鍵。堅持在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展，就是要把經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護緊密結合起來，把環(huán)境容量和資源承載力作為發(fā)展的基本前提，同時充分發(fā)揮環(huán)境保護對經濟增長的優(yōu)化和保障作用、對經濟轉型的倒逼作用，把節(jié)約環(huán)保融入經濟社會發(fā)展的各個方面，加快構建資源節(jié)約、環(huán)境友好的國民經濟體系。在各項規(guī)劃中，要把環(huán)境容量對可持續(xù)發(fā)展的“軟約束”嵌套其中，通過各種規(guī)劃的“硬約束”來強化環(huán)境容量在可持續(xù)發(fā)展中的前置作用，加快發(fā)揮環(huán)境容量和資源承載力作為經濟社會發(fā)展的“硬約束”作用。相應的，在各項規(guī)劃中也要努力做到以下幾點:

(一)在自然資源資產負債表編制中統(tǒng)籌考慮環(huán)境容量等環(huán)境資源

三十多年來，中國經濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，同時也付出了過大的資源環(huán)境代價，資源與環(huán)境已經成為發(fā)展的最大瓶頸和制約。因此，“編制自然資源資產負債表”，將環(huán)境資源、環(huán)境容量納入國民經濟社會發(fā)展核算體系，已經成為破解“發(fā)展不足”和“保護不夠”困境的有效之途。相對于公共基礎設施、文物、土地、礦產等，環(huán)境容量等環(huán)境資源的核算和納入自然資源資產負債表(包括政府資產負債表)還有更長的路要走，這恰恰說明在探索編制自然資源資產負債表(甚至包括政府資產負債表)的試點中，要統(tǒng)籌環(huán)境容量等環(huán)境資源。

(二)確立環(huán)境容量在環(huán)境總體規(guī)劃中的前置地位

面對嚴峻的環(huán)境形勢，中國環(huán)保工作持續(xù)加強，國家“十二五”環(huán)保規(guī)劃也明確提出，要“把主要污染物總量控制要求、環(huán)境容量、環(huán)境功能區(qū)劃和環(huán)境風險評估等作為區(qū)域和產業(yè)發(fā)展的決策依據(jù)”，并提出要“探索編制城市環(huán)境保護總體規(guī)劃”。在隨后出臺的相關要求和技術指南中，以及國家級新區(qū)設立的環(huán)境戰(zhàn)略評估中，也進一步明確了環(huán)境容量在環(huán)境總體規(guī)劃中的中心作用和前置地位。從環(huán)評到總量減排，再到環(huán)境容量管控，具象到環(huán)境保護工作和環(huán)境保護部門，環(huán)境容量這個“抓手”既有基礎，又可延續(xù)，能抓得牢也能管得住。

(三)明確環(huán)境容量在多規(guī)融合中的接口作用

相對而言，耕地紅線、永久基本農田、城市建設用地開發(fā)邊界、生態(tài)紅線等在多規(guī)融合中可以較好地通過空間規(guī)劃進行融合。除此之外，還要在環(huán)境容量等領域建立接口，空間可以落地，容量可以管控，也就是說，在國土上為后代可持續(xù)發(fā)展留足空間之外，還要在資源環(huán)境領域為后代可持續(xù)發(fā)展留足余量。國土是生態(tài)文明建設的空間載體，而環(huán)境容量是生態(tài)文明建設的立體容器，空間是生產生活生態(tài)空間的結構布局，而容器則是生產生活生態(tài)形式的規(guī)模邊界，不僅可以進一步細化開發(fā)強度的邊界，也可以進一步優(yōu)化未來開發(fā)的空間。

二、在環(huán)保工作中推進環(huán)境容量管控

新世紀以來，環(huán)境保護在經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展中的作用顯著增強，實現(xiàn)了從自發(fā)到自覺的歷史過程轉變。在新的發(fā)展階段，要在統(tǒng)一的環(huán)保理念、環(huán)境戰(zhàn)略下，把環(huán)境容量和承載力作為前提條件，根據(jù)不同地區(qū)主要環(huán)境功能差異制定有差別的環(huán)境管理政策，推進環(huán)境容量管控。

(一)環(huán)境容量管控要實施分類指導

要依據(jù)環(huán)境容量及超載情況對不同地區(qū)的經濟社會進行指導和引導?！跋蛭廴拘麘?zhàn)”是立足于中國環(huán)境保護的嚴峻挑戰(zhàn)而提出的戰(zhàn)略部署，各地區(qū)都要將其作為經濟社會發(fā)展和環(huán)境保護工作的決心和信心。在環(huán)境容量不超載地區(qū)，要劃定生態(tài)紅線，為后代可持續(xù)發(fā)展留夠空間、留足余量。在區(qū)域不超載但個別地區(qū)環(huán)境容量超載的地方，要優(yōu)化布局和調整結構，努力做到本區(qū)域污染排放不斷減少、環(huán)境質量穩(wěn)步改善。在區(qū)域環(huán)境容量超載地區(qū)，要把“向污染宣戰(zhàn)”的決心轉化為具體行動計劃，對標最先進的生產技術和最嚴格的排放標準，努力做到環(huán)境質量不惡化、生態(tài)系統(tǒng)不退化，以換取其他地區(qū)對其發(fā)展的理解和支持。

(二)環(huán)境容量管控要推進靶向管控

對某個區(qū)域或某個地區(qū)而言，環(huán)境容量在一定時期內是相對客觀和固定的，因此，要細化環(huán)境容量管控，一是要面向生產生活空間格局進行環(huán)境容量管控。要核算生產領域、生活領域的環(huán)境容量占用情況和利用情況，規(guī)劃生產領域、生活領域的環(huán)境容量配額，同時也要評估單位環(huán)境容量的產出率。在生產領域，要下大力氣淘汰落后產能，實施嚴格的環(huán)境準入與清潔生產，嚴格控制污染物新增量過快增長，對重點行業(yè)或產業(yè)實施總量減排;在生活領域，要下功夫引導消費方式轉型，將交通、生活等納入控制范圍，推進綠色消費，控制生活污染的總量。二是要面向功能區(qū)塊進行環(huán)境容量管控。要根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)恢復、發(fā)展的需要，對已建成區(qū)的環(huán)境空間進行優(yōu)化，做好廊道、基質的景觀生態(tài)規(guī)劃和建設;對規(guī)劃區(qū)的環(huán)境空間進行同步設計，建設必要的生態(tài)廊道，提前建設好必需的環(huán)境基礎設施和綠色基礎設施。三是面向特征污染物進行環(huán)境容量管控。再好的環(huán)境一旦遭遇特征污染物的污染，環(huán)境質量就會出現(xiàn)突變，無從談及環(huán)境容量。因此，在細化環(huán)境容量管控時，要對特征污染物實施“零容忍”，要溯源到可能產生特征污染物的污染源，能停則停，能搬則搬，短期內無法處置的，需要對這些污染源實施紅線管理，對其污染物排放實施全天候監(jiān)測，要劃定必要的緩沖地帶。

(三)環(huán)境容量管控還要考慮環(huán)境增容

在特定地區(qū)，應該考慮通過一定的措施來實現(xiàn)環(huán)境增容，以滿足經濟社會發(fā)展的需要。就水環(huán)境而言，空間尺度越小，經濟社會發(fā)展越集中集聚的地區(qū)，環(huán)境增容的必要性就越大。工程措施、生態(tài)修復等都是有效的環(huán)境增容手段，例如，在小尺度里上馬環(huán)境基礎實施(最為典型的就是污水處理廠)，或者是污染處理廠的提標改造，能夠在某種程度上擴大環(huán)境容量的供給，或者緩解環(huán)境容量的壓力。當然，在某個階段、某個時期，某些區(qū)域還需要通過生態(tài)補償、市場交易等方式實現(xiàn)環(huán)境增容，以保障和支撐經濟社會發(fā)展的需要。

三、在探索中延展環(huán)境容量管控

總體來看，中國生態(tài)環(huán)境總體惡化的趨勢仍沒有得到根本扭轉，環(huán)境污染已超出了環(huán)境的容量，一些地方環(huán)境的承載能力已經接近極限，環(huán)境保護工作任重道遠。舊的環(huán)境污染問題尚未全面解決，新的環(huán)境問題又接踵而生;污染物排放總量控制還未完全到位，關注環(huán)境質量、環(huán)境健康成為大眾的普遍訴求。從總量減排到環(huán)境質量改善，環(huán)境容量管控是關鍵的一環(huán)，也是不可逾越的發(fā)展階段。相對于齊全的環(huán)境容量評估方法而言，環(huán)境容量管控還處于實踐探索當中，需要在探索中解決以下四個問題:

(一)環(huán)境容量管控的決策主體

環(huán)境容量是客觀存在的，但環(huán)境容量管控卻是主觀所為。在前瞻經濟社會發(fā)展時，發(fā)揮環(huán)境容量的前置作用在于明晰未來的環(huán)境形勢，在于發(fā)揮環(huán)境對經濟社會發(fā)展的先導作用，是未雨綢繆之舉，要集合各個利益攸關者的意見。發(fā)展要以人為本，環(huán)境容量管控也要以人為本，本質意義就是集合大眾對環(huán)境質量的訴求和期待，從可耐受、可接受和滿意的環(huán)境質量目標出發(fā)，倒算環(huán)境容量的需求，倒逼環(huán)境容量管控的措施。考慮到環(huán)境影響的跨地域性、污染物擴散的跨地域性，環(huán)境容量管控的決策不能只考慮本行政區(qū)域內的訴求和意見，還要考慮對其他環(huán)境影響區(qū)域的利益和訴求，不能上游不顧下游，在很多情況下，往往需要跨區(qū)域的溝通和協(xié)調。可以說，環(huán)境容量評估是科學的研判，環(huán)境容量管控卻是廣泛的溝通，是共識的妥協(xié)達成。從這個意義上講，環(huán)境容量管控的決策主體要歸位，歸位到環(huán)境質量的利益攸關者，讓環(huán)境的受體去決策。

(二)環(huán)境容量管控的主要載體

在大尺度內，可以細化水環(huán)境容量管控和大氣環(huán)境容量管控，但是在小尺度內(如國家級開發(fā)區(qū)幾十、幾百平方公里內)，囿于大氣條件、環(huán)境背景等自然因素的影響，大氣環(huán)境容量管控可以發(fā)揮的作用相對有限。中國是一個缺水嚴重的國家，人均水資源僅為世界平均水平的1/4，是全球13 個人均水資源最匱乏的國家之一，在建制城市中有一半以上屬于聯(lián)合國人居環(huán)境署評價標準中的“嚴重缺水”和“缺水”城市，因此，基于水資源的水環(huán)境容量管控更迫切、更有針對性，以水定人、以水定地等應成為各個地區(qū)、各個城市的普遍決策前提。同時，在水環(huán)境容量超載之前，要通過水資源、水環(huán)境容量預警預報體系，通過水資源配置來擴大水環(huán)境容量。

(三)環(huán)境容量管控的主要對象

總量減排鎖定的是主要污染物，主要對象是污染排放大戶，而環(huán)境容量管控的主要對象是生產生活格局、功能區(qū)塊、特征污染物及其對應的風險源。在中國城鎮(zhèn)化率超過50%、生活污染逐漸成為主要污染的現(xiàn)階段，環(huán)境容量管控的主要對象將逐步從工業(yè)生產過渡到生產生活并重，逐步從行業(yè)為主過渡到行業(yè)和區(qū)塊并重。相對而言，生活污染源的管理更為分散，行政管理難以奏效，更需要環(huán)境教育去激發(fā)各個生活主體的環(huán)保意識和環(huán)保行為;面向區(qū)塊的環(huán)境容量管控需要日常環(huán)境管理的匹配，更需要環(huán)境管理日常工作的手段匹配;面向特征污染物及其對應的風險源，環(huán)境容量管控需要在風險防范和應急處理上做足余量，更需要在戰(zhàn)略上予以徹底解決;面向農業(yè)生產的環(huán)境容量管控需要在戰(zhàn)略上平衡糧食安全和環(huán)境污染的邊界，更需要科技手段創(chuàng)新和政策手段激勵去兼顧。

(四)環(huán)境容量管控的主要力量

自PM2.5 進入人們的視野之后，全社會的環(huán)保意識進一步加強，在生態(tài)文明建設的引導下，最廣泛的環(huán)保統(tǒng)一戰(zhàn)線的力量進一步得到加強。在推進環(huán)境容量管控的過程中，要進一步堅持動員全社會力量，要將全社會高漲的環(huán)保訴求轉化為公民的自覺行動，要將全社會高漲的環(huán)保意識轉化為社會輿論和監(jiān)督的最有效手段，要努力在引導社會輿論、增強公眾環(huán)保意識上邁出新步伐。減排的主要力量是企業(yè)，環(huán)境容量管控的主要力量是公眾，每個企業(yè)都由公眾所組成，每個組織都由公眾所組成，公眾的環(huán)境意識到位了，公眾的環(huán)保行為做足了，環(huán)境容量管控就可預期了。